Soziale Marktwirtschaft im Grundgesetz? Eine gefährliche Verlockung

and Stefan Voigt

Zusammenfassung

In diesem Beitrag wird der Vorschlag, die soziale Marktwirtschaft im Grundgesetz zu verankern kritisch diskutiert. Nachdem kurz an die zentralen Funktionen von Verfassungen erinnert wird, werden drei Fragen diskutiert: (1) Kann die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz zu einer wirksamen Beschränkung der relevanten Verfassungsakteure führen? (2) Inwieweit würde ein zusätzlicher Verfassungsartikel zu einer zusätzlichen Handlungsbeschränkung der relevanten Akteure führen? (3) Würde ein solcher Artikel dazu beitragen, die zentrale Funktion von Verfassungen besser zu erfüllen? Alle drei Fragen werden mit nein beantwortet und der Vorschlag wird somit abgelehnt.

1 Einleitung

Die Forderung, die soziale Marktwirtschaft im Grundgesetz festzuschreiben, erscheint verlockend: Wäre das nicht ein genial einfaches Mittel, um die derzeit vielerorts diskutierten – und zum Teil sogar bereits implementierten – Maßnahmen, die mit unseren Vorstellungen von sozialer Marktwirtschaft inkompatibel sind, ein für alle Mal zu stoppen? Eine Schuldenbremse haben wir bereits, könnte die Verankerung der sozialen Marktwirtschaft in unserer Verfassung nicht eine ähnliche Funktion haben, nämlich als Schutzschild gegen einen schleichenden Sozialismus zu wirken?

Ich argumentiere hier, dass wir dieser Verlockung nicht erliegen sollten. Meines Erachtens ist es keinesfalls gesichert, dass die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz die intendierten Folgen hätte. Sie könnte – im Gegenteil – sogar dazu führen, dass es zu einer weiteren Verschlechterung gegenüber dem derzeitigen status quo kommt. Ich entwickle dieses Argument, indem ich zunächst an die Hauptfunktionen von Verfassungen im Allgemeinen erinnere und dann frage, ob – und inwieweit – eine Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft zu einer verbesserten Erfüllung dieser Funktionen führen würde.

2 Funktionen von Verfassungen

Zunächst einmal hat eine Verfassung die Aufgabe, die staatlichen Akteure zu definieren und ihre jeweiligen Kompetenzen festzuschreiben. Insofern ermächtigt sie staatliches Handeln. Gleichzeitig definiert sie jedoch auch Handlungsbeschränkungen und legt den staatlichen Akteuren somit Schranken auf. Dabei kann die Befolgung von Verfassungsregeln keineswegs immer vorausgesetzt werden, weil es oberhalb der Verfassung kein Organ gibt, das ihre Befolgung erzwingen könnte. Ökonomisch gesprochen muss die Verfassung deshalb „selbst durchsetzend“ sein.

Ein klug austariertes System der Gewaltenteilung erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die vereinbarten Regeln tatsächlich befolgt werden. Dies kann dann der Fall sein, wenn die verschiedenen von der Verfassung geschaffenen Akteure allesamt darauf achten, dass kein anderer Akteur in die eigenen Kompetenzen eingreift. Die Bevölkerung selbst hat auch Einfluss darauf, ob Verfassungsregeln befolgt werden oder nicht: Für Politiker wäre es zu kostenträchtig, gegen Verfassungsregeln zu verstoßen, denen der allergrößte Teil der Bevölkerung zustimmt. Andererseits könnten Politiker mit Verstößen gegen Verfassungsregeln leicht Erfolg haben, wenn deren Inhalt von großen Teilen der Bevölkerung nicht unterstützt wird.

Aus ökonomischer Sicht besteht eine zentrale Funktion von Verfassungen darin, Unsicherheit zu reduzieren. Dies bezieht sich direkt auf die Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns, aber auch auf die Vorhersehbarkeit des Handelns anderer nichtstaatlicher Akteure. Sobald die tatsächliche Umsetzung der Verfassungsregeln nicht mehr zuverlässig aus der Lektüre der Verfassung prognostiziert werden kann, ist die aus ökonomischer Sicht zentrale Funktion der Verfassung nicht mehr gewährleistet. Man könnte dies auch als eine erhebliche de jure-de facto-Divergenz bezeichnen. Wenn die unsicherheitsreduzierende Funktion der Verfassung verwässert wird müssen wir damit rechnen, dass es nicht nur zu weniger Investitionen kommt, sondern auch damit, dass weniger Verträge geschlossen werden, es zu einer geringeren Arbeitsteilung kommt und das Pro-Kopf-Einkommen am Ende des Tages Einbußen erleidet oder zumindest langsamer wächst.

Ich möchte diese eher allgemeinen Vorüberlegungen nutzen, um drei Fragen zu stellen, die sich in Bezug auf den Vorschlag, die soziale Marktwirtschaft in das Grundgesetz aufzunehmen ergeben: (1) Kann die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz zu einer wirksamen Beschränkung der relevanten Verfassungsakteure führen? (2) Inwieweit würde ein zusätzlicher Verfassungsartikel zu einer zusätzlichen – über die bereits bestehenden Schranken hinausgehenden – Handlungsbeschränkung der relevanten Akteure führen? (3) Würde ein solcher Artikel dazu beitragen, die zentrale Funktion von Verfassungen – nämlich Unsicherheit zu reduzieren – besser zu erfüllen?

Ich werde alle drei Fragen kurz diskutieren und sie jeweils mit nein beantworten.

3 Frage 1: Würde die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz zu einer wirksamen Beschränkung der relevanten Verfassungsakteure führen?

Die Legislative verabschiedet Gesetze, die mit der sozialen Marktwirtschaft kompatibel sein können – oder auch nicht. Die Exekutive setzt Recht in einer Weise um, die mit der sozialen Marktwirtschaft kompatibel sein kann – oder auch nicht. Die Judikative schließlich spricht Recht in einer Weise, die mit der sozialen Marktwirtschaft kompatibel sein kann – oder auch nicht. Alle drei Zweige der Gewaltenteilung sind hier also relevant und zwar nicht nur auf Bundesebene, sondern auch darunter. Der von van Suntum vorgeschlagene Artikel erwähnt ja ausdrücklich Bund, Länder und Kommunen.

Die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz könnte zu einer wirksamen Beschränkung der relevanten Akteure führen, wenn der Begriff präzise abgegrenzt wäre. Das ist er allerdings nicht. Er könnte sogar ein Paradebeispiel für einen unbestimmten Rechtsbegriff sein. Selbst die Protagonisten der sozialen Marktwirtschaft waren sich von Beginn an nicht darüber einig, welche staatlichen Maßnahmen von der sozialen Marktwirtschaft noch gedeckt werden könnten – und welche gegen sie verstoßen. Man denke nur an die Unterschiede zwischen der Freiburger und der Kölner Tradition. 70 Jahre später dürfte die Trennschärfe des Begriffs noch geringer sein.

Die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz könnte damit überhaupt nicht intendierte Folgen haben: Wer sagt denn, dass eine moderne Interpretation des Begriffs die Verstaatlichung von Wohnungen oder Automobilherstellern ausschließt? Der Artikel zur sozialen Marktwirtschaft könnte also missbraucht werden, um das verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Privateigentum auszuhöhlen.

Leider sind das noch nicht alle Probleme. Der Vorschlag will ja gar nicht die – bereits ziemlich unbestimmte – soziale Marktwirtschaft in das Grundgesetz aufnehmen, sondern möchte Bund, Länder und Kommunen zu Entscheidungen und Maßnahmen verpflichten, die „grundsätzlich den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft verpflichtet“ sind. Hier wird ein Fest für Politiker und Juristen vorbereitet: Jeder Einzelentscheidung, die mit der sozialen Marktwirtschaft scheinbar nicht kompatibel ist, wird dann mit dem Zusatz versehen, dass man den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft grundsätzlich verpflichtet sei, in diesem Fall jedoch ... Der Kreativität der Politiker bei der Genese von Gründen dürften kaum Grenzen gesetzt sein. Der Wirtschaftsminister könnte argumentieren, dass man auf chinesische Industriepolitik nur mit einer eigenen Industriepolitik reagieren könne, der Finanzminister, dass die Rettung des Euro anders nicht möglich sei, der Minister für Wohnen, dass sonst sozialer Unfrieden droht und so weiter und so weiter.1

4 Frage 2: Würde ein zusätzlicher Verfassungsartikel zu einer zusätzlichen Handlungsbeschränkung der relevanten Akteure führen?

Das Grundgesetz beinhaltet eine Reihe von Artikeln, die Elemente der Marktwirtschaft schützen, etwa das Privateigentum oder die Berufsfreiheit. Zu fragen ist also, inwiefern die Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft in das Grundgesetz eine Handlungsbeschränkung für die relevanten Akteure schaffen würde, die über die bereits bestehenden Beschränkungen hinausgeht. Falls das nicht der Fall sein sollte gibt es meines Erachtens keinen guten Grund, das Grundgesetz zu ändern.

Im letzten Abschnitt habe ich bereits versucht zu demonstrieren, dass ein solches Addendum sogar zu einer Aushöhlung des Schutzes des Privateigentums führen kann. Ein besserer Schutz der die Marktwirtschaft konstituierenden Artikel des Grundgesetzes ist somit keineswegs gewährleistet.

5 Frage 3: Würde die Umsetzung des Vorschlages Unsicherheit reduzieren?

Im 37. Artikel der Federalist Papers schreibt James Madison: „Alle neuen Gesetze werden, auch wenn sie mit der größten technischen Fachkenntnis formuliert und so breit und reiflich wie möglich diskutiert wurden, doch als mehr oder weniger unklar und vieldeutig angesehen, bis ihre Bedeutung durch eine Reihe spezieller Anwendungen und Urteile genau festgestellt und ermittelt worden ist.“ Mit anderen Worten: Jede Gesetzesänderung führt zunächst zu zusätzlicher Unsicherheit. Um einer Grundgesetzänderung dennoch zuzustimmen, benötigt man aus ordnungsökonomischer Perspektive mithin sehr gute Gründe, die das eintretende Mehr an Unsicherheit an anderer Stelle kompensieren.2

Meines Erachtens gibt es diese sehr guten Gründe jedoch nicht. Aus der Diskussion der ersten beiden Fragen sollte bereits deutlich geworden sein, dass sowohl die Unbestimmtheit des Begriffs soziale Marktwirtschaft selbst als auch die sehr weit gefasste Anwendungsklausel („grundsätzlich“) zu Unsicherheit über die substantielle Bedeutung des Konzepts wie auch seine Anwendbarkeit führt. Damit ist die Reihe der Unsicherheiten aber noch nicht vollständig beschrieben: Unsicher wäre – zumindest zunächst – auch, wer überhaupt klagebefugt ist. Weiter ist nicht nur nicht auszuschließen, dass der Begriff einer dynamischen Interpretation durch das Verfassungsgericht unterliegt, sondern auch, dass untergeordnete Gerichte sich auf den neuen Artikel beziehen würden, um weitreichende staatliche Interventionen als verfassungskonform – oder auch als verfassungswidrig – zu deklarieren. Auch dies würde die allgemeine Unsicherheit eher erhöhen.

Eine de jure-de facto-Divergenz zu identifizieren, ist sehr schwierig, wenn schon der de jure Aspekt so unbestimmt ist, wie es hier der Fall ist. Aber nehmen wir einmal an, alle Wohnungseigentümer Deutschlands seien sich darüber einig, dass ein Mietendeckel nicht mit den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft kompatibel ist, sie sich also über eine bestimmte De jure-Interpretation einig sind. Wenn Gesetzgeber dennoch einen Mietendeckel schaffen, der von der Exekutive durchgesetzt wird und von der Judikative als verfassungskonform eingeschätzt wird, dann gibt es aus Sicht der Wohnungseigentümer eine de jure-de facto-Divergenz. Eine solche Divergenz unterhöhlt die Legitimation der Verfassung an sich. Je mehr Gruppen eine solche Divergenz wahrnehmen, umso mehr leidet die Legitimität der Verfassung. Dies kann weitreichende Folgen für die handlungsbeschränkende Wirkung von Verfassungsregeln haben.

6 Schlussfolgerungen

Der Autor des Vorschlags drückt in seinem Beitrag die Hoffnung aus, dass die explizite Aufnahme der sozialen Marktwirtschaft ins Grundgesetz „vieles erleichtern“ würde. Man müsste in Diskussionen nicht immer bei Adam und Eva beginnen, sondern könne sich einfach auf das Grundgesetz berufen. Auch dies eine Verlockung des Vorschlags: Wie viel weniger müsste man sich mit Kritikern der Marktwirtschaft rumärgern, wenn man einfach „basta, das steht doch im Grundgesetz“ rufen könnte. Die Grundgesetzänderung als Arbeitserleichterung für Liberale.

Ich halte auch das für eine gefährliche Verlockung. In einer pluralistischen Gesellschaft wird – und soll – es immer widerstreitende Konzepte über den jeweils besten Weg geben. Die soziale Marktwirtschaft kann nicht ein für alle Mal festgeschrieben werden, sondern muss sich im Wettbewerb der Konzepte immer aufs Neue beweisen. Ein Rekurs auf Autoritäten – hier das Grundgesetz – ist nie ein adäquater Ersatz für gute Argumente.

Literatur

  • Hamilton, A., J. Madison und J. Jay (1788/1994), Die Federalist-Artikel – Mit einer Einführung von A. und W. P. Adams. Paderborn: Schöningh.

  • Williamson, O. (1996), The Politics and Economics of Redistribution and Efficiency. In: The Mechanisms of Governance, Oxford: Oxford University Press.

Footnotes

1

Puristen der Ordnungspolitik könnten rügen, dass die konkrete Formulierung des Vorschlags selbst nicht mit den Grundsätzen der Ordnungspolitik kompatibel sei, schließlich gehe es der Ordnungsökonomik primär um die ausnahmslose Befolgung allgemein formulierter Regeln. Genau dadurch werde Unsicherheit reduziert. Die Formulierung „grundsätzlich“ sieht die Ausnahme jedoch explizit vor. Damit ist der Vorschlag nicht nur meilenwert von Eucken entfernt, sondern auch vom „fiat iustitia pereat mundus“ eines Immanuel Kant.

2

Aus institutionenökonomischer Perspektive könnte man zusätzlich noch auf die Kosten der Verfassungsänderung selbst hinweisen – immerhin müsste eine verfassungsändernde Mehrheit organisiert werden. Ex ante ist keineswegs auszuschließen, dass einige Fraktionen sich ihre Zustimmung teuer bezahlen lassen. Williamson (1996) argumentiert, dass diese Kosten bei der Bewertung jeder Regeländerung in Rechnung zu stellen sind.

If the inline PDF is not rendering correctly, you can download the PDF file here.

  • Hamilton, A., J. Madison und J. Jay (1788/1994), Die Federalist-Artikel – Mit einer Einführung von A. und W. P. Adams. Paderborn: Schöningh.

  • Williamson, O. (1996), The Politics and Economics of Redistribution and Efficiency. In: The Mechanisms of Governance, Oxford: Oxford University Press.

OPEN ACCESS

Journal + Issues

ORDO is a forum for the discussion of fundamental concepts in institutional and regulatory economics and their application to real-life national and international problems. ORDO is the only academic journal in the German-speaking world that explicitly specializes in the interplay between economic, legal, political, and social organizational systems.

Search