Die aktuellen Grundrentenpläne der Großen Koalition: Es geht um den Systemwechsel

and Joachim Ragnitz

Zusammenfassung

Die Regierungskoalition hat sich jüngst auf einen Kompromiss zur Einführung einer Grundrente sowie zur Aufstockung der Grundsicherung im Alter verständigt. Während die Anhebung der Grundsicherung im Alter unter bestimmten Bedingungen tatsächlich zu einer Verbesserung der Einkommenssituation von (bedürftigen) Rentnern führt, gilt dies für die Grundrente nicht, denn wer bedürftig ist, erfährt hierdurch überhaupt keine Verbesserung seines Einkommens. Somit kommt die Grundrente im Ergebnis nur Personen zugute, die eben nicht als bedürftig gelten. Hinzu kommt, dass die beschlossenen Reformen diejenigen Personen, die aufgrund ihrer individuellen Erwerbsbiografie am ehesten von Altersarmut betroffen sind, wegen übersteigerter Anspruchsvoraussetzungen überhaupt nicht erreichen. Die Grundrentenpläne der Großen Koalition sollten daher, da sie wirkungslos und mit den Prinzipien der Rentenversicherung nicht vereinbar sind, besser nicht umgesetzt werden.

1 Einleitung

Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) ist neben Ansprüchen aus der betrieblichen Altersvorsorge und privaten Ersparnissen der wichtigste Eckpfeiler der Alterssicherung in Deutschland. Ein Grundprinzip der Gesetzlichen Rentenversicherung ist dabei die „Teilhabeäquivalenz“, die für eine Proportionalität zwischen Rentenansprüchen und Beitragszahlungen und damit für Verteilungsneutralität sorgen soll: Die Rente soll in ihrer relativen Höhe so bemessen sein, dass damit die Position in der Einkommensverteilung während der Erwerbsphase reflektiert wird. Wer also zeit seines Lebens wenig verdient hat, womöglich eine Zeitlang nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt war, und deswegen auch nur geringe Rentenversicherungsbeiträge gezahlt hat, hat im Alter niedrigere Rentenansprüche als jemand, der aufgrund hoher Einkommen und langer Beitragszeiten hohe Beitragszahlungen geleistet hat. Erreicht wird dieses, indem für beitragspflichtige Einkommen sogenannte „Entgeltpunkte“ gutgeschrieben werden, deren Höhe relativ zu den Durchschnittseinkommen in einer Periode bemessen ist und die über das Erwerbsleben hinweg aufaddiert werden. Die individuelle Rentenhöhe ergibt sich dann durch Bewertung der insgesamt erworbenen Entgeltpunkte mit einem für alle identischen Rentenwert.1 Der Versicherungscharakter der GRV ergibt sich dadurch, dass die erworbenen monatlichen Rentenansprüche über die gesamte Restlebensdauer eines Rentners bestehen bleiben; sie ist damit eine Versicherung gegen das Risiko der „Langlebigkeit“. Eine Differenzierung des Rentenanspruchs entsprechend der individuellen Lebenserwartung der Versicherten wird daher mit Bedacht nicht vorgenommen.

Tatsächlich wird das Prinzip der Teilhabeäquivalenz allerdings schon heute in mehrfacher Hinsicht durchbrochen. So gilt für Beitragszeiten vor dem Jahr 1992 die Rente nach „Mindestentgeltpunkten bei geringem Arbeitsentgelt“ (§ 262 SGB VI), die niedrige Rentenansprüche (unter 0.0625 Entgeltpunkte pro Monat) unter der Voraussetzung einer Mindestbeitragszeit von 35 Jahren um 50 Prozent (jedoch auf höchstens 0.75 Entgeltpunkte pro Beitragsjahr) erhöht; eine Bedürftigkeitsprüfung ist dabei nicht erforderlich. Auch die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten nach § 56 SGB VI (2.5 zusätzliche Entgeltpunkte für jedes vor 1992 geborene Kind, 3 Entgeltpunkte für jedes ab 1992 geborene Kind) sowie die Aufwertung von Rentenansprüchen durch Kinderberücksichtigungszeiten (§ 57 SGB VI) durchbricht das Äquivalenzprinzip, da den zusätzlichen Rentenanwartschaften hier keine gleichwertigen Beitragszahlungen gegenüberstehen.2 Schließlich muss man auch die von der Lohnentwicklung abgekoppelte Anhebung des Rentenwerts-Ost3 sowie die pauschale Aufwertung der in Ostdeutschland erworbenen Rentenansprüche nach § 256 a SGB VI hinzunehmen, die dazu führt, dass Rentner in Ostdeutschland gegenüber Rentnern in Westdeutschland mit gleichen Beitragszahlungen bessergestellt werden.4 Auch die abschlagsfreie „Rente für besonders langjährige Versicherte“ nach § 236 b SGB VI („Rente mit 63“) entkoppelt die Rentenansprüche von früheren Beitragszahlungen, setzt aber Beitragszeiten von wenigstens 45 Jahren voraus.

Außerhalb des Systems der Gesetzlichen Rentenversicherung existiert zudem mit der „Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung“ (§§ 41 ff. SGB XII) eine zusätzliche Sozialleistung, mit der das soziale Existenzminimum von Personen mit niedrigen Alterseinkünften gesichert werden soll. Ihre maximale Höhe entspricht dem Regelbedarf entsprechend der Anlage zu § 28 SGB XII (Sozialhilfe), derzeit 424 Euro im Monat für Alleinstehende, zuzüglich der angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung (aktuell: im Bundesdurchschnitt 364 Euro pro Monat für Rentner außerhalb von Einrichtungen5). Die Grundsicherung im Alter wird dabei nur bei Bedürftigkeit gewährt; das impliziert, dass insbesondere auch eigene Rentenansprüche bedarfsmindernd angerechnet werden. Im Ergebnis führt das dazu, dass durch die Grundsicherung faktisch ein Mindesteinkommen für Altersrentner garantiert wird, das unabhängig von der Höhe früherer Beitragszahlungen in der Rentenversicherung ist. Die Vollanrechnung von eigenen Rentenansprüchen auf die Grundsicherung ist dabei zumindest unter Anreizgesichtspunkten als problematisch anzusehen, wird aber zunehmend auch als ungerecht empfunden. Im Jahr 2018 bezogen rund 411 000 Personen Leistungen der Grundsicherung im Alter (Deutsche Rentenversicherung 2019, S. 74); dies waren 2.7 Prozent aller Altersrentner in Deutschland. Ähnlich niedrig ist mit 2.4 Prozent der Anteil der Personen im Rentenalter, die von „erheblicher materieller Entbehrung“ betroffen sind (vgl. Statistisches Bundesamt 2019). Altersarmut ist insoweit derzeit nicht weit verbreitet.6

Die aktuelle rentenpolitische Diskussion ist allerdings geprägt von der Befürchtung, dass es in den kommenden Jahren zu einer starken Erhöhung von Altersarmut kommen könnte, weil in steigendem Maße Personen mit geringen Rentenansprüchen in den Ruhestand gehen werden. Diese Sorge ist insbesondere mit Blick auf die ostdeutschen Bundesländer wegen der Massenarbeitslosigkeit der 1990er- und frühen 2000er-Jahre nicht von der Hand zu weisen (vgl. Arent und Nagl 2010). Hinzu kommt, dass gerade hier ein nicht unbeträchtlicher Teil der künftigen Rentner infolge des Mangels an gut bezahlten Arbeitsplätzen im Niedriglohnsektor tätig war und auch aus diesem Grund nur geringe Rentenanwartschaften hat erwerben können. Deshalb steht seit einiger Zeit unter unterschiedlichen Bezeichnungen die Forderung nach einer Aufstockung der Rentenansprüche von Niedriglohnbeziehern auf der politischen Agenda: Schon im Koalitionsvertrag zwischen Union und FDP 2009 wurde das Problem thematisiert (vgl. CDU/CSU/FDP 2009, S. 84) und die Einsetzung einer Arbeitsgruppe angekündigt, die entsprechende Konzepte erarbeiten sollte; im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD 2013 wurde dann die Einführung einer „solidarischen Lebensleistungsrente“ bis zum Jahr 2017 versprochen, jedoch nicht umgesetzt (vgl. CDU/CSU/SPD 2013, S. 52). In der aktuellen Legislaturperiode ist nunmehr die Einführung einer „Grundrente“ zur Vermeidung von Altersarmut vorgesehen; diese soll ausweichlich der Formulierungen im Koalitionsvertrag um 10 Prozent über der Grundsicherung liegen.7 Hierfür hat das zuständigen Bundessozialministerium (BMAS) im Mai 2019 einen konkreten Vorschlag vorgelegt (s. BMAS 2019c), der allerdings weit über die Vereinbarungen im Koalitionsvertrag hinausging und deswegen auf Widerstände seitens der CDU/CSU-Fraktion stieß. Die Spitzen der Regierungskoalition haben sich daraufhin im November 2019 auf einen Kompromiss verständigt, der bis zum Jahr 2021 umgesetzt werden soll (s. Koalitionsausschuss 2019).

2 Der Grundrentenvorschlag des BMAS im Detail

Erster Bestandteil der ursprünglichen BMAS-Vorschläge war die Einführung eines Zuschlags zur gesetzlichen Rente, wenn ein Versicherter mindestens 35 Jahre „Grundrentenzeit“ aus Beschäftigung, Kindererziehung oder Pflegetätigkeit aufweisen kann. Der Zuschlag ergibt sich technisch dadurch, dass die in dieser Zeit im Durchschnitt erworbenen Entgeltpunkte verdoppelt werden, jedoch höchstens auf 0.8 Entgeltpunkte.8 Eine Hochwertung der erworbenen Entgeltpunkte soll allerdings nur für den Teil der Grundrentenzeit vorgenommen werden, in dem wenigstens 0.02 Entgeltpunkte pro Monat erworben wurden. Kinderberücksichtigungszeiten oder eine Beschäftigung in einem Minijob werden daher bei der Ermittlung der Höhe der Grundrente nicht berücksichtigt, obwohl sie zu den Grundrentenzeiten gehören. Zeiten des Bezugs von Arbeitslosengeld bzw. Arbeitslosenhilfe werden überhaupt nicht als Grundrentenzeiten gewertet.9 Die Grundrente soll dabei, da sie nach Auffassung des BMAS primär der Anerkennung von „Lebensleistung“ dient, ohne Bedürftigkeitsprüfung gewährt werden.

Personen, die wegen nachgewiesener Bedürftigkeit einen Anspruch auf Grundsicherung im Alter haben, soll darüber hinaus ein Freibetrag auf ihr Einkommen (Renteneinkünfte einschließlich Grundrente) in Höhe von 25 Prozent, maximal jedoch 25 Prozent des Regelbedarfs in der Grundsicherung (aktuell 106 Euro) eingeräumt werden. Durch den Freibetrag in der Grundsicherung kommt es zu einer Senkung der Transferentzugsraten, die derzeit bei genau 100 Prozent liegen, so dass im Ergebnis Grundsicherungsbezieher mit selbst erworbenen Rentenansprüchen bessergestellt sind als solche, die keine Beiträge zur Rentenversicherung geleistet haben. Dies gilt aber wegen der Deckelung des Freibetrags auf 25 Prozent des Regelbedarfs nur für Personen mit sehr geringen Rentenansprüchen (weniger als 0.24 Entgeltpunkte); anderenfalls liegen die Transferentzugsraten weiterhin bei 100 Prozent. Zudem ist auch hier Anspruchsvoraussetzung, dass die begünstigen Grundsicherungsbezieher wenigstens 35 Jahre Grundrentenzeiten aufweisen.10 Gleichgestellt sind dabei auch die Empfänger von Leistungen vergleichbarer Alterssicherungssysteme (z. B. berufsständischer oder beamtenrechtliche Versorgung); Zeiten des Bezugs von Arbeitslosengeld bzw. -hilfe bleiben hingegen auch hier unberücksichtigt.11 Viele Empfänger von Grundsicherung im Alter werden deshalb auch den Freibetrag nicht in Anspruch nehmen können.

Nach BMAS-Angaben hätten bei unveränderter Umsetzung anfangs ungefähr 2,9 Millionen Rentner (das sind rund 16 Prozent aller Altersrentner) von der Einführung der Grundrente profitieren können; rund 150 000 Personen (also ein Drittel aller Empfänger von Grundsicherung) hätten den Freibetrag in der Grundsicherung in Anspruch nehmen können (vgl. BMAS 2019 a, S. 21, 23). Die Gesamtkosten der Reform wurden dabei auf 4 Milliarden Euro im Einführungsjahr veranschlagt;12 in den darauffolgenden Jahren wären die Kosten wegen der zunehmenden Zahl an Renteneintritten der geburtenstarken Jahrgänge der 1950er- und 1960er-Jahre jedoch vermutlich stark angestiegen.13 Zur Finanzierung wurde durch das BMAS eine Erhöhung des Bundeszuschusses an die Rentenversicherung um 1.8 Milliarden Euro im ersten Jahr vorgeschlagen, der u. a. durch die Einführung einer Finanztransaktionssteuer auf europäischer Ebene und Einsparungen im Bundeshaushalt finanziert werden soll. Mehr als die Hälfte der Kosten sollten jedoch durch Umschichtungen im Sozialversicherungssystem erwirtschaftet werden (Arbeitslosenversicherung: 1 Milliarde Euro; Gesetzliche Krankenversicherung: 1.3 Milliarden Euro) (vgl. BMAS 2019 a, S. 23).

Wäre der BMAS-Vorschlag so umgesetzt worden, hätte ein Rentner, der im Durchschnitt der anerkannten Grundrentenzeiten die geforderte Mindestentgeltpunktzahl (0.24 Entgeltpunkte pro Jahr) erreicht, einen Zuschlag auf seine individuelle Rente in Höhe von 277.62 Euro pro Monat erhalten (vgl. Abbildung 1, linkes Bild).14 Bei durchschnittlich 0.4 Entgeltpunkten hätte die Grundrente ihr Maximum mit 462.70 Euro pro Monat erreicht; bei höherer Entgeltpunktzahl würde sie dann sukzessive abgebaut, bis bei 0.8 Entgeltpunkten keine Grundrente mehr gewährt worden wäre. Hieraus ist allerdings noch der Beitrag zu Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 9.5 Prozent der Bruttorente (einschließlich Grundrente) zu zahlen.15 Der Auszahlungsbetrag (Grundrente und individueller Rente abzüglich Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung) läge daher bei genau 35 Beitragsjahren netto zwischen 497 Euro pro Monat bei 0.2 Entgeltpunkten und 828 Euro pro Monat bei 0.4 Entgeltpunkten; dies stellt eine Verdoppelung des aus Beitragszahlungen erworbenen Rentenanspruchs dar. Bei Personen, die zwischen 0.4 und 0.8 Entgeltpunkten aufweisen, wird die Grundrente dann in genau dem Maße abgeschmolzen, wie eigene Rentenansprüche hinzukommen, so dass die gesamten Renteneinkünfte hier auf dem Niveau von 828 Euro pro Monat verharren; sie liegen damit jedoch konstruktionsbedingt auch weiterhin über dem Niveau, das ohne Grundrente erreicht worden wäre. Bei mehr als 35 Beitragsjahren steigen die gesamten Renteneinkommen hingegen auch in dem Bereich zwischen 0.4 und 0.8 Entgeltpunkten weiter an, weil die zusätzlichen Entgeltpunkte zu einem Zuwachs an individueller Rente führen, der höher ist als die Abschmelzung des Grundrentenanspruchs (vgl. Abbildung 2, linkes Bild).

Abbildung 1
Abbildung 1

Rentenhöhe bei Einführung einer Grundrente bzw. eines Freibetrags in der Grundsicherung bei 35 Beitragsjahren, BMAS-Modell

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0018

Quelle: Eigene Berechnungen.

Anders stellt sich die Situation für bedürftige Personen im Sinne des SGB XII dar, da diese einen zusätzlichen Anspruch auf Grundsicherung im Alter haben (vgl. Abbildung 1, rechtes Bild). Schon heute würde sich deren Einkommen daher unabhängig von den individuellen Rentenanwartschaften im Durchschnitt auf durchschnittlich 808 Euro pro Monat für einen Alleinstehenden belaufen (Bruttobedarf gemäß Sozialhilfestatistik einschließlich der durchschnittlichen Zuschüsse für Unterkunft und Heizung). Bei einer Beitragszeit von 35 Jahren übersteigt der durch die Grundrente nach BMAS-Modell hochgewertete Rentenanspruch somit erst bei mehr als 0.38 Entgeltpunkte pro Monat Grundrentenbewertungszeit die Höhe der Grundsicherung. Personen, die weniger Entgeltpunkte erreichen, profitieren insoweit überhaupt nicht von der Einführung der Grundrente. Und auch bei höherer Entgeltpunktzahl ist der Nutzen der Grundrente für Personen in der Grundsicherung begrenzt: Da nämlich die gesam

Abbildung 2
Abbildung 2

Rentenhöhe bei Einführung einer Grundrente bzw. eines Freibetrags in der Grundsicherung bei 40 Beitragsjahren, BMAS-Modell

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0018

Quelle: Eigene Berechnungen.

ten Einkünfte aus individueller Rente und Grundrente im Falle einer Beitragszeit von genau 35 Jahren bei 828 Euro gedeckelt sind, erhöht sich das Einkommen bedürftiger Rentner in diesem Fall um lediglich 20 Euro pro Monat. Erst bei längerer Beitragszeit würden sich höhere Aufstockungsbeträge ergeben (Abbildung 2, rechte Seite).

Im BMAS-Modell würden Grundsicherungsbezieher daher vornehmlich durch die geplante Einführung eines Freibetrags in der Grundsicherung begünstigt. Dieser beträgt für Personen unterhalb der Schwelle von 0.24 Entgeltpunkten (Mindestanforderung für die Inanspruchnahme von Grundrente) 25 Prozent; Personen mit höherer Entgeltpunktzahl erreichen hingegen sogleich die festgelegte Obergrenze für den Freibetrag, so dass dieser sich bis zum Erreichen des Grundsicherungsniveaus auf konstant 106 Euro beläuft. Im Ergebnis führt dies dazu, dass die Gesamteinkünfte eines bedürftigen Rentners mit mehr als 0.24 Entgeltpunkten von derzeit 808 Euro pro Monat auf 914 Euro pro Monat (netto) angehoben worden wären. Ausschlaggebend hierfür ist jedoch bei einer Beitragszeit von genau 35 Jahren ausschließlich der Freibetrag in der Grundsicherung. Erst bei einer höheren Anzahl an Beitragsjahren wirkt sich zusätzlich auch der Anspruch auf Grundrente aus, so dass die Einkünfte leicht höher sind als im Falle von Grundsicherung und Freibetrag allein (vgl. beispielhaft Abbildung 2, rechte Seite).

3 Modifikationen durch den Koalitionskompromiss vom November 2019

Von Seiten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion wurde vor allem kritisiert, dass der Rentenreformvorschlag des BMAS entgegen den Vereinbarungen im Koalitionsvertrag keine Bedürftigkeitsprüfung für den Bezug der Grundrente vorsah, da dies zu erheblichen Mehrkosten führt und als Verstoß gegen allgemeine Gerechtigkeitsgrundsätze empfunden wurde. Nach zähen Verhandlungen wurde dann ein Kompromiss verabschiedet, der folgende Modifikationen gegenüber dem ursprünglichen BMAS-Vorschlag vorsieht:16

  1. Anspruchsvoraussetzung für den Bezug von Grundrente ist nun eine Mindestentgeltpunktzahl von 0.025 (ursprünglich: 0.02) Entgeltpunkten pro Monat. Zudem wird die Höhe der Grundrente gegenüber dem Vorschlag des BMAS „zur Stärkung des Äquivalenzprinzips“ um 12.5 Prozent gesenkt.
  2. Die Grundrente wird nur nach einer Einkommensprüfung gewährt; wenn das Einkommen aus Rente und sonstigen Einkünften (z. B. Mieteinnahmen, Kapitaleinkünfte) eine Grenze von 1250 Euro für Alleinstehende bzw. 1950 Euro für Paare übersteigt, wird die Grundrente um den übersteigenden Betrag gekürzt (Freibetragsregelung). Vorhandenes Vermögen wird bei dieser Form der Bedürftigkeitsprüfung hingegen nicht angerechnet. Die Einkommensprüfung soll durch Abgleich der Daten von GRV und Finanzämter erfolgen.
  3. In der Grundsicherung im Alter (deren Bezug weiterhin eine Bedarfsprüfung voraussetzt) soll ein Freibetrag für Einkommen aus der gesetzlichen Rente (einschließlich Grundrente) in Höhe von 100 Euro zuzüglich 30 Prozent der darüberhinausgehenden Rentenansprüche, jedoch maximal 50 Prozent des Regelsatzes (aktuell also 212 Euro pro Monat) eingeführt werden. Gegenüber den bisherigen BMAS-Plänen ist dies eine Verdoppelung. Das Erfordernis von einer Mindestanzahl von 35 Jahren Grundrentenzeit bleibt hingegen bestehen.
  4. Zur Vermeidung von „harten Abbruchkanten“ soll darüber hinaus sowohl bei der Grundrente als auch beim Einkommensfreibetrag eine nicht näher konkretisierte „Gleitzone“ eingeführt werden.

Gegenüber den ursprünglichen Plänen wird damit der Grundrentenbezug (etwas) restriktiver, die Grundsicherung hingegen (deutlich) großzügiger ausgestaltet (vgl. Abbildung 3 und 4). Neu ist insbesondere die Einführung einer Einkommensprüfung (aber nicht: Bedürftigkeitsprüfung) beim Zugang zur Grundrente. Ersten Schätzungen zufolge führen diese Modifikationen zu einer Verringerung der Zahl der Anspruchsberechtigten auf 1.2 bis 1.5 Millionen Personen (s. BMAS 2019b). Dementsprechend dürften sich die Kosten im Einführungsjahr auf rund 1.5 Milliarden Euro belaufen. Die Finanzierung soll über Steuern erfolgen.

Abbildung 3
Abbildung 3

Rentenhöhe bei Einführung einer Grundrente bzw. eines Freibetrags in der Grundsicherung bei 35 Beitragsjahren, Koalitionskompromiss (ohne sonstige Einkommen)

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0018

Quelle: Eigene Berechnungen.

Abbildung 4
Abbildung 4

Rentenhöhe bei Einführung einer Grundrente bzw. eines Freibetrags in der Grundsicherung bei 40 Beitragsjahren, Koalitionskompromiss (ohne sonstige Einkommen)

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0018

Quelle: Eigene Berechnungen.

4 Bewertung der Grundrentenpläne

Die im Koalitionsvertrag vereinbarte Rentenreform soll im Wesentlichen zwei Ziele erreichen, nämlich die Würdigung von „Lebensleistung“ in Fällen niedriger Einkommen während des Erwerbslebens einerseits und die Bekämpfung von Altersarmut andererseits. Der jetzt vorgelegte Reformvorschlag ist jedoch mit Blick auf beide Ziele kritisch zu sehen.

  1. Die vor allem von der SPD vertretene Argumentation, die Grundrente solle den „Respekt“ vor der Lebensleistung der Menschen ausdrücken, die in der Erwerbsphase „unverzichtbare gesellschaftliche Aufgaben erledigt haben, aber für diese nur gering entlohnt wurden“ (BMAS 2019 a, S. 1), stößt auf eine Reihe grundsätzlicher Bedenken (s. auch Ruland 2019 a; 2019b). Zum einen stellt „Respekt“ keine operationalisierbare juristische Kategorie dar, und es erscheint auch fragwürdig, weshalb eine bestimmte Gruppe von Geringverdienern (nämlich jene mit einem Einkommen zwischen 30 Prozent und 80 Prozent des Durchschnittseinkommens) nach dieser Logik einen höheren Respekt vor ihrer Lebensleistung verdienen als Personen, die in der Erwerbsphase ein noch geringeres Einkommen erzielt haben. Zudem würde dies erfordern, eine Differenzierung danach vorzunehmen, wer in seiner Erwerbsphase tatsächlich nicht entsprechend einer gesellschaftlichen Wertschätzung entlohnt worden ist und wer aufgrund individueller Entscheidung (beispielsweise für Teilzeitarbeit oder für Verzicht auf weitergehende Qualifikation) einen niedrigen Rentenanspruch erworben hat. Dies aber ist – zumindest nachträglich – nicht mehr möglich. Und zum anderen führt die Bindung der Grundrente an eine Versicherungszeit von wenigstens 35 Jahren zu einer Ungleichbehandlung verschiedener Gruppen von Versicherten, die auch verfassungsrechtlich bedenklich erscheint: Grundrentenbezieher werden gegenüber Personen begünstigt, die diese benötigte Zahl an Grundrentenzeiten nicht erreichen, obwohl sie in der Erwerbsphase möglicherweise ebenfalls gering entlohnt wurden und insoweit eigentlich genauso viel Respekt erfahren sollten.
  2. Auch mit Blick auf das Ziel, einen Beitrag zur Bekämpfung von Altersarmut zu leisten, taugt die von der Bundesregierung angestrebte Reform nicht. Wie gezeigt, verbessert die Grundrente die Situation von Grundsicherungsbeziehern überhaupt nicht, da das Niveau der Grundsicherung infolge des erhöhten Freibetrags immer über der gesetzlichen Rente (einschließlich Grundrente) liegt. Die Grundrente kommt somit im Ergebnis17 nur jenen Personen zugute, die nicht grundsicherungsberechtigt und damit nach den Kriterien des SGB VI eben nicht bedürftig sind. Dies wiederum lässt auch die von der CDU durchgesetzte Einkommensprüfung zur Farce werden: Wer wirklich bedürftig ist, hat einen Anspruch auf Grundsicherung und wird durch die Grundrente nicht bessergestellt; wer nicht grundsicherungsberechtigt ist, erhält durch die Grundrente eine Aufstockung seiner Rentenansprüche. Somit kommt die Grundrente nur jenen zugute, deren Einkommen zwischen der Grundsicherungsschwelle (808 Euro pro Monat für Alleinstehende) und der im Koalitionskompromiss vereinbarten Einkommensschwelle (1250 Euro pro Monat18) liegt.19 Die geplante Grundrente ist insoweit überwiegend ein sozialpolitisches Geschenk an Personen, die hierauf nicht angewiesen sind.20
  3. Auch das Argument, dass eine unbekannte Anzahl von Rentnern mit geringen Einkommen aus Scham oder aus Unwissenheit die Leistungen der Grundsicherung nicht in Anspruch nimmt, rechtfertigt die Einführung einer Grundrente nicht. Zwar würde der genannte Personenkreis hierdurch erreicht, aber eben mit gewaltigen Streuverlusten. Eine effizientere Lösung für dieses Problem wäre es deshalb, würde die Rentenversicherungsträger Fälle niedriger GRV-Ansprüche in einem automatisierten Verfahren an die Sozialämter melden, die dann aus eigener Initiative überprüfen müssten, ob entsprechende Ansprüche nicht wahrgenommen werden. Dies wäre allemal besser als die Einführung einer neuen Sozialleistung mit geringer Zielgenauigkeit.
  4. Die geplante Reform leistet auch deswegen keinen wirksamen Beitrag zur Verringerung von Altersarmut, weil viele potenziell hiervon Betroffene die geforderten Anspruchsvoraussetzungen nicht erfüllen. Ein wesentlicher Grund für niedrige Rentenanwartschaften sind nämlich geringe Beitragszeiten in der Gesetzlichen Rentenversicherung. Diese können zum Beispiel durch längere Zeiten von Arbeitslosigkeit verursacht sein. Doch weder durch die geplante Grundrente noch durch die Einführung eines Freibetrags in der Grundsicherung werden die hiervon Betroffenen bessergestellt, da in beiden Fällen eine Grundrentenzeit von 35 Jahren erforderlich ist – und Zeiten des Bezugs von Arbeitslosengeld I oder II bzw. Arbeitslosenhilfe dabei nicht eingerechnet werden.
  5. Auch eine niedrige Entlohnung während der Erwerbsphase als Grund für niedrige Rentenansprüche wird durch die geplante Rentenreform nur zum Teil adressiert. Wesentliche Ursache hierfür ist, dass Personen mit weniger als durchschnittlich 0.3 Entgeltpunkten (das entspricht einem Jahreseinkommen von 30 Prozent des beitragspflichtigen Durchschnittseinkommens, derzeit 972.50 Euro pro Monat) die Grundrente nicht erhalten. Sie profitieren, sofern bedürftig, somit nur von dem vorgesehenen Freibetrag in der Grundsicherung, wobei dieser für diesen Personenkreis aber nur 100 Euro zuzüglich 30 Prozent des überschießenden Renteneinkommens beträgt und damit immer unter dem Höchstwert von 212 Euro pro Monat liegt.
  6. Die Einführung eines Freibetrags in der Grundsicherung soll darüber hinaus dazu dienen, solchen Personen, die wenigstens 35 Jahre lang in die Rentenversicherung eingezahlt haben, einen finanziellen Vorteil gegenüber Personen zu verschaffen, die keine (oder geringere) Beiträge geleistet haben. Neben dem Aspekt der nachträglichen „Belohnung“ von Arbeitsleistung und damit verbundenen Beitragszahlungen soll damit auch ein Anreiz geschaffen werden, während der Erwerbsphase durch längere Beitragszeiten oder Annahme besser bezahlter Beschäftigung höhere Rentenansprüche zu erwerben. Dieses Ziel wird aber nur für einen kleinen Teil der Grundsicherungsberechtigten erreicht, nämlich jene, die in ihrer Erwerbsphase nicht mehr als 30 Prozent des Durchschnittseinkommens verdient haben. Sobald der Höchstbetrag des Freibetrags in der Grundsicherung (212 Euro pro Monat) erreicht ist, beläuft sich die Transferentzugsrate nämlich weiterhin auf genau 100 Prozent. Insoweit ist die geplante Rentenreform an dieser Stelle entgegen ihrer Intention wohl als leistungsfeindlich einzuschätzen (vgl. Fanghänel, Ragnitz und Thum 2019).

Letzten Endes bewirkt die Einführung einer Grundrente einen Systemwechsel in der Gesetzlichen Rentenversicherung: Sie wird in Abkehr vom Prinzip der Teilhabeäquivalenz zu einem Instrument der sozialen Umverteilung weiterentwickelt. Dies wird in der Begründung zum Referentenentwurf des Grundrentengesetzes (GruG) auch unumwunden zugegeben: „[Es] muss für diese Menschen der soziale Ausgleich in der gesetzlichen Rentenversicherung deutlich stärker in den Vordergrund gerückt werden.“ (BMAS 2019 c, S. 15) Ein sozialer Ausgleich erfordert aber gerade eine umfassende Bedürftigkeitsprüfung unter Berücksichtigung des Vermögens, wie dieser auch in anderen Bereichen des SGB vorgesehen ist. Zudem wären dann auch Personen einzubeziehen, die eben nicht in der Gesetzlichen Rentenversicherung versichert sind, sondern zum Beispiel privat für das Alter vorgesorgt haben (zum Beispiel Freiberufler oder Selbständige). Selbst wenn es einen gesellschaftspolitischen Konsens gibt, dass man zur Bekämpfung von Altersarmut zusätzliche Transfers an Rentner mit niedrigen Rentenanwartschaften zahlen sollte, so kann der von der Koalition gewählte Weg nur als misslungen bezeichnet werden.

5 Fazit

Die Gesetzliche Rentenversicherung hat sich als trotz aller Mängel als Instrument der Einkommenssicherung im Alter bewährt. Vor allem ist sie – trotz gewisser Abweichungen – grundsätzlich verteilungsneutral, da sie auf dem Prinzip der Teilhabeäquivalenz beruht. Will man hieran festhalten, ist für eine Grundrentenlösung, wie sie durch die Regierungskoalition jetzt beschlossen wurde, kein Raum, da diese einen grundlegenden Systemwechsel bedeutet und Sozialpolitik und Rentenpolitik miteinander vermengt. Auf die Einführung einer Grundrente, die aufgrund ihrer Konstruktion nahezu ausschließlich nicht bedürftigen Rentenbeziehern zugutekommt, sollte daher ersatzlos verzichtet werden.

Auch wenn man das Ziel einer Rentenreform darin sieht, geringe Rentenanwartschaften aufzustocken, um Altersarmut zu bekämpfen und gleichzeitig eine Differenzierung zwischen Empfängern von Grundsicherung im Alter und Personen mit eigenen, aber niedrigen Rentenansprüchen vorzunehmen, ist weder die im Koalitionsvertrag (CDU/CSU/SPD 2013, S. 92) vereinbarte pauschale Anhebung der Grundsicherung um 10 Prozent für Personen mit wenigstens 35 Jahren Beitragszeit noch die jetzt gefundene gestaffelte Freibetragslösung zielführend, da die Transferentzugsrate hierbei immer (Koalitionsvertrag) bzw. über weite Teile des Tarifbereichs (Koalitionsbeschluss) weiter bei 100 Prozent liegt. Erst recht gilt dies nicht für die Grundrente, da diese für Grundsicherungsbezieher gar keine Verbesserung der Situation bewirkt. Ein anreizkompatibler und zugleich den Zielen des Koalitionsvertrags dienender Ansatz zur Bekämpfung von Altersarmut wäre es demgegenüber, einen einheitlichen prozentualen Freibetrag in der Grundsicherung im Alter einzuführen. Auf diese Weise würde im Falle von Bedürftigkeit ein Teil der erworbenen Rentenansprüche nicht auf die Grundsicherung angerechnet, so dass die Transferentzugsraten immer unter 100 Prozent lägen. Alternativ könnten auch die gleichen Regeln angewandt werden wie bei den Hinzurechnungsregeln beim Arbeitslosengeld II (§ 11 b SGB II), die im Ergebnis eine Degression des Freibetrags bewirken und damit Personen mit geringen Renteneinkünften stärker begünstigen. Natürlich wäre auch eine solche Regelung nicht umsonst zu haben, da zusätzlich Mittel für die Grundsicherung aufzubringen wären; anders ist das Ziel einer Aufstockung niedriger Renten aber auch nicht zu erreichen.

Literatur

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  • Ruland, Franz (2019b), Vorschlag zur Grundrente – ungerecht, ineffizient und teuer. In: Wirtschaftsdienst, 99(3), S. 189–195.

  • Statistisches Bundesamt (o. J.) Sozialhilfe Empfänger/-innen nach Geschlecht, durchschnittliche Bedarfe. Verfügbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Sozialhilfe/Tabellen/list-grundsicherung-durschnittliche-bedarf-3bl-bq-2015.html (2019).

  • Statistisches Bundesamt (2019), Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen in Deutschland stabil. Pressemitteilung Nr. 419 vom 30. Oktober 2019. Wiesbaden, verfügbar unter: https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2019/10/PD19_419_639.html (2019).

Footnotes

1

Bis zum Jahr 2024 gilt für Ostdeutschland ein niedrigerer Rentenwert, mit dem das derzeit noch niedrigere Lohnniveau dort berücksichtigt werden soll.

2

Hier ließe sich argumentieren, dass auf diese Weise der Beitrag von Eltern zur Sicherung der Nachhaltigkeit der Gesetzlichen Rentenversicherung gewürdigt werden soll; allerdings bleibt dann der Widerspruch bestehen, dass hierbei zwischen vor und nach 1992 geborenen Kindern unterschieden wird.

3

Die Anpassung des Rentenwerts in Ostdeutschland erfolgte u. a. aufgrund der Schutzklausel des §§ 255 a SGB VI a. F. bzw. die seither erfolgte diskretionäre Anhebung schneller als die Steigerung der rentenrechtlich relevanten Einkommen. Die hieraus resultierende Besserstellung der ostdeutschen Rentner liegt im Jahr 2019 bei 4.6 Prozent.

4

Die Aufwertung ostdeutscher Einkommen als solche ist nicht zu kritisieren, weil damit verhindert werden soll, dass ein transformationsbedingt niedrigeres Lohnniveau in den ostdeutschen Ländern langfristig auch zu niedrigeren Rentenansprüchen führt. Sie begünstigt aber zum einen Beitragszahler in Ostdeutschland (einschließlich des Ostteils von Berlin), die nach bundeseinheitlichem Tarifvertrag entlohnt werden und deswegen keinen strukturellen Einkommensnachteil aufweisen (z. B. Beschäftigte des öffentlichen Dienstes). Zum anderen werden damit Beitragszahler in Westdeutschland benachteiligt, die in einer Region mit insgesamt niedrigerem Lohnniveau beschäftigt sind, aber keine Aufwertung ihrer Beitragsleistungen in Anspruch nehmen können. (vgl. Ragnitz 2012).

5

Angaben für März 2019 (vgl. Statistisches Bundesamt o.J.). Der „Bruttobedarf“ ist aufgrund von besonderen Leistungen etwas höher und liegt bei zusammengenommen 808 Euro pro Monat.

6

Deutlich höher liegt demgegenüber die Armutsgefährdungsquote von Rentnern (nach EU-Definition: Anteil der Personen mit einem Einkommen von weniger als 60 Prozent des Medianeinkommens, aktuell: 1136 Euro pro Monat für Alleinstehende), nämlich bei 18.2 Prozent (vgl. Statistisches Bundesamt 2019).

7

„Die Lebensleistung von Menschen, die jahrzehntelang gearbeitet, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben, soll honoriert und ihnen ein regelmäßiges Alterseinkommen zehn Prozent oberhalb des Grundsicherungsbedarfs zugesichert werden. Die Grundrente gilt für bestehende und zukünftige Grundsicherungsbezieher, die 35 Jahre an Beitragszeiten oder Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten aufweisen. Voraussetzung für den Bezug der Grundrente ist eine Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung.“ (vgl. CDU/CSU/SPD 2018, S. 92).

8

Der Grundrentenvorschlag des BMAS ähnelt in seiner Konstruktion somit der für Beitragszeiten vor 1992 geltenden „Rente nach Mindestentgeltpunkten“, sieht anders als diese jedoch zusätzlich eine Untergrenze (von 0.24 Entgeltpunkten pro Jahr) für die Inanspruchnahme vor.

9

Dies ergibt sich aus der Formulierung eines neuen § 76 g SGB VI (s. dazu BMAS 2019c).

10

Vorschlag für einen neuen § 82 a SGB XII (s. BMAS 2019c)

11

Allerdings sollen nach den Plänen des BMAS die auf Zeiten von Arbeitslosigkeit und Kurzarbeit entfallenen Rentenansprüche erhöht werden. Angekündigt wurde durch das BMAS darüber hinaus eine Erhöhung des Wohngeldanspruchs von Rentenbeziehern mit wenigstens 35 Beitragsjahren; die Umsetzung dessen obliegt allerdings dem Bundesinnenministerium.

12

Auf die Grundrente entfallen dabei 3.8 Milliarden Euro, auf den Freibetrag in der Grundsicherung 0.2 Milliarden Euro, jeweils bezogen auf das Jahr 2021.

13

Im Referentenentwurf des BMAS (2019c) erfolgt eine Kostenschätzung nur bis zum Jahr 2025.

14

Angaben für Westdeutschland auf Basis des aktuellen Rentenwerts von 33.05 Euro (2019). In Ostdeutschland fällt die Grundrente entsprechend dem BMAS-Modell wegen des dort noch niedrigeren Rentenwerts (31.89 Euro) mit 267.88 Euro pro Monat um 3.5 Prozent niedriger aus.

15

Teil des Reformpakets des BMAS ist eine Senkung des von GRV und Rentenbezieher hälftig zu zahlenden Krankenversicherungsbeitrags von derzeit 14.6 Prozent auf 14.0 Prozent entsprechend § 243 SGB V. Die hieraus resultierende Entlastung (maximal 2.48 Euro pro Monat) ist in den folgenden Angaben eingerechnet. Der Beitragssatz in der Sozialen Pflegeversicherung liegt bei 3.5 Prozent und ist von den Rentnern allein zu zahlen.

16

Aktuell (Stand November 2019) liegt lediglich ein Ergebnisprotokoll des Koalitionsbeschlusses vor, in dem nicht alle Details ausgearbeitet sind.

17

Da Grundsicherungsempfänger bei Zutreffen der Anspruchsvoraussetzungen Grundrente beziehen, diese aber mit den Grundsicherungsleistungen verrechnet werden, ändert sich lediglich die Finanzierung, weil Grundrente von den Rentenversicherungsträgern ausbezahlt wird. Infolge der Steuerfinanzierung der Grundrente wird letzten Endes jedoch in beiden Fällen der Bundeshaushalt belastet.

18

Tatsächlich liegt die Einkommensschwelle noch etwas höher, weil die Grundrente ab einem Einkommen von 1250 Euro pro Monat nicht vollständig, sondern nur anteilig gekürzt wird.

19

Der Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände gab in der Diskussion um den ursprünglichen BMAS-Vorschlag die Zahl der Grundrentenempfänger, die nur geringe Rentenanwartschaften aufweisen und deshalb auf ergänzende Leistungen der Grundsicherung angewiesen sind, unter Verweis auf das BMAS mit 100 000 Personen an. Angesichts einer Zahl von 1.2 bis 1.5 Millionen Empfängern von Grundrente dürften damit mehr als 90 Prozent aller potenziell Begünstigten anderweitig abgesichert sein (vgl. BDA 2019, S. 6).

20

Es reiht sich damit ein in andere Rentenverbesserungen wie die „Rente mit 63“ oder die „Mütterrente“, die auch eher auf wahltaktische Überlegungen zurückgehen dürften (vgl. Nagl und Ragnitz 2013).

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  • Arent, Stefan und Wolfgang Nagl (2010), A Fragile Pillar: Statutory Pensions and the Risk of Old-age Poverty in Germany. In: FinanzArchiv, 66(4), S. 419–441.

  • BDA (2019), Ungerecht, teuer und unsolide finanziert. Stellungnahme zum Referentenentwurf für ein Gesetz zur Einführung der Grundrente für langjährig in der gesetzlichen Rentenversicherung Versicherte mit unterdurchschnittlichem Einkommen und weitere Maßnahmen zur Erhöhung der Alterseinkommen (Grundrentengesetz – GruRG). Stand Mai 2019. Verfügbar unter: https://www.bda-online.de/www/arbeitgeber.nsf/res/Stn-Grundrente-GruRG.pdf/$file/Stn-Grundrente-GruRG.pdf (2019).

  • Bundesministerium für Arbeit und Soziales [BMAS] (Hg.) (2019a), Die neue Grundrente. Mehr Anerkennung von Lebensleistung und Vermeidung von Altersarmut. In: BMAS-Faktenblatt, Mai 2019. Verfügbar unter: http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Alter-Rente/Dokumente/2019_05_BMAS_Faktenpapier_Grundrente.pdf (2019).

  • Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2019b), Einigung bei Grundrente. Pressestatement von Bundesarbeitsminister Hubertus am 11.11.2019. Verfügbar unter: https://www.bmas.de/DE/Presse/Meldungen/2019/einigung-bei-grundrente.html (11.11.2019).

  • Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2019c), Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Entwurf eines Gesetzes zur Einführung in der gesetzlichen Rentenversicherung Versicherte mit unterdurchschnittlichem Einkommen und weiteren Maßnahmen zur Erhöhung der Alterseinkommen. Grundrentengesetzes (GruRG). Stand vom 21.05.2019, verfügbar unter: http://www.sozialpolitik-aktuell.de/tl_files/sozialpolitik-aktuell/_Politikfelder/Alter-Rente/Dokumente/2019_05_Grundrente_Referentenenwurf.pdf (11/2019).

  • CDU/CSU/FDP (2009), Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP. 17. Legislaturperiode. Berlin.

  • CDU/CSU/SPD (2013), Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode. Berlin.

  • CDU/CSU/SPD (2018), Ein neuer Aufbruch für Europa – Eine neue Dynamik für Deutschland – Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 19. Legislaturperiode. Berlin.

  • Deutsche Rentenversicherung (2019), Rentenversicherung in Zahlen 2019. Berlin.

  • Fanghänel, Antje, Joachim Ragnitz und Marcel Thum (2019), Grundrentenpläne sind leistungsfeindlich. In: ifo Dresden berichtet, 27(2), S. 17–20.

  • Koalitionsausschuss (2019), Koalitionsbeschluss vom 10.11.2019. Verfügbar unter https://www.cdu.de/system/tdf/media/koalitionsbeschluss_zur_grundrente.pdf?file=1&type=field_collection_item&id=19724 (11.11.2019).

  • Nagl, Wolfgang und Joachim Ragnitz (2013), Zu den rentenpolitischen Beschlüssen der großen Koalition. In: Wirtschaftliche Freiheit, vom 29.11.2013. Verfügbar unter: http://wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=13876 (2019).

  • Ragnitz, Joachim (2012), Ansätze zur Vereinheitlichung des Rentensystems in Deutschland. In: ifo Dresden berichtet, 65(4), S. 17–21.

  • Ruland Franz (2019a), Der Kompromiss der Koalition zur Grundrente – der Vorschlag bleibt verfassungswidrig, ineffizient und ungerecht. Gutachten im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft. München, November 2019.

  • Ruland, Franz (2019b), Vorschlag zur Grundrente – ungerecht, ineffizient und teuer. In: Wirtschaftsdienst, 99(3), S. 189–195.

  • Statistisches Bundesamt (o. J.) Sozialhilfe Empfänger/-innen nach Geschlecht, durchschnittliche Bedarfe. Verfügbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Sozialhilfe/Tabellen/list-grundsicherung-durschnittliche-bedarf-3bl-bq-2015.html (2019).

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