Die Nationale Industriestrategie 2030: Eine kritische Diskussion

Jan Schnellenbach
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  • Institut für Wirtschaftswissenschaften, Brandenburgische Technische Universität, Cottbus-Senftenberg, Germany
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and Sören Schwuchow
  • Institut für Wirtschaftswissenschaften, Brandenburgische Technische Universität, Cottbus-Senftenberg, Germany
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Zusammenfassung

Wir analysieren die Nationale Industriestrategie 2030, die im Februar 2019 vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie veröffentlicht wurde. Bei dieser Strategie handelt es sich um einen Versuch, vertikale Industriepolitik in Deutschland zu stärken. Wir argumentieren, dass die theoretische und empirische Rechtfertigung für diese Strategie insgesamt schwach ist. Die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) vorgeschlagenen Instrumente weisen meist nur eine sehr geringe Passgenauigkeit zur mittelständisch geprägten deutschen Unternehmenslandschaft auf. Sie stellen Anforderungen an die Fähigkeiten der staatlichen Entscheidungsträger, die in der Realität kaum vorzufinden sind. Eine sinnvolle Alternative würde in einer Rückbesinnung auf ordnungspolitische Prinzipien, insbesondere die Gewährleistung einer hohen Wettbewerbsintensität, bestehen.

1 Einleitung

Mit der Vorstellung der sogenannten Nationalen Industriestrategie 2030 durch den derzeitigen Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier lebt die Diskussion um eine aktive staatliche Industriepolitik in Deutschland wieder auf. Die Strategie schlägt eine ganze Reihe von diskretionären Maßnahmen vor, mit denen deutsche Unternehmen gefördert werden sollen und der industrielle Sektor in Deutschland insgesamt politisch unterstützt werden soll. Die Strategie des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi) wählt insofern keinen ordnungspolitischen Ansatz, da sie unmittelbare Eingriffe in den Marktprozess vorsieht und den politischen Entscheidungsträgern große Spielräume zuweist, in denen diese ohne Regelbindung bestimmte Branchen als förderwürdig identifizieren und entsprechende politische Maßnahmen einleiten können.

Im hier vorliegenden Papier diskutieren wir, inwiefern die sich andeutende Renaissance der interventionistischen Industriepolitik ökonomisch plausibel ist. Hierzu soll zunächst in Abschnitt 2 der Aufgabenbereich der Industriepolitik definiert werden. In Abschnitt 3 wird die Nationale Industriestrategie 2030 kurz vorgestellt. In Abschnitt 4 folgt ein Überblick über die relevante Literatur zur vertikalen Industriepolitik. In Abschnitt 5 wird vor diesem Hintergrund die Nationale Industriestrategie 2030 im Detail diskutiert. Hier wird auch auf weitere Fallbeispiele aus der politischen Praxis eingegangen. In Abschnitt 6 werden einige Schlussfolgerungen formuliert.

Industriepolitik, im Sinne einer staatlichen Intervention mit dem Ziel, (Industrie-)Unternehmen und Branchen zu fördern, wird in der einen oder anderen Form selbstverständlich in allen entwickelten Volkswirtschaften durchgeführt. Das ubiquitäre Vorkommen von Industriepolitik geht aber mit einer stark variierenden konkreten Ausgestaltung in den verschiedenen Ländern einher. So findet man beispielsweise in der Schweiz einen starken Fokus auf eine allgemeine Innovationspolitik durch die Förderung von Kooperationen zwischen Hochschulen und Unternehmen. Diese kann man genauso als Teil einer industriepolitischen Strategie sehen, wie etwa den in Deutschland seit langer Zeit mit der Fraunhofer-Gesellschaft verfolgten Ansatz. Ebenso werden unter den Begriff der Industriepolitik aber auch der französische oder der chinesische Ansatz einer weitreichenden zentralen Planung und versuchten Lenkung der nationalen Wirtschaftsstruktur subsumiert.1

Die große Bandbreite möglicher Konzepte von Industriepolitik, sowie die wenig trennscharfe Verwendung des Begriffs in der öffentlichen Debatte, machen es notwendig, Industriepolitik als Konzept erst einmal etwas präziser abzugrenzen.

2 Industriepolitik: Begriff und theoretische Abgrenzung

Als politisches Konzept kann man Industriepolitik sowohl von den genutzten Instrumenten her verstehen, als auch über die mit den gewählten Instrumenten verbundenen Ziele, Ergebnisse und Konsequenzen (Ambroziak 2017, S. 6). Riess und Välilä (2006) sowie Välilä (2006) weisen aber darauf hin, dass ein wichtiges Charakteristikum von praktischer Industriepolitik gerade ihre wenig einheitliche Struktur ist. Im weitesten Sinne könnte man Industriepolitik daher pragmatisch definieren als „all measures that will improve the economy’s supply potential: anything that will improve growth, productivity and competitiveness“ (Adams und Klein 1985, S. 3). Dies allerdings würde bedeuten, dass Industriepolitik deckungsgleich mit potentialorientierter Angebotspolitik wäre, die alle Sektoren betrifft.2

Tatsächlich wird Industriepolitik in der Praxis fast immer mit anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik überlappen. Neben den offensichtlichen Bereichen der Innovations-, Handels- und Wettbewerbspolitik, betrifft das auch zentrale Bereiche der Umwelt-, Sozial- und Regionalpolitik. Tyson and Zysman (1983, S. 37 f.) sehen das Instrumentarium der Industriepolitik daher als „an amalgam of aggregate policies, market promotion policies, and sector-specific policies. What distinguishes industrial policy is the government’s capacity to evaluate the problems of individual sectors, not the kinds of policies introduced to solve them.“ Es sind also aus dieser Perspektive nicht besondere Instrumente, die Industriepolitik ausmachen, sondern das Ziel, gezielt einzelne Sektoren oder Branchen zu unterstützen, in denen man dies, aus welchen Gründen auch immer, für sinnvoll hält.

Zu den übergeordneten Gründen, die Industriepolitik in der Praxis rechtfertigen, kann die Stärkung von Wachstum, Produktivität oder Wettbewerbsfähigkeit3 ebenso gerechnet werden wie regionalpolitische Ziele, die man etwa durch die besondere Förderung von Unternehmen in einer Region verfolgt (Criscuolo et al. 2019). Auch muss nicht die Schaffung von Beschäftigungsimpulsen direktes Ziel einer Intervention sein, sondern es kann, wie bei der Stützung der Bankensektoren in verschiedenen Ländern in der Krise des Jahres 2008, auch um die Rettung eines aus anderen Gründen als unerlässlich angesehenen Sektors gehen. Darüber hinaus können auch wirtschaftspolitisch irrelevante Gründe wie nationales Prestige (Lane 2019, S. 2) oder strategische Gründe wie nationale Sicherheit (Foreman-Peck 2006, S. 37) das Motiv für Industriepolitik sein.

Aufbauend auf der Definition von Adams und Klein kann Industriepolitik im Hinblick auf die übergeordneten Ziele zumindest in zwei Unterbereiche unterteilt werden. Zum einen in horizontale und zum anderen in vertikale Industriepolitik (z. B. bei Andre et al. 1993; Lall und Teubal 1998; Warwick 2013). Während erstere darauf abzielt, möglichst förderliche Rahmenbedingungen für die Unternehmen eines Landes zu erzeugen, ohne dass bestimmte Unternehmen oder Sektoren diskriminiert werden, hat letztere das Ziel, eine gewünschte Wirtschaftsstruktur aufzubauen. Hierzu werden einzelne Unternehmen oder bestimmte Sektoren besonders gefördert. Im Gegensatz zur horizontalen Industriepolitik gibt sich die Politik im Falle der vertikalen Industriepolitik ein umfangreiches gestaltendes Handlungsmandat, das weit über die sonst üblichen Begründungen für staatliche Interventionen unter Rückgriff auf Marktversagen hinausgeht. Diesem weitgehenden Mandat trägt die Definition von Warwick (2013, S. 16) Rechnung. Er definiert Industriepolitik als „[A]ny type of intervention or government policy that attempts to improve the business environment or to alter the structure of economic activity toward sectors, technologies or tasks that are expected to offer better prospects for economic growth or societal welfare than would occur in the absence of such intervention.“

In diesem Zusammenhang muss auch hervorgehoben werden, dass vertikale Industriepolitik sowohl einen offensiven wie auch einen defensiven Charakter haben kann. Einer offensiven Industriepolitik liegen die Ziele zugrunde, entweder mögliche Gewinner von morgen bereits im Vorfeld zu identifizieren und so den eigenen nationalen Unternehmen einen Startvorteil gegenüber internationaler Konkurrenz zu ermöglichen oder erfolgsversprechende, bereits bestehende Sektoren im eigenen Staatsgebiet anzusiedeln. Im Gegensatz dazu zielt eine defensive Industriepolitik darauf ab, gefährdete bzw. bereits gescheiterte Sektoren zu schützen und so die Verlierer von internationalem Wettbewerb abzuschirmen. Im letzten Fall spielt insbesondere die Begleitung von Transformationen und Strukturwandelprozessen eine zentrale Rolle in der vertikalen Industriepolitik.4

3 Die Nationale Industriestrategie 2030

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie hat im Februar 2019 seine Nationale Industriestrategie 2030 veröffentlicht. In einem kompakten Strategiepapier werden Ziele und Instrumente für eine deutsche Industriepolitik formuliert (BMWi 2019). Die Strategie stellt ein Novum dar, weil Industriepolitik in Deutschland vorher eher ad hoc betrieben wurde. Industriepolitische Eingriffe fanden vor allem dann statt, wenn ein akuter Handlungsbedarf bestand, etwa wenn politisch hinreichend interessante Unternehmen vor der drohenden Insolvenz gerettet werden mussten. Außerdem spielten regionalpolitische Motive immer auch eine wichtige Rolle. Unternehmensgründungen oder -ansiedlungen wurden, oft auf der Länder- oder sogar der kommunalen Ebene, dort gefördert, wo dies strukturpolitisch besonders opportun schien. Mit der Nationalen Industriestrategie 2030 wird nun aber der Versuch gemacht, eine systematische Industriepolitik auf Bundesebene zu entwerfen.

Das Papier zählt die folgenden Ziele auf, die mittels einer Renaissance der Industriepolitik erreicht werden sollen (BMWi 2019, S. 4):

  1. Es soll ein Beitrag geleistet werden zur „Sicherung und Wiedererlangung von wirtschaftlicher und technologischer Kompetenz, Wettbewerbsfähigkeit und Industrie-Führerschaft auf nationaler, europäischer und globaler Ebene in allen relevanten Bereichen.
  2. Es sollen „volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit“ sowie Arbeitsplätze und Wohlstand langfristig gesichert und ausgebaut werden.
  3. Es soll der Anteil der Industrie an der Bruttowertschöpfung in Deutschland bis 2030 auf 25 Prozent ausgebaut werden.
  4. Es soll eine „Globale Soziale Marktwirtschaft“ errichtet werden, indem auf „willkürliche Eingriffe anderer in marktwirtschaftliche Prozesse“ aktiv reagiert wird.

Darüber hinaus zählt das Papier – nicht abschließend – eine Reihe von Branchen auf, die als sogenannte industrielle Schlüsselbereiche gelten sollen. Dies sind (BMWi 2019, S. 5):

  1. die Stahl-, Kupfer- und Aluminiumindustrie
  2. die Chemieindustrie
  3. der Maschinen- und Anlagenbau
  4. die Automobilindustrie
  5. die optische Industrie
  6. die Medizingeräteindustrie
  7. GreenTech
  8. die Rüstungsindustrie
  9. die Luft- und Raumfahrtindustrie
  10. der 3D-Druck.

Das Papier bedauert explizit den Verlust von Industrien in der Vergangenheit, wie etwa die Verlagerung der Produktion von Unterhaltungselektronik in asiatische Länder. Ebenso wird bedauert, dass einzelne neuere Technologien, wie die Produktion von Kohlefaserwerkstoffen oder das Angebot von Plattformen im Internet, an Deutschland und anderen EU-Ländern bisher weitgehend vorbeigegangen sind. Für den Bereich der Künstlichen Intelligenz (KI) wird gefordert, dass aus der qualitativ hochwertigen Forschung in Deutschland auch unternehmerisches Handeln vor Ort folgen solle. Schließlich kritisiert das Papier auch unternehmerische Entscheidungen: Aus aktuellen Erfolgen dürfe keine Trägheit folgen, sondern die Unternehmen sollten sich stets in Richtung der Technologiegrenze bewegen.

Das BMWi (2019, S. 8) blickt bewundernd nach China, das es für ein „industriepolitisch besonders erfolgreiches Land“ hält. Die Bewunderung bezieht sich allerdings größtenteils auf noch laufende Programme Chinas, deren Erfolg noch nicht absehbar ist. Das BMWi ist jedoch von der schieren Größe der dort aufgelegten Investitionsfonds beeindruckt. Hinter der Behauptung „Es gibt ganz offenbar Strategien rascher Expansion mit der klaren Zielrichtung, neue Märkte für die eigene Volkswirtschaft zu erobern und – wo immer möglich – zu monopolisieren.“ (BMWi 2019, S. 8) steht erkennbar die Erwartung, dass Skalenerträge eine wichtige Rolle spielen und dass es möglich ist, über die daraus folgenden Kostenvorteile das Angebot für verschiedene Güter in einzelnen Ländern zu monopolisieren. Eine Analyse, in welchen Branchen dies der Fall sein könnte, erfolgt nicht. Stattdessen wird das Bild eines internationalen Nullsummenspiels, in dem Länder um Industrien kämpfen, als mehr oder weniger allgemeingültig präsentiert.

In diesem Nullsummenspiel hält es das BMWi für besonders wichtig, dass in Deutschland Basisinnovationen entwickelt werden. Hier hält das BMWi die Bereiche der Künstlichen Intelligenz, der Nano- und Biotechnologie, der neuen Werkstoffe und des Quantencomputings für besonders erfolgversprechend. Es wird aber nicht im Detail begründet, wieso gerade diese Bereiche als besonders förderungswürdig gesehen werden. Man gewinnt vielmehr den Eindruck, dass hier einfach diejenigen Branchen aufgezählt werden, die derzeit in der öffentlichen Diskussion ohnehin besonders im Fokus stehen.

Zu den Forderungen des Papiers gehört es, in den als wichtig identifizierten Bereichen die so bezeichnete industrielle und technologische Souveränität zu erhalten, was vermutlich bedeuten soll, dass alle diese Bereiche in Deutschland präsent sind. Eng damit zusammenhängend wird gefordert, geschlossene Wertschöpfungsketten im heimischen Wirtschaftsraum (wozu das BMWi vermutlich die EU insgesamt zählt) zu halten. Möglichst alle Teile der Wertschöpfungsketten sollen in der heimischen Wirtschaft verankert sein. Der Politik wird die Aufgabe zugewiesen, „nationale und europäische Champions“ (BMWi 2019, S. 12) zu schaffen oder zumindest deren Entstehung nicht durch allzu große wettbewerbspolitische Skrupel zu verhindern. Auch hier steht als Begründung wiederum das Argument der Skalenerträge und der damit zusammenhängenden kritischen Größen im Mittelpunkt.

Das Papier enthält außerdem die wenig subtile Drohung, dass Übernahmen durch ausländische Unternehmen zunehmend aus Sicherheitsinteressen untersagt werden könnten. Interessanter ist aber, was danach folgt: Auch wenn keine sicherheitspolitischen Motive im Vordergrund stehen, sondern die einheimische Technologie- und Innovationsführerschaft, sind Unternehmensübernahmen durch ausländische Firmen industriepolitisch unerwünscht. Hier sieht das BMWi seine Rolle darin, einheimische Unternehmen zu „ermuntern“ im Ernstfall eigene Übernahmeangebote zu unterbreiten. Reicht dies nicht, soll eine staatliche Beteiligungsfaszilität einspringen. Die industriepolitische Steuerungsfähigkeit des Staates wird wenig kritisch gesehen. Bei volkswirtschaftlich wenig bedeutsamen Sachverhalten können die Privaten unter sich bleiben, aber je „größer die volkswirtschaftliche Bedeutung eines Vorgangs, desto größer muss der Spielraum des Staates für aktive und aktivierende Gestaltung sein.“ (BMWi 2019, S. 13). Hierzu soll der Staat sich auch an neu zu gründenden Unternehmen beteiligen und etwa einen „KI-Airbus” (BMWi 2019, S. 13) schaffen.

Unter dem Strich dient die Nationale Industriestrategie 2030 also erkennbar der Begründung eines deutlich stärkeren, diskretionären Eingreifens des Staates in die Marktprozesse. Dabei ist das Papier durchaus widersprüchlich und erfüllt den Anspruch, eine kohärente industriepolitische Strategie zu formulieren, nicht durchgehend. Wenn etwa auf der einen Seite ein Bekenntnis zur offenen Marktwirtschaft und freien internationalen Arbeitsteilung abgegeben wird, auf der anderen Seite aber Übernahmen einheimischer durch ausländische Unternehmen höchst kritisch gesehen werden, bleibt völlig offen, wie beides miteinander vereinbart werden soll. Klar ist aber, dass hier die Absicht formuliert wurde, zukünftig verstärkt vertikale Industriepolitik zu betreiben, die einzelne Branchen und auch einzelne Unternehmen als förderungswürdig identifiziert und entsprechend unterstützt. Im folgenden Abschnitt soll daher zunächst ein Literaturüberblick über das Gebiet der vertikalen Industriepolitik erfolgen.

4 Vertikale Industriepolitik

4.1 Vertikale Industriepolitik als Antwort auf Marktunvollkommenheiten

Die „Nationale Industriestrategie 2030“ stellt nun genau die als vertikale Industriepolitik bezeichneten staatlichen Interventionen zugunsten einzelner Sektoren in den Mittelpunkt. Sektorale Industriepolitik oder „Industrial Targeting“ stellt zwar nach wie vor einen wichtigen Bereich der Industriepolitik auch in anderen entwickelten Volkswirtschaften dar. Aus Effizienzüberlegungen ist diese Fixierung, insbesondere in entwickelten Ländern, aber nur bedingt nachvollziehbar, da vertikale Industriepolitik in der Regel mit großen Unsicherheiten konfrontiert ist. Diese Unsicherheiten können mehrere Ursachen haben, wobei nach dem technologischen Entwicklungstand der betreffenden Länder sowie nach dem Fokus der Politik differenziert werden muss.

Im Falle einer offensiven vertikalen Industriepolitik sollen aktiv Unternehmen oder ganze Sektoren, die entweder gänzlich neu sind oder zumindest in dem betrachteten Land bisher nicht existierten, angesiedelt werden. Gerade im ersten Fall ist eine solche Politik mit gravierenden Unsicherheiten konfrontiert, die aus der Ungewissheit über zukünftige Marktentwicklungen resultieren und die zur Frage führen, ob staatliche Akteure zukünftige Wachstumsbranchen gut ex ante identifizieren können. Diese Problematik wird umso relevanter, je näher sich die betrachteten Staaten an der Technologiegrenze befinden, da dort zukünftige Innovationen auch mit einer größeren Unsicherheit behaftet sind.5 Dagegen wird in Entwicklung- und Schwellenländern eine mit einer strategischen Handelspolitik verbundene, nachholende Industriepolitik oft als eher erfolgversprechend angesehen. (Landesmann (2015, S. 137))

Allerdings argumentiert Rodrik (2007, S. 100 f.), dass das Problem imperfekter Information nicht nur beim Staat auftrete, sondern ebenfalls im privaten Sektor. Daher müsse Industriepolitik so gestaltet werden, dass Information zwischen privatem und öffentlichem Sektor in beide Richtungen fließt. Insbesondere gehe es aber darum, staatlichen Entscheidungsträgern Zugang zu Information zu verschaffen, welche es ihnen erlaube, sinnvolle Industriepolitik zu betreiben. Im Kern von Rodriks Argument steht dabei ein doppeltes Externalitätenproblem. Einerseits liegt dies für ihn vor, weil unternehmerisches Handeln Informationsexternalitäten über die Kostenstruktur der Volkswirtschaft produziere: Wer als Unternehmer scheitert oder erfolgreich ist, sende damit auch an andere Unternehmen Informationen über profitable Investitionsmöglichkeiten in einem Land. Da dies eine positive Externalität ist, wird ein Marktversagen in Form von zu geringem rein privat bereitgestelltem Unternehmertum diagnostiziert. Daher könne es Aufgabe des Staates sein, solche unternehmerischen Experimente zu fördern, etwa durch Subventionen.

Die zweite von Rodrik (2007) ausgemachte Kategorie von externen Effekten sind Koordinationsexternalitäten. Diese sieht er dann, wenn hohe Fixkosten entstehen, etwa weil eine Branche eine spezifische Infrastruktur benötigt, oder weil es sinnvoll ist, mehrere Anbieter einer Branche in einem Land gemeinsam zu vermarkten. Auch nicht-optimale Marktstrukturen, sowie auch ein problematisches Produktportfolio, können auch das Ergebnis von Koordinationsproblemen sein, wenn diese in einem Szenario mit multiplen Gleichgewichten beispielsweise zu ungünstigen Spezialisierungsmustern führen (Klimenko 2004, S. 76). Auch hier sieht Rodrik dann wieder eine Rolle für den Staat, nämlich bei der Finanzierung solcher Investitionen, die von einzelnen Unternehmen nur schwer geschultert werden könnten, bei denen eine gemeinsame, koordinierte Aktivität mehrerer Unternehmen aber an zu hohen Transaktionskosten scheitert.

Auch die Förderung regionaler Cluster, die positive räumliche Agglomerationsexternalitäten ermöglichen und nutzen, könnte in diese Kategorie fallen. Solche Marshall-Arrow-Romer-Externalitäten, die dazu führen, dass Wissen zwischen geographisch nahen Unternehmen überschwappt, können wiederum als unternehmensexterne Ursache steigender Skalenerträge an einem Standort funktionieren (vgl. z. B. Harrison und Rodriguez-Clare 2010, S. 4043). In allen Fällen von Koordinationsproblemen und Externalitäten spielt aber immer das Problem hinein, dass Regierungen, die vertikale Industriepolitik betreiben, wissen müssen, welche Marktstrukturen, Produktportfolios oder regionalen Agglomerationsstrukturen sie sinnvollerweise anstreben sollen.

Aus diesen Überlegungen folgt die Notwendigkeit für die staatlichen Akteure, bestehende Informationsprobleme hinsichtlich der Sinnhaftigkeit von Industrieförderungen zu überwinden. Industriepolitik wird dann nach dem Prinzip von Versuch und Irrtum betrieben, ist dann also immer mit Lernprozessen und Anpassungen der Maßnahmen in Abhängigkeit vom beobachteten Erfolg verbunden (vgl. bspw. Klimenko 2004, S. 79). Das Scheitern einzelner oder auch vieler Projekte wird nicht als grundsätzliches Problem wahrgenommen, solange dies durch hinreichend viele andere, erfolgreiche Projekte aufgewogen wird. Hausmann und Rodrik (2003) argumentieren sogar, dass auch bei Unsicherheit über die komparativen und absoluten Vorteile eines Landes ein Laissez-Faire-Ansatz, der auf Industriepolitik verzichtet, zu suboptimalen Ergebnissen im Hinblick auf private Investitionen, Gründungen sowie Produktdiversifizierung führen kann. Allerdings bleibt offen, wie ex ante abgeschätzt werden könnte, ob das zu erwartende Verhältnis von Erfolgen zu Misserfolgen einen Einstieg in aktive, vertikale Industriepolitik rechtfertigt. Sofern staatliche Akteure nicht besonders gut informiert sind, argumentiert jedenfalls Hodler (2009), dass Industriepolitik ineffektiv bleiben wird. Und wenn sie gut informiert sind, aber eigene Motive verfolgen, dann ist eine Begrenzung des industriepolitischen Spielraums und kleine Budgets angezeigt um Anreize zu rent-seeking einzudämmen.

Unabhängig von etwaigen Informationsproblemen erfreut sich vertikale Industriepolitik gerade auch bei Politikern in entwickelten Staaten nach wie vor einer großen Beliebtheit, die seit der Finanzkrise von 2008 sogar noch zugenommen hat (Aggarwal and Evenett, 2010; 2012). Aggarwal and Evenett führen dies zum einen auf ein neu erwachtes Interesse an der Umkehrung der fortschreitenden Deindustrialisierung in vielen Staaten zurück, aber auch die Förderung umweltfreundlicher Technologien stellt ein Motiv dar. Dabei geht es nicht nur um umweltpolitische Ziele per se, sondern es bildete sich auch die Erwartung, dass grüne Technologien zukünftig auf eine wachsende Nachfrage treffen werden.6

Eine Rückbesinnung auf eine Regionalpolitik, in der wieder die Förderung von Clustern in den Fokus rückt, kann ebenfalls als Ursache für die Renaissance vertikaler Industriepolitik identifiziert werden (Aggarwal und Aggarwal, 2016, S. 3). Stiglitz et al. (2013, S. 2) hingegen sehen den Grund eher in einem seit der Finanzkrise von 2008 in der Politik und der wissenschaftlichen Politikberatung wachsenden Bewusstsein für vermeintliche Marktunvollkommenheiten, wodurch die Notwendigkeit staatlicher Interventionen in die Wirtschaftsstruktur eines Landes wieder stärker in den Vordergrund trete. Im Nachgang der Finanzkrise von 2008 kam es auch tatsächlich zu einer Welle neuer Industriepolitik zum Schutz unter Druck stehender Industrien. Diese Politikmaßnahmen wurden zumeist mit den bestehenden Verflechtungen zwischen einzelnen Unternehmen bzw. Sektoren begründet und betrafen neben dem Finanzsektor auch beispielsweise die Automobilindustrie in den USA. Auch die Rettung letzterer wurden zumeist mit engen Verflechtungen zwischen Unternehmen begründet, also mit einer Variante des too big to fail- oder des too interconnected to fail-Arguments (vgl. z. B. Falck et al. 2011, S. 3).

Die von Stiglitz et al. (2013) genannten Marktunvollkommenheiten stellen auch die traditionelle Begründung für die staatliche Förderung einzelner Sektoren dar. Hierzu gehört das bereits oben angesprochene, durch positive Informationsexternalitäten verursachte sogenannte Aneignungsproblem, wonach Innovatoren immer damit rechnen müssen, sich die Erträge einer Innovation nicht vollständig aneignen zu können. Hieraus kann sich neben der von Rodrik (2007) befürworteten Innovations- und Investitionsförderung auch eine Begründung für sektorale Industriepolitik ergeben, da die Marktstruktur einen Einfluss auf die das Ausmaß des Aneignungsproblems hat. Folglich können je nach konkretem Fall theoretisch optimale Marktstrukturen existieren, deren Durchsetzung als eine Aufgabe der Industriepolitik angesehen werden kann (Geroski 1992).

Darüber hinaus kann auch der Schutz von Unternehmen in für ein Land oder eine Region neuen Sektoren unter bestimmten Bedingungen die Rationalität einer sektoralen Industriepolitik begründen. Klassisch ist dies die Argumentation mit infant industries, für die eine Unterstützung durch Handels- oder Industriepolitik begründet werden kann, wenn dies hilft, kritische Größen und damit erst internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erreichen (Melitz 2005; Ederington und McCalman 2011).7 Allerdings zeigt Aghion (2011) theoretisch, dass eine solche Politik nur unter extremen Bedingungen optimal sein sollte, die für die wirtschaftspolitische Praxis wenig relevant sein dürften.

Eine ähnliche Stoßrichtung wie der Schutz junger Sektoren hat oft die defensive Industriepolitik. Hierbei muss jedoch hinsichtlich des Zeithorizonts der Maßnahmen differenziert werden. Ein weiter Bereich dieser Maßnahmen dient dem dauerhaften Schutz von nach internationalen Maßstäben nicht mehr wettbewerbsfähigen Sektoren. Geschützt werden müssen unter dieser Prämisse Sektoren, die politisch wichtig erscheinen, aber wenig wettbewerbsfähig und durch ausländische Importe bedroht sind (Lee und Swagel 1997). Als Instrumentarium bieten sich neben Subventionen auch protektionistische Maßnahmen aus der strategischen Handelspolitik an. Begründet werden solche defensiven Maßnahmen meist mit der Regel mit der dadurch gesicherten Beschäftigung in den geschützten Sektoren (vgl. Jacobs und de Man 1996, S. 430). Im Bereich der Rüstungsgüter oder der kritischen Infrastrukturen kann aber auch die nationale Sicherheit der angeführte Grund sein.

Hinsichtlich der Erfolgsaussichten dieser langfristigen Maßnahmen, muss jedoch konstatiert werden, dass diese nicht sonderlich gut sind. Jacobs und de Man (1996, S. 436) drücken dies für den Fall der Niederlande, den sie aber verallgemeinern, sehr prägnant aus: „This defensive approach (‘backing losers’) to policy [...] has mainly proved to be a failure. Rarely have industries been kept alive successfully under the pressure of international competition.“ Diese Einschätzung wird durch aktuelle Studien gestützt: Yalcin et al. (2017) analysieren die Auswirkungen der aktuellen protektionistischen US-Handelspolitik durch die Trump-Administration, insbesondere im Hinblick auf die Beschäftigungswirkung. Sie erwarten, dass eine stärker protektionistische Handelspolitik seitens der USA langfristig nicht zu einer Verbesserung der Beschäftigungslage oder der Investitionstätigkeit führen wird, sondern die US-Wirtschaft vielmehr schädigt. Die Ursache hierfür sehen die Autoren im falschen Instrumentarium. Sie empfehlen stattdessen Maßnahmen, die den US-Arbeitsmarkt reformieren und die es den Arbeitnehmern erleichtern auf die veränderte Arbeitsnachfrage zu reagieren.

Allerdings kann defensive Industriepolitik auch etwas weiter aufgefasst werden. So kann man dazu auch Maßnahmen zählen, die lediglich für einen kurzen Zeitraum einzelne Sektoren unterstützen sollen. Das Ziel solcher Maßnahmen liegt darin, die Folgen eines Strukturwandels oder konjunktureller Schocks abzufedern, indem die betroffenen Unternehmen eines Sektors bei den notwendigen Restrukturierungen unterstützt und so ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit (wieder) hergestellt wird. Gerade im Nachgang der Finanzkrise 2008 finden sich eine Vielzahl von Beispielen (Wade 2012, S. 228), etwa die Stabilisierung des Bankensektors. Auch wird die Rettung der US-Automobilindustrie in den Jahren 2008/2009, bei der die US-Regierung Anteile an den großen Herstellern General Motors und Chrysler übernahm, deren Restrukturierung finanzierte und die Anteile anschließend erneut verkaufte, teils als Erfolg angesehen. (Vgl. hierzu McAlinden und Maranger Menk 2013, S. 93)

Derartigen (zumindest prima facie) erfolgreichen Fällen stehen aber zahlreiche Misserfolge gegenüber. Nach Jacobs und de Man (1996, S. 436) scheinen die Ursachen für die unterschiedlichen Erfolge in der Zielsetzung der umgesetzten Maßnahmen selbst zu liegen: „Protective policies [...] can only contribute to competitiveness [...] in so far as they lead to more efficient operations. In most cases, however, they are purely defensive and therefore counter-productive.“ Auch der eigentlich nur temporär beabsichtigte Schutz verlangsamt effiziente Anpassungsprozesse eher als dass er sie unterstützt. Produktionsfaktoren bleiben in relativ ineffizienten Sektoren gebunden.

4.2 Nationale Champions: Industrie- vs. Wettbewerbspolitik

Betrachtet man die „Nationale Industriestrategie 2030“, so finden sich dort einige der im vorangegangenen Abschnitt angeführten traditionellen Begründungen für Industriepolitik gerade nicht. Im Vordergrund steht stattdessen ihre Rechtfertigung mit der aktiven Industriepolitik in anderen Staaten. Im Hinblick auf die Fähigkeit, mit solchen Volkswirtschaften zu konkurrieren, wird das wenig konkrete Ziel einer Stärkung der „volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit“ angeführt, womit einem wachsenden internationalen Wettbewerb um Technologieführerschaft und damit verbunden um Beschäftigung und Wohlstand begegnet werden soll (BMWi, 2019, S. 4).8 Hierzu verbindet die Nationale Industriestrategie 2030 Elemente einer offensiven und einer defensiven Industriepolitik.

Ein industriepolitisches Instrument, das mit der hier beschriebenen sektoralen Industriepolitik in enger Verbindung steht, ist die Förderung von sogenannten nationalen Champions. Die genaue Zielrichtung dieser Politik ist nicht ganz eindeutig; sie kann sowohl die Förderung von bereits besonders großen oder besonders erfolgreichen Unternehmen umfassen, wie auch die Identifikation und Förderung von Unternehmen mit hohem weiterem Wachstumspotential oder die Förderung von Unternehmen aus strategisch wichtigen Sektoren (Maincent und Navarro 2006, S. 7 f.). Strategische Relevanz resultiert dabei oft weniger aus rein ökonomischen, sondern auch aus politischen Überlegungen.9 Ihr besonderes Schutzbedürfnis ergibt sich aus der angenommenen politischen Notwendigkeit, dass diese Sektoren in nationalen Händen bleiben müssen. Auch schlichter Nationalstolz oder irrationale Aversionen gegen die Abhängigkeit von ausländischen Anbietern können hier Motive sein.

Das Instrumentarium zur Förderung nationaler Champions umfasst aus diesen Gründen nicht nur die bereits angesprochenen handels-, regional- und innovationspolitischen Ansätze, sondern insbesondere auch noch die Wettbewerbspolitik. Dies trifft insbesondere auf die Fusionskontrolle zu, sofern ein nationaler Champion durch Zusammenschluss verschiedener Unternehmen geschaffen werden soll,10 oder der nationale Champion von der Missbrauchskontrolle ausgenommen werden soll. Der Zielkonflikt mit einer ordnungspolitisch auf eine Gewährleistung funktionierenden Wettbewerbs ausgerichteten Wettbewerbspolitik erscheint evident.11 Die Gewichtung zwischen beiden kann sich, je nach der jeweiligen wirtschaftspolitischen Ausrichtung und Tradition, zwischen verschiedenen Ländern teilweise erheblich unterscheiden.

Die der Förderung nationaler Champions zugrunde liegende theoretische Argumentation stammt ursprünglich aus der strategischen Handelstheorie und ist in ihren Grundzügen eine Art von beggar-thy-neighbor-Ansatz.12 Unter der Annahme steigender Skalenerträge können im Idealfall einheimische Unternehmen Renten aufgrund ihrer Marktmacht auf ausländischen Märkten abschöpfen und gleichzeitig wohlfahrtsmaximierende Preise im Heimatmarkt finanzieren (Falck et al. 2011, S. 16). Unter den gegebenen Annahmen können aus Sicht eines einzelnen Landes sogar nationale Monopole vorteilhaft sein, wenn eine internationale Expansion bspw. durch Kreditrationierung nicht anders finanziert werden kann (Gollier und Jullien 2011).

Darüber hinaus zeigen Huck und Konrad (2004), dass theoretisch ein wechselseitiger Einfluss zwischen strategischer Handelspolitik und horizontaler Integration existiert: So können Fusionen zwischen nationalen Unternehmen die optimale strategische Handelspolitik eines Landes ändern und aufgrund dieser (antizipierten) Äderungen Fusionen überhaupt erst profitabel werden. Unternehmen können folglich auch Anreize haben, selbst nationale Champions zu bilden, ohne dass der Staat dies explizit mit der verfolgten Industriepolitik anstrebt. Ebenfalls muss beachtet werden, dass derartige Politiken zwar aus nationaler Perspektive optimal sind, jedoch nicht aus internationaler Sicht; sie bergen immer die Gefahr von protektionistischen Gegenmaßnahmen, die im Endergebnis alle Beteiligten schlechter stellen.

Daneben können selbstverständlich auch die bereits angeführten traditionellen Gründe für Industriepolitik ebenfalls für die Begründung der Förderung nationaler Champions vorgebracht werden. Die horizontale Integration von Unternehmen kann so z. B. auch mit Externalitäten, Skaleneffekten oder dem Schutz junger Sektoren begründet werden. Betrachtet man aber diese traditionellen Begründungen näher, so zeigt sich, dass diese auch im Fall von nationalen Champions nicht uneingeschränkt gelten. So diskutiert die Literatur beispielsweise den Zusammenhang zwischen Unternehmensgrößen, Wettbewerbsintensität und Innovationsneigung kritisch. Dabei steht insbesondere Schumpeters (1912) Ansatz schöpferischer Zerstörung als Antrieb langfristigen Wachstums im Mittelpunkt, vor allem als Element der neueren endogenen Wachstumstheorie (Aghion und Howitt 1992; Aghion et al. 2017)

Die Bedeutung schöpferischer Zerstörung für gesamtwirtschaftliche Dynamik ist inzwischen auch empirisch gut belegt (z. B. Caballero und Jaffe 1993; Fogel et al. 2008; Chun et al. 2008; Klimek et al. 2012). Fogel et al. (2011, S. 31) argumentieren jedoch, dass die dahinterstehenden, Innovationsdynamik auslösenden Prozesse immer noch unzureichend verstanden werden. Bezüglich des Zusammenhangs zwischen Wettbewerb und Innovationstätigkeit präsentieren z. B. Aghion et al. (2005) Evidenz für einen umgekehrt u-förmigen Verlauf, sodass ein weitgehender Schutz nationaler Champions vor Wettberbern hier zu Problemen führen kann. Außerdem scheint sich Wettbewerb gerade in solchen Sektoren positiv auszuwirken, die sich nahe der Technologiegrenze befinden. So finden Aghion et al. (2009) Belege für einen positiven Einfluss von Markteintritten auf die Innovationstätigkeit und auf das Produktivitätswachstum von Bestandsunternehmen in Sektoren nahe der Technologiegrenze. Hingegen scheint es einen negativen Einfluss vor allem in weniger fortschrittlichen Sektoren zu geben. Die Autoren erklären diese unterschiedlichen Auswirkungen im ersten Fall mit der Angst von Bestandsunternehmen, durch Markteintritte innovativer Unternehmen verdrängt zu werden und im zweiten Fall mit sinkenden Renten aus der Innovationstätigkeit durch steigende Konkurrenz.

Aghion et al. (2015) finden für einen großen Datensatz chinesischer Unternehmen Hinweise, dass vertikale Industriepolitik unter zwei unterschiedlichen Bedingungen positive Produktivitätseffekte über Innovation hat. Die eine Bedingung ist die Förderung von bereits wettbewerbsintensiven Sektoren durch allgemeine, aber nicht unternehmensspezifische Interventionen wie etwa Steuererleichterungen. Die zweite Bedingung ist eine Industriepolitik, welche die Wettbewerbsintensität in einem Sektor erhöht, etwa durch die Förderung von Markteintritt. Eine Förderung nationaler Champions, die einen negativen Effekt auf die Wettbewerbsintensität als Nebenwirkung hinnimmt, gefährdet daher auch die Innovationsfreude in den betroffenen Sektoren. Allenfalls im Fall einer hohen verbleibenden internationalen Wettbewerbsintensität könnte dieser Einwand zumindest kurzfristig an Gewicht verlieren. Wenn allerdings, wie im Lehrbuchfall, der politische Auftrag an nationale Champions darin besteht, im Ausland Monopolrenten zu erwirtschaften die ins Inland umverteilt werden können, dann besteht natürlich eine Erwartung, die internationale Wettbewerbsintensität langfristig zu reduzieren, etwa durch politisch unterstütztes Preisdumping, das die Zahl der Wettbewerber reduziert.

Eine Förderung nationaler Champions wird daher unter dem Strich in der Literatur in der Regel negativ beurteilt und es wird von einer solchen Politik explizit abgeraten.13 So beurteilen bereits Geroski und Jacquemin (1985) den Erfolg der Förderung großer Industrieunternehmen in Europa in den 1960er- und 1970er-Jahren als begrenzt. Die Probleme führen sie zum einen auf den überschätzen Vorteil durch Skaleneffekte und zum anderen auf die negativen Konsequenzen der mit großen Unternehmen einhergehenden Marktmacht zurück. Für bessere Erfolge empfehlen sie stattdessen eine Politik, die stärker auf die Integration der nationalen Märkte ausgerichtet ist und so den Wettbewerbsdruck zwischen den Unternehmen erhöht.

Ähnlich argumentieren für den Energiesektor Röller und Stehmann (2006). Die Autoren sehen die Ursache für einen großen Teil der Wettbewerbsprobleme im europäischen Energiesektor in der dort ausgeprägten Präferenz für nationale Champions und die dadurch forcierten Fusionen von Gas- und Stromversorgern. Im Sinne einer besseren Wettbewerbspolitik empfehlen die Autoren daher, von der weiteren Förderung nationaler Champions abzusehen. Eine ähnliche Empfehlung gibt auch Landesmann (2015, S. 137) ab, der insbesondere bei entwickelten Volkswirtschaften nahe der Technologiegrenze von einer vertikalen Industriepolitik ab- und einer allgemeinen, breiten Innovationsförderung zurät.

Ein prominentes Beispiel für die Förderung eines sogenannten europäischen Champions, das immer wieder herangezogen wird, ist Airbus (z. B. Maincent und Navarro 2006; Cohen 2007; Warlouzet 2019). In einer frühen Evaluation der industriepolitischen Förderung von Airbus simulieren Baldwin und Krugman (1988) die Wohlfahrtsauswirkungen auf dem Markt für Großraumflugzeuge (A-300 und Boeing 747). Sie kommen im Ergebnis zu positiven Auswirkungen durch den Markteintritt von Airbus, die sie auf Zuwächse der Konsumentenrente durch schnellere Produktentwicklungen und generell den Wettbewerb mit Boeing zurückführen (Baldwin und Krugman 1988, S. 71). Kritik an diesem Ansatz wurde aber vor allem aufgrund des unterstellten Alternativszenarios geübt, wonach ohne Markteintritt von Airbus ein Monopol von Boeing bestehen würde. Jedoch gab Mann (1988) seinerzeit zu bedenken, dass in diesem Fall ein Markteintritt durch McDonnell-Douglas in dieses Marktsegment ebenfalls möglich gewesen wäre.

Das Alternativszenario hätte dann auch ein Oligopol mit ganz anderen Implikationen sein können. Diese Kritik greift Klepper (1990; 1994) auf und simuliert den Markteintritt durch Airbus im Vergleich zu einem Monopol von Boeing und zu einem US-amerikanischen Duopol. Allerdings geht er von größeren Skalen- und Verbundvorteilen aus und zeigt so einen Wohlfahrtsverlust durch den Markteintritt von Airbus, sowohl im Vergleich zum Monopol wie auch zum Duopol. Darauf aufbauend schlussfolgert er: „From the viewpoint of European governments, Airbus’s market entry as an ‘antimonopoly’ policy was not successful“ (Klepper 1990, S. 123). Neven und Seabright (1995) schätzen ebenfalls den Einfluss des Markteintritts auf die Wohlfahrt und kommen zu dem Ergebnis, dass sich dieser positiv auf die Wohlfahrt in Europa, aber negativ in den USA ausgewirkt hat. Einen positiven Wettbewerbseffekt sehen sie dabei nicht nur direkt im Verhältnis von Airbus und Boeing, sondern auch zwischen Boeing und McDonnell-Douglas, da letztere von Boeings Schwächung ebenfalls profitiert habe. Allerdings geben sie ebenfalls zu bedenken, dass insbesondere die positiven Auswirkungen auf die Konsumentenrente möglicherweise überschätzt werden könnten, weil der Markteintritt von Airbus zwar Boeing Konkurrenz macht, gleichzeitig jedoch auch einen potenziellen Markteintritt durch McDonnell-Douglas in das betrachtete Segment verhindert hat.

Diese Überlegungen verdeutlichen mehrere relevante Einsichten. Zum einen mag die Förderung von Airbus für die europäischen Staaten positive Auswirkungen haben, jedoch gehen diese eindeutig zu Lasten anderer Akteure, wodurch wiederum Gegenmaßnahmen provoziert werden könnten. In der Folge von Airbus’ Aufstieg strengten die USA ein Verfahren vor der Welthandelsorganisation wegen illegaler Subventionen an Airbus an und verstärkten zusätzlich ihrerseits die Unterstützung für Boeing (Kienstra 2012). Ebenso müssen die Ergebnisse der Simulationen aufgrund ihrer stets etwas willkürlichen Ansätze (notwendige vereinfachende Annahmen, Einfluss einzelner Parameter etc.) mit Vorsicht genossen werden. So weisen z. B. Harrison und Rodriguez-Clare (2010, S. 4064) in Bezug auf die Arbeit von Baldwin und Krugman (1988) explizit darauf hin, dass die positiven Ergebnisse maßgeblich von den gewählten Parametern abhängen. Auch negative Wirkungen auf die europäische Wohlfahrt wären mit anderen ebenfalls plausiblen Werten ableitbar (wie bei Klepper 1990; 1994).

Gleichzeitig verdeutlichen die mit den Untersuchungen zusammenhängenden Diskussionen die starke Abhängigkeit der Ergebnisse von den gewählten Alternativszenarien, die kontrafaktisch und somit naturgemäß nicht objektiv sind. Die genaue Ausgestaltung des Konkurrenzverhältnisses zwischen Boeing und McDonnell-Douglas ohne Airbus könnte hierbei alle Stadien zwischen Bertrand-Konkurrenz und (impliziter) Kollusion umfassen. Inwiefern die Förderung von Airbus somit tatsächlich eine positive Wohlfahrtswirkung im Vergleich zu einer Welt ohne einen politisch durchgesetzten Markteintritt hat und wie diese Renten sich verteilen, kann aus diesen Gründen nicht abschließend beurteilt werden und jede Antwort auf diese Frage ist folglich spekulativ.

4.3 Politisch-ökonomische Erklärungen vertikaler Industriepolitik

Betrachtet man die bisher vorgestellten ambivalenten Ergebnisse bezüglich der Vorteilhaftigkeit von vertikaler Industriepolitik, so stellt sich zwangsläufig die Frage, warum diese überhaupt durchgeführt wird. Wie bereits erwähnt, mögen bei der Beurteilung ex ante auch alternative Ziele, wie nationale Sicherheit oder Nationalismus, Berücksichtigung finden. Allerdings kann die Entscheidung für oder gegen Industriepolitik auch durch weitere Faktoren beeinflusst werden: Sektorale Industriepolitik resultiert zwangsläufig in der Diskriminierung einzelner Sektoren und somit in der Umverteilung von Renten. Letzteres ist sowohl zwischen Unternehmen wie auch zwischen Unternehmen und Konsumenten möglich. Die Aussicht auf die potenzielle Aneignung von Renten erzeugt jedoch auch immer eine Motivation, die Entscheidungen über die Verteilung der Renten im eigenen Sinne zu beeinflussen.14

Staatliche Interventionen in der Industriepolitik sind daher auch immer in Gefahr, von Interessengruppen gekapert zu werden (Rodrik, 2007, S. 111). Industriepolitik muss folglich auch immer unter politökonomischen Gesichtspunkten betrachtet werden. Ein solcher Fokus in der Analyse kann dabei nicht nur helfen Entscheidungen über die Förderung einzelner Sektoren besser zu verstehen, sondern kann möglicherweise ebenso aufzeigen, warum vertikale Industriepolitik oftmals nur wenig erfolgreich ist. Darüber hinaus können politökonomische Ansätze dabei helfen zu erklären, warum sich die praktische Industriepolitik in manchen Ländern so deutlich voneinander unterscheidet. Hier kann der Einfluss von konstitutionellen Regeln des politischen Prozesses eine Rolle spielen (Laffont 1996), ebenso wie unterschiedliche Verständnisse der Rolle des Staates bei der Gewährleistung funktionierenden Wettbewerbs (Bagchi 2005).

Dabei spielt im Vergleich zwischen Europa und den USA insbesondere die stärkere ökonomische und politische Integration innerhalb der USA eine Rolle, wodurch die Produzentenrenten gleichmäßiger verteilt sind und der politische Fokus daher stärker auf den Konsumentenrenten liegen kann. Ähnlich sieht auch Shapiro (2018) in den USA noch eine relativ stärkere Fokussierung auf den Wettbewerb. Dessen Vorrang vor aktiver Industriepolitik in den USA kann demnach teilweise mit einem politischen Prozess erklärt werden, bei dem die Interessen der Konsumenten stärker im Mittelpunkt standen.

Neben der Analyse der politischen Ausgestaltung der Industriepolitik sind ebenso ihre Auswirkungen Gegenstand der politökonomischen Literatur. Ein besonderes Augenmerkt findet hierbei der Zusammenhang von Industriepolitik und rent-seeking. So finden Ades und Di Tella (1997) Hinweise auf einen positiven Zusammenhang zwischen vertikaler Industriepolitik und Korruption, wodurch ein Teil der Vorteile von Industriepolitik verloren gehen könnte. Ades und Di Tella (1999) finden darüber hinaus Hinweise auf einen positiven Zusammenhang zwischen der Höhe von Renten, die Unternehmen erzielen, und Korruption. Dies führen sie auf zwei mögliche Ursachen zurück, die beide einen Bezug zur Industriepolitik haben: Zum einen kann die Ursache in einer Abschottung von internationaler Konkurrenz liegen, zum anderen in ineffektiver staatlicher Marktmissbrauchsaufsicht, wodurch wettbewerbsbeschränkendes Verhalten häufiger wird.

Im Hinblick auf die Fusionskontrolle kann ebenfalls von einem verzerrenden Einfluss durch Lobbying ausgegangen werden (Motta und Ruta 2011). Duso et al. (2007) untersuchen die Entscheidungen der EU-Kommission über die Genehmigungen von Fusionen und finden Hinweise darauf, dass die Entscheidungen der EU-Kommission nicht ausschließlich im Sinne des Schutzes der Konsumenten getroffen werden. Und auch defensive Industriepolitik scheint primär durch politökonomische Motive begründet zu sein. Lee und Swagel (1997) finden Hinweise darauf, dass protektive Maßnahmen auf Sektoren abzielen, die schwach, politisch wichtig oder durch ausländische Importe bedroht sind, aber weniger auf exportorientierte Sektoren.

Darüber hinaus ist Industriepolitik aus politökonomischer Sicht auch deshalb interessant, weil Entscheidungen über die Förderung von Sektoren auch immer die (Wieder-)Wahlaussichten von Politikern beeinflussen. Eine solche Motivation kann jedoch in vielen Fällen problematisch werden. So bestehen immer Anreize, die Industriepolitik nicht an den eigentlichen Notwendigkeiten auszurichten, sondern an persönlichen oder auch an parteipolitischen Interessen, etwa indem tatsächliche oder potenzielle Spender bevorzugt werden oder Sektoren und Regionen besonders gefördert werden in denen man einen Mobilisierungseffekt bei Wahlen erwartet.

Eine ähnliche Zielrichtung kann die Förderung von Leuchtturmprojekten verfolgen, die zwar Aufmerksamkeit generieren, deren Vorteilhaftigkeit möglicherweise jedoch nur langfristig beurteilt werden kann. Hieraus können Fehlanreize für Politiker entstehen, die moralisches Risiko verschärfen. Riskanteres Verhalten wird dabei vorteilhaft, da die Akteure von den kurzfristigen Vorteilen durch gestiegene Wiederwahlwahrscheinlichkeiten direkt profitieren, die möglicherweise negativen langfristigen Konsequenzen im Falle von Misserfolgen jedoch erst nach dem Ende der Karriere eintreten. Unter solchen Umständen kann die Risikobereitschaft der Akteure steigen und es können auch solche Projekte umgesetzt werden, die nur eine äußerst geringe Erfolgswahrscheinlichkeit aufweisen. Für einen vergleichbaren Fall in der Innovationspolitik verweist Geroski (1990, S. 184) auf die oftmals schlechte Planung von Projekten, die vor allem aufgrund von Nationalstolz oder Prestige verfolgt werden. Ähnliches konstatiert Aiginger (2007, S. 304) für Leuchtturmprojekte allgemein. Auch Carliner (1986, S. 164) argumentiert, dass gerade Projekte, die mit Prestige begründet werden, scheitern, da wichtige ökonomische Faktoren dadurch vernachlässigt werden.

Es können auch Fehlanreize auftreten, wenn bestimmte Sektoren stark regional konzentriert sind. In solchen Fällen können Politiker einen Anreiz haben, mit Hilfe von Industriepolitik Renten in die eigenen Wahlkreise zu lenken (pork barrel politics). So könnte Unterstützung für in den eigenen Wahlkreisen konzentrierte, ineffiziente Sektoren gefordert werden, da die Vorteile (und somit die Stimmenzuwächse) regional konzentriert, die Kosten jedoch durch den Gesamtstaat getragen werden. Für den Fall der staatlich beaufsichtigten Restrukturierung der US-Automobilhersteller, berichten Goolsbee und Krueger (2015, S. 21) von häufigen Versuchen von Abgeordneten, die Schließung von ineffizienten und unnötigen Händlerniederlassungen zu verhindern.

Ganz ähnlich konstatiert auch Phillips (1992, S. 104), dass durch die starke Fragmentierung der politischen Landschaft in den USA die dortige Industriepolitik politisiert und an Einzelinteressen, aber nicht strategisch ausgerichtet sei. Wade (2014) sieht ebenfalls die Struktur des politischen Systems als Ursache für eine stärkere Ausrichtung der US-Industriepolitik an Partikularinteressen an, was in seinen Augen zu Wohlfahrtsverlusten führt. Ein ähnliches Argument wird oftmals in Bezug auf die Ausrichtung der US-Handelspolitik vorgebracht: Durch die kleineren Wahlkreise der Senatoren und Abgeordneten und dadurch größere Abhängigkeit von Einzelinteressen sei die Legislative stärker protektionistisch ausgerichtet als z. B. die Politik des US-Präsidenten (exemplarisch Karol 2007, sowie die dort angegebene Literatur).

Zwar sind die politökonomischen Ergebnisse aus den USA sicher nicht perfekt auf Deutschland übertragbar, die Situation ist aber durchaus ähnlich. Auch hier spielen starke regionale Interessen eine Rolle, die über die Bundesländer auf die bundespolitische Agenda gelangen können. Gleiches gilt für die Aufmerksamkeit, die eher auf bestehende Unternehmen und deren Erhalt auch in Krisen gerichtet ist. Selbst wenn es also unter Umständen theoretische Gründe für eine aktive Industriepolitik gibt, wie etwa die Existenz von Externalitäten, stellt sich immer noch die Frage, ob wir angesichts der Gemengelage aus eigennützig agierenden Regierungen und Bürokraten und verbreitetem rent-seeking überhaupt eine effiziente Industriepolitik erwarten können.

5 Die Nationale Industriestrategie 2030 als moderne Industriepolitik?

5.1 Industriepolitik im Strukturwandel

Die vom BMWi vorgelegte Industriestrategie ist erkennbar angetrieben von der Sorge, dass zukünftiger Strukturwandel zumindest einen Teil des bisherigen deutschen Erfolgsmodells infrage stellen könnte. Im Papier (BMWi 2019) wird der Untergang von Industriezweigen in der Vergangenheit bedauert; es schwebt aber auch die Sorge mit, dass die Automobilindustrie zukünftig an Bedeutung verlieren könnte. Das führt beispielsweise dazu, dass eine Förderung der Batteriezellenproduktion in Deutschland explizit gefordert wird. Möglichst die gesamte Wertschöpfungskette soll im Land bleiben und die Produktion von Batterien macht einen großen Teil der Wertschöpfung bei der Produktion von E-Autos aus. So scheint es folgerichtig, dass die Produktion von Batteriezellen eine industriepolitische Aufgabe wird. Das ist aber nur ein Beispiel. Das BMWi traut sich darüber hinaus ganz allgemein zu, Branchen mit hohen Wachstumspotentialen zu identifizieren und erfolgreich zu fördern.

Um einzuschätzen wie erfolgversprechend eine solche Strategie ist, muss man sich in Erinnerung rufen, wo unter welchen Randbedingungen sie bisher relativ erfolgreich betrieben wurde. Cherif und Hasanov (2019) untersuchen die Industriepolitik in Entwicklungsländern. Dabei legen sie das Augenmerk nicht, wie viele andere empirische Studien, auf durchschnittliche Effekte in großen Stichproben, sondern sie analysieren die Länder, die besonders erfolgreich oder besonders wenig erfolgreich dabei waren ihr Wachstum industriepolitisch zu beschleunigen. Ein wesentlicher Erklärungsfaktor für den Erfolg war die Fähigkeit einiger Länder, den Sprung von arbeitsintensiven Produkten hin zu solchen Produkten zu schaffen, die mit hoher Arbeitsproduktivität eher wissens- und kapitalintensiv produziert und vor allem auf Exportmärkten abgesetzt werden konnten. Hier argumentieren Cherif und Hasanov, dass aktive Industriepolitik in den erfolgreichen Entwicklungsländern eine positive Rolle gespielt habe, indem sie Ressourcen in solche hoch produktiven Sektoren gelenkt habe. Darüber hinaus aber argumentieren sie, dass „cutthroat competition“ (Cherif und Hasanov, S. 24) wesentlich gewesen sei. Die aufstrebenden Industrien wurden nicht vor Wettbewerb geschützt, sondern internationalem Wettbewerb ausgesetzt und auch im jeweiligen Inland wurde intensiver Wettbewerb zugelassen.15

In einem solchen Szenario reagiert die Industriepolitik nicht auf einsetzenden Strukturwandel, sondern sie initiiert ihn zumindest zu einem Teil selbst. Dabei verfolgten die besonders erfolgreichen Länder einen „moonshot approach“ (Cherif und Hasanov, S. 31), der darin besteht, die Produktion von Gütern zu initiieren, die eigentlich noch deutlich jenseits der Kapazitäten eines Landes liegen, indem staatlicherseits die entsprechende Infrastruktur bereitgestellt, Wissen eingekauft und Investitionen angestoßen werden, sodass große Produktivitätssprünge möglich sind. Wichtig dabei ist, dass aus Sicht des Entwicklungslands die Sprünge, die für dieses Land einen moonshot darstellen, meist dennoch prinzipiell bekannt sind. Es geht darum, bekannte, aber für das jeweilige Land neue Industrien anzusiedeln und zu fördern. Je näher das Land aber an die Technologiegrenze kommt, desto weniger ist diese Strategie anwendbar. Dann geht es, so Cherif und Hasanov (2019), vielmehr darum, die Unternehmen selbst nach sinnvollen Innovationen suchen zu lassen. Die Rolle des Staates wandelt sich dann dahin, dass er helfen soll, hohe F&E-Ausgaben im privaten Sektor aufrecht zu erhalten, aber nicht mehr in der Situation ist, die Richtung eines weiteren Strukturwandels im Detail vorzugeben.

Ein theoretischer Ansatz, der die Nähe zur Technologiegrenze explizit berücksichtigt, sind Schumpeterianische Wachstumsmodelle (Aghion und Howitt 2006). Eine Implikation dieses Ansatzes ist, dass Wachstumspolitik nahe der Technologiegrenze anders aussehen muss als bei größerer Distanz zu dieser Grenze. Das industriepolitische Erfolgsmodell einiger asiatischer Staaten in ihrer Phase aufholenden Wachstums ist nicht übertragbar auf Deutschland oder die EU, die nah an der Technologiegrenze operieren. Vor diesem Hintergrund erscheint der Anspruch des BMWi, wachstumsträchtige Branchen zu identifizieren und zu fördern, hoch problematisch. Aghion und Howitt betonen stattdessen die Bedeutung von Marktzu- und austritt und stellen fest, dass etwa im Vergleich zu den USA die Fluktuation von Firmen in Europa deutlich niedriger ist. Sie interpretieren dies als Symptom einer relativ geringen Wettbewerbsintensität in Europa, die wiederum zu einer relativ geringeren Innovationsfrequenz führt.

Das BMWi betont stattdessen die Bedeutung der Fortexistenz einzelner Unternehmen. Es trauert in der Nationalen Innovationsstrategie untergegangenen Firmen nach. In einer früheren Fassung der Strategie wurden gar konkrete Unternehmen aufgelistet, deren Fortbestand eine industriepolitische Aufgabe sei – etwa BASF, Thyssen-Krupp, Siemens, die Deutsche Bank und die Automobilhersteller. (Vgl. Eine Nationale Industriestrategie für Deutschland, Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 31.01.2019) Anstatt marktgetrieben Strukturwandel zuzulassen, neigt die Strategie hier zu einem Strukturkonservatismus, der Marktaustritte durch industriepolitische Interventionen vermeiden will. Aus Sicht des Schumpeterianischen Ansatzes ist dann aber eine geringere Innovationsrate zu erwarten mit den entsprechenden negativen Wachstumseffekten. Was in Volkswirtschaften innerhalb der Technologiegrenze funktionieren kann – der Schutz von Unternehmen, um ihnen ein technologisches Aufholen zu ermöglichen – bewirkt in einer entwickelten Volkswirtschaft wie Deutschland das Gegenteil. Denn hier ist das Reduzieren der eigenen Verwundbarkeit durch Marktzutritt neuer Unternehmen das wesentliche Innovationsmotiv etablierter Unternehmen (Aghion und Howitt 2006, S. 284). Und auf der anderen Seite ist das Zulassen des Marktaustritts etablierter Unternehmen Voraussetzung dafür, dass dieser Mechanismus funktioniert (Aghion et al. 2009).

Angezeigt wäre also eine Industriepolitik, welche die Wettbewerbsintensität möglichst hochhält. Kreative Diskriminierungen ausländischer Anbieter und Strukturkonservatismus schlagen in jedem Fall fehl. Sinnvoll erscheinen dagegen eine Deregulierung und Erleichterung des Marktzutritts, aber auch ein Augenmerk auf weitere Voraussetzungen für Wachstum nahe der Technologiegrenze. Dazu gehören Investitionen in das Bildungssystem, insbesondere in tertiäre Bildung (Aghion und Howitt 2006, S. 299). Aber auch eine Überprüfung des institutionellen Rahmens auf Hindernisse, die effiziente Anpassungen wie die Wanderung von Produktionsfaktoren aus alten in neue Industriezweige behindern, gehören dazu (Caballero 2007). Dies können beispielsweise Arbeitsmarktregulierungen sein, aber auch Regulierungen von Produktionsprozessen, lange Genehmigungsverfahren für den Aufbau neuer Produktionsstätten und vieles mehr. Eine effiziente Industriepolitik im Strukturwandel wäre in weiten Bereichen klassische Ordnungspolitik und würde Hindernisse für marktgetriebenen Strukturwandel beseitigen.

5.2 Das Problem nationaler oder europäischer Champions

Die Unterstützung sogenannter Champions steht dem soeben skizzierten Ansatz einer sinnvollen Industriepolitik entgegen. Schließlich beruht er darauf, dass Wettbewerbsintensität reduziert wird in der Hoffnung, dass der nationale oder europäische Champion in der Lage ist, auf internationalen Märkten Renten aus seiner Marktmacht zu erzielen, die schließlich wieder dem Inland zugute kommen. In der Nationale Industriestrategie 2030 wird außerdem argumentiert, dass in manchen Industriezweigen nur solche Champions überhaupt in der Lage seien, mit dem internationalen Wettbewerb mitzuhalten. Das Kalkül dahinter sind erkennbar positive Skalenerträge, die man mittels einer Champion-Strategie realisieren möchte.

Im Gesamtkontext der Nationalen Industriestrategie führt dies aber zu Problemen. Mit den dort formulierten Zielsetzungen wird den Unternehmen, die als Champions gelten, wenn nicht ein impliziter Bestandsschutz, so doch zumindest eine erhebliche Unterstützung durch die Politik zugesagt. Dies führt wiederum in der dynamischen Perspektive zu strukturpolitischen Rückkopplungen: Die Neuallokation von Produktionsfaktoren hin zu effizienteren Industriezweigen wird verlangsamt. Die Opportunitätskosten des Einsatzes von Produktionsfaktoren bei Champion-Unternehmen sind nicht stabil, sondern verändern sich (Lazzarini 2015). Es ist unklar, ob das BMWi, wenn es sich für nationale Champions zuständig fühlt, dieses Problem im Blick hat. Ebenso ist unklar, ob politische Erwägungen es zulassen, einmal etablierten Champions die politische Unterstützung wieder zu entziehen, wenn dies effizient wäre. Dies gilt zumal dann, wenn auch außerökonomische Motive wie etwa der Stolz auf nationale Leuchttürme eine Rolle spielen.16

Unklar ist auch, wie seriös die Identifizierung von möglichen Wachstumssektoren, in denen nationale Champions möglicherweise etabliert werden sollen, durch das BMWi ist. Ein Beispiel: Das BMWi strebt einen Champion an, den es „KI-Airbus“ nennt. Unabhängig davon, ob man Airbus tatsächlich für eine gesamtwirtschaftliche Erfolgsgeschichte und für ein Vorbild hält, ist die Überlegung offensichtlich, dass bei der Künstlichen Intelligenz wie bei der Produktion von großen Flugzeugen steigende Skalenerträge existieren. Zu dieser Vermutung könnte man kommen, weil gemeinhin gilt, dass für Algorithmen maschinelles Lernen mit größeren Datenmengen besser funktioniert. Rein technisch gesehen sinkt allerdings die Grenzproduktivität zusätzlicher Daten (Agrawal et al. 2019). Es könnte zwar zu Größenvorteilen kommen, wenn diejenigen Unternehmen, die etwas bessere Algorithmen entwickeln, deshalb gleich einen großen Teil der Nachfrage auf sich ziehen (Agrawal et al. 2019). Dass es dazu kommt, ist aber keinesfalls sicher, denn andere Mechanismen, wie etwa Produktdifferenzierung bei heterogenen Präferenzen, wirken dem entgegen.

Nun könnte man argumentieren, dass dies bei echter Künstlicher Intelligenz, die über maschinelles Lernen hinausgeht, anders sein wird – etwa, wenn dereinst die Künstliche Intelligenz selbst kreativ werden und Vorschläge für Innovationen erarbeiten könnte. Die Unsicherheit, ob eine solche echte Künstliche Intelligenz überhaupt jemals verfügbar sein wird, ist aber immer noch hoch (Nordhaus 2015). Wirtschaftspolitik in der Erwartung eines solchen technischen Durchbruchs erscheint naiv, wenn nicht esoterisch. Was also treibt das BMWi dazu, einen „KI-Airbus” etablieren zu wollen? Möglicherweise ist es weniger ein nüchternes ökonomisches Kalkül, als die politische Notwendigkeit ein derzeit in der öffentlichen Diskussion populäres Thema mit hoher politischer Sichtbarkeit zu besetzen.

Selbst wenn es möglich wäre, Industriezweige gut zu identifizieren, die sowohl wachstumsstark sein werden, als auch Merkmale wie steigende Skalenerträge aufweisen, ist es in der politischen Praxis schwierig, tatsächlich nationale Champions zu etablieren. Crafts (2018) zählt beispielsweise eine Reihe vergeblicher Versuche Großbritanniens auf in den 1970er-Jahren nationale Champions in Industriezweigen zu schaffen, die sich im Nachhinein als (zumindest temporär) durchaus vielversprechend erwiesen haben. Dazu zählen der Flugzeugbau, Computertechnik und der Bau von Atomkraftwerken. Gescheitert sind diese Versuche nicht daran, dass völlig ungeeignete Branchen identifiziert worden wären, sondern u. a. daran, dass andere Länder wie die USA wesentlich mehr Ressourcen mobilisieren konnten, um ihre Unternehmen in diesen Bereichen zu fördern. Auch heute kann man sich fragen, ob es sinnvoll ist, einen Subventionswettlauf etwa mit China zu starten, das Ressourcen ohne demokratische Kontrolle und mit wenig politischer Rücksichtnahme in jene Sektoren leitet, die es für vielversprechend hält.

Und schließlich ist bezüglich der Champion-Strategie auch zu fragen, ob diese überhaupt zur deutschen Wirtschaftsstruktur passt. Denn hier spielen mittelständische Unternehmen eine wesentliche Rolle, d. h. konzernunabhängige und oft eigentümergeführte Unternehmen, die hoch spezialisiert und auch hoch produktiv sind (Pahnke und Welter 2019). Diese sind zwar häufig den kleinen und mittleren Unternehmen zuzuordnen, jedoch finden sich auch hier große Unternehmen mit deutlich fünfstelligen Beschäftigtenzahlen. Solche mittelständischen Unternehmen sind häufig in relativ eng definierten Nischen tätig, operieren dort aber an der Technologiegrenze und verschieben diese durch eigene Innovationen.17Simon (1992) hat den Begriff der hidden champions für solche Unternehmen geprägt, die oft wenig bekannt und für die breitere Öffentlichkeit kaum sichtbar sind, tatsächlich auf ihren Märkten aber im Hinblick auf Marktanteile und Innovationsneigung weltweit führend sind. Wichtig ist dabei, dass zwar ein Teil solcher Unternehmen als Zulieferer stark von den großen Unternehmen etwa in der Automobilindustrie abhängig ist. Ein großer Teil ist aber in ganz anderen Wertschöpfungsketten aktiv und auch in dieser Hinsicht unabhängig.

Dieses auch international beachtete deutsche Mittelstandsmodell verbindet hohe Produktivität und hohe Innovationsraten mit einer hohen Resilienz gegenüber negativen exogenen Schocks (Audretsch und Lehmann 2016). Dies führt zu einer Unternehmenslandschaft in der eine hohe Wissens- und Humankapitalintensität wichtige Rollen spielen (Audretsch et al. 2018). Es bedeutet aber auch, dass wir es hier mit einer großen Zahl hoch spezialisierter, jeweils auf ihre eigenen Nischen fokussierte Unternehmen zu tun haben. Das deutsche Erfolgsmodell beruht auf einer sehr stark dezentralen, heterogenen Suche nach profitablen Märkten. Es ist schwer vorstellbar, wie das bürokratische, zentralisierte Identifizieren möglicher nationaler Champions (und der entsprechenden Märkte) mit diesem deutschen Mittelstandsmodell kompatibel gemacht werden könnte. Gerade im Hinblick auf die spezifischen Bedingungen in Deutschland – eine Volkswirtschaft mit einer starken Mittelstandsstruktur, die nahe an oder auf der Technologiegrenze agiert – erscheint die Strategie der nationalen Champions daher als Irrweg.

5.3 Strategien der Innovationsförderung

Ein weiteres Element der Nationalen Industriestrategie ist die staatliche Förderung von Innovationen. Explizit erwähnt werden u. a. wiederum die Künstliche Intelligenz und die Batteriezellenproduktion und -forschung. Das BMWi sieht hier eine Rolle für die Politik in der Subventionierung von Unternehmen bei innovativen Tätigkeiten, aber auch in der Initiierung und finanziellen Unterstützung von Grundlagenforschung, etwa an Hochschulen und Forschungsinstituten, die dann möglichst in unternehmerisch verwertbare Forschungsergebnisse münden soll. Zu diesem Ansatz passt beispielhaft die bereits aufgesetzte KI-Strategie der Bundesregierung. Diese beinhaltet die Finanzierung von einhundert neuen Lehrstühlen in diesem Feld an Universitäten und Fachhochschulen, die Förderung von KI-basierten Geschäftsmodellen, sowie die Förderung von KI-Innovationen durch eine neu eingerichtete, sogenannte Agentur für Sprunginnovationen. Ganz ähnlich sollen im Bereich der Batteriezellenproduktion sowohl eine forschungsorientierte Produktionsanlage gefördert werden, als auch Produktionsanlagen mit aktueller Technologie, welche diesen Teil der Wertschöpfungskette von E-Autos zurück nach Deutschland holen sollen.

Das BMWi folgt damit einem aktuellen Trend in der akademischen Literatur, die einen unternehmerischen Staat (entrepreneurial state) sowohl empirisch diagnostiziert, als auch normativ fordert. Diese Argumentation geht insbesondere auf Mazzucato (2013) zurück. Sie argumentiert anhand zahlreicher Beispiele, dass der Staat stets eine Rolle bei privater Innovationstätigkeit spielte. So seien beispielsweise von privaten Anbietern bereitgestellte Navigationssysteme nicht ohne staatlich bereitgestelltes GPS möglich und moderne Smartphones könne es nur geben, weil zuvor in den USA zur militärischen Nutzung und durch staatliche Förderung der Touchscreen erfunden wurde. Aus diesen Erfahrungen der Vergangenheit wird dann die Forderung abgeleitet, dass der Staat in Zukunft auch stärker gezielt die Richtung von Innovationsprozessen vorgeben solle, um etwa den Umweltschutz zu verbessern oder andere gesellschaftliche und politische Ziele zu erreichen.

Dabei wird immer wieder auch der scheinbare Erfolg von staatlichen Innovationsagenturen herausgestellt. Mazzucato (2013) betont etwa die Bedeutung der dem amerikanischen Verteidigungsministerium unterstellten Agentur DARPA. Diese habe durch die Förderung eben des Touchscreens und anderer Technologien wie den SSD-Speicher und den Mobilfunk selbst das moderne Smartphone erst möglich gemacht. Eine Firma wie Apple erscheint in dem von Mazzucato gezeichneten Bild fast parasitär; sie eignet sich demnach Technologien an, die durch den Staat geschaffen wurden und beutet diese privatwirtschaftlich aus.

Von einem Schumpeterschen Standpunkt aus betrachtet, erscheint diese Argumentation problematisch. Denn Schumpeter (1912) unterscheidet zwischen Invention und Innovation. Tatsächlich kann natürlich der Staat als Sponsor von Grundlagenforschung eine aktive Rolle spielen und zur Invention beispielsweise ganz neuer Technologien beitragen. Die Innovation, also die Neukombination von prinzipiell bereits bekannten Elementen, ist dagegen eine eigenständige Leistung. So hat zwar DARPA entscheidend dazu beigetragen, den Touchscreen für militärische Zwecke zu entwickeln, aber die Innovationsleistung, vorhandene Basistechnologien so zu kombinieren, dass ein marktfähiges und stark nachgefragtes Produkt resultiert, wurde allein von privaten Unternehmen erreicht – das Smartphone wurde genauso wenig vom Staat erfunden, wie kleine, preiswerte Navigationssysteme, die GPS nutzen.

Zahlreiche Details von Mazzucatos Argumentation können stichhaltig kritisiert werden (Mingardi 2017; Pradella 2017). Insbesondere ist die Annahme zweifelhaft, dass ohne die Aktivität der staatlichen Agentur bestimmte Technologien gar nicht erfunden worden wären. Gerade der Touchscreen ist ein Beispiel für eine Innovation, die gewissermaßen in der Luft lag und die sicherlich auch erforscht worden wäre, wenn die militärische Innovationsagentur keinen militärischen Nutzen gesehen hätte. Das von Mazzucato gewählte kontrafaktische Szenario, dass es öffentlich geförderte Inventionen ohne öffentliche Förderung grundsätzlich nicht gegeben hätte, erscheint wenig stichhaltig.

Interessant sind an dieser Stelle aber auch die quantitativen Größenordnungen von denen hier die Rede ist. DARPA verfügt für das Jahr 2019 über ein Budget von 3.4 Milliarden US-Dollar. Das ist als absolute Summe ein erheblicher Betrag; das gesamte Verteidigungsbudget der USA umfasst im gleichen Jahr aber 693 Milliarden US-Dollar. DARPA beansprucht also 0.49 Prozent des Verteidigungshaushalts. Auf Deutschland übertragen würde dies eine Agentur mit einem Budget von 211 Millionen Euro bedeuten. Dies wäre keine gigantische Summe. Den Umfang erreicht die neu gegründete Agentur für Sprunginnovationen zwar noch nicht – sie wird für den Zeitraum bis 2029 mit insgesamt rund einer Milliarde Euro ausgestattet. Aber hinzu kommt in Deutschland bereits ein relativ gut ausgebautes, funktionierendes System der Förderung von unternehmensnaher, angewandter Forschung.

Hier ist insbesondere auf die Rolle der Fraunhofer-Gesellschaft hinzuweisen, die mit derzeit 72 Instituten und Forschungseinrichtungen über ein Forschungsbudget von 2.6 Milliarden Euro verfügt, von denen ein Anteil von rund 30 Prozent von Industriepartnern kofinanziert wird. Fraunhofer-Institute betreiben gemeinsam mit ihren Industriepartnern Projektforschung. Die Vorgehensweise passt zum oben beschriebenen deutschen Mittelstandsmodell: Unternehmen, die klar spezifizierte Forschungsbedarfe im Rahmen ihrer Innovationsprozesse haben, finden in den Instituten wissenschaftliche Kooperationspartner, etwa um Produkte oder Produktionsprozesse weiter zu entwickeln. Damit haben auch kleinere Unternehmen, die sich keine große, eigene Forschungsabteilung leisten können, Zugang zu spezialisierten F&E-Dienstleistungen. Vor allem aber wird auch hier der Innovationsprozess dezentral initiiert. Unternehmen haben konkrete Forschungsbedarfe, die sich aus ihrer jeweiligen Marktsituation ergeben, und suchen sich hierzu passende Anbieter von Forschungsdienstleistungen.

Comin et al. (2019) untersuchen für den Zeitraum von 1997 bis 2013 die Effekte, die eine Kooperation mit Fraunhofer-Instituten auf die Unternehmen hat. Sie finden kausale Evidenz für ökonomisch und statistisch signifikant positive Effekte. Sowohl Umsatz als auch Produktivität wachsen deutlich schneller in Unternehmen, nachdem diese mit den Instituten kooperiert haben. Dabei profitieren sehr kleine Unternehmen am wenigsten. Außerdem profitieren jüngere Unternehmen stärker als ältere. Comin et al. (2019) empfehlen für die Innovationspolitik einen Mix aus kooperativer Forschung wie in der Fraunhofer-Gesellschaft, sowie von steuerlichen Vorteilen für F&E-Ausgaben, öffentlich finanzierter Grundlagenforschung und auch F&E-Subventionen. Allerdings ist der kausale Effekt von Subventionen auf den Innovationsoutput empirisch unklar (Dimos und Pugh 2016), während der positive Effekt von Steuererleichterungen bisher besser belegt ist (Rao 2016; Thomson 2017).

Wiederum existiert also bereits ein sehr gut funktionierender Mechanismus der Innovationsförderung, nämlich die Fraunhofer-Gesellschaft, der von seiner Konstruktion her eine hohe Passgenauigkeit zum deutschen Mittelstandsmodell aufweist. Dieses könnte mit stärkeren Investitionen in die Grundlagenforschung und mit allgemeinen Fördermechanismen wie einer breit wirkenden Steuererleichterung für F&E-Ausgaben ergänzt werden. Auch könnte, wenn es politisch gewollt ist, das Fraunhofer-System vermutlich noch sinnvoll weiter ausgebaut werden. Die Nationale Industriestrategie schlägt dagegen eine Hierarchisierung der Innovationsförderung vor: Die neue Agentur für Sprunginnovationen und bürokratische Entscheidungsträger in den Ministerien sollen vertikale Industriepolitik betreiben und von oben entscheiden, welche Industriezweige und welche Unternehmen besonders förderwürdig sind.

Dies ist aber nicht nur wegen der damit verbundenen Anmaßung von Wissen problematisch. Auch politisch-ökonomische Probleme spielen eine Rolle. Die Tatsache, dass bereits die Vergabe der forschungsorientierten Batteriefabrik ausgerechnet in den Wahlkreis der Bundesforschungsministerin erfolgte und dass diese Entscheidung unter Experten Fragen aufwarf, deutet die Probleme eines hoch politisierten, zentralisierten Verfahrens der Innovationsförderung an. Hinzu kommen vermutlich auch verhaltensökonomische Probleme, die Entscheidungen darüber verzerren, welche Unternehmen und Branchen als besonders förderwürdig gelten sollen (Schnellenbach und Schubert 2015; 2019). Es besteht also die Gefahr, dass auch hier mit der Nationalen Industriestrategie ein ordnungspolitisch höchst problematischer Ansatz in ein eigentlich funktionierendes System eingefügt wird, anstatt dieses funktionierende System zu stärken und auszubauen.

6 Schlussfolgerungen

Mit der Nationalen Industriestrategie 2030 versucht das BMWi eine kohärente industriepolitische Strategie vorzulegen, die allerdings einige innere Widersprüche aufweist. Sie setzt auf vertikale Industriepolitik, also darauf, dass die Regierung oder von ihr beauftragte Agenturen in der Lage sind, industriepolitisch förderungswürdige Unternehmen oder Industriezweige zu identifizieren. Die Strategie scheint implizit davon auszugehen, dass das chinesische Modell aufholenden Wachstums zumindest in Teilen auf Deutschland übertragbar ist und eine politische Steuerung der langfristigen strukturellen Entwicklung der deutschen Volkswirtschaft wünschenswert ist. Dabei übersieht das BMWi, dass die deutsche Volkswirtschaft, deren Unternehmen größtenteils nahe oder auf der Technologiegrenze operieren, eine gänzlich andere Industriepolitik benötigt als ein Schwellenland wie China.

Es werden wenig durchdachte politische Instrumente vorgeschlagen, die nur wenig passgenau zur industriellen Landschaft Deutschlands sind, die durch starke, hoch produktive und hoch spezialisierte mittelständische Unternehmen geprägt ist. Die Industriestrategie verliert außerdem die Bedeutung des Wettbewerbs für Innovationsanreize aus den Augen. Sinnvoller wäre es stattdessen, die gut funktionierenden Mechanismen der Innovationsförderung in Deutschland auszubauen. Sinnvoller wäre es auch, durch eine gezielte Angebotspolitik und Deregulierung die Bedingungen für einen freien Marktzu- und -austritt zu verbessern und die Wettbewerbsintensität zu erhöhen.

Letztendlich besteht die sinnvolle Alternative zur Nationalen Industriestrategie 2030 in einer Rückbesinnung auf ordnungspolitische Prinzipien. Eine breite Literatur insbesondere aus dem Bereich der modernen Schumpeterianischen Wachstumstheorie untermauert, dass diese Alternative vorteilhaft wäre gegenüber einer Renaissance der vertikalen Industriepolitik.

Literatur

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Footnotes

1

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2

Ähnlich argumentiert auch Rodrik (2009). Im Gegensatz dazu beschränken Donges (1980) oder Foreman-Peck (2006) den Begriff ausschließlich auf den Industriesektor.

3

Für eine Übersicht verschiedener Definitionen, siehe Warwick (2013, S. 15) oder Ambroziak (2017, S. 6 ff.).

4

Für eine kritische Diskussion der Industriepolitik zur Umkehr des Niedergangs von Industriesektoren, vgl. Norton (1986).

5

Ähnlich auch Maincent und Navarro (2006, S. 51), sowie Landesmann (2015, S. 137).

6

Zur Relevanz von Industriepolitik für die Förderung von „green growth“, siehe auch Hallegatte (2013).

7

Für die Analyse der (erfolgreichen) kanadischen Industriepolitik zum Schutz neuer Sektoren als ein Beispiel in einer entwickelten Volkswitschaft vgl. z. B. Harris et al. (2015).

8

Diese Sicht auf einen angeblichen Wettbewerb zwischen Staaten in Analogie zum Wettbewerb von Unternehmen auf einem Markt ist jedoch nicht so naheliegend wie sie erscheinen mag und kann gravierende Fehlsteuerungen der Politik begründen. Vgl. dazu z. B. Krugman (1994).

9

Im Fall von Frankreich waren dies z. B. Infrastrukturgüter, bei denen sich aus ökonomischer Sicht die industriepolitische Förderungsnotwendigkeit nicht direkt erschließt, aber politische Motive eine wichtige Rolle spielten, wie etwa Flugzeugbau, Eisenbahnwesen, Stromerzeugung oder Telekommunikation (vgl. Cohen, 2007, S. 216).

10

In Deutschland eröffnet § 42 GWB dem Bundeswirtschaftsminister die Möglichkeit, eine durch das Bundeskartellamt zuvor untersagte Fusion trotzdem zu genehmigen, „wenn im Einzelfall die Wettbewerbsbeschränkung von gesamtwirtschaftlichen Vorteilen des Zusammenschlusses aufgewogen wird oder der Zusammenschluss durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.“

11

Vgl. Sokol (2015). Allerdings weist Stephan (2005, S. 179) darauf hin, dass Wettbewerbspolitik, sofern diese die Marktstruktur beeinflusst, auch immer Industriepolitik ist: „Competition policy [...] fades into industrial policy“.

12

Zur grundsätzlichen Argumentation vgl. Brander und Spencer (1985).

13

Exemplarisch sei an dieser Stelle auf die Beiträge zu einem runden Tisch der OECD u. a. zum Thema der Förderung nationaler Champions verwiesen. Die Vertreter mehrerer Länder verweisen explizit auf die nicht vorhandene Evidenz für den Erfolg nationaler Champions hin und stellen stattdessen deren hohe Kosten heraus. Gleichzeitig wird eine Politik, die das Umfeld für Unternehmensaktivität und Wettbewerbs verbessert, oftmals als überlegen dargestellt. Vgl. dazu das Protokoll in OECD (2009).

14

Für grundlegende Arbeiten zum Einfluss von Interessengruppen auf Industriepolitik, siehe z. B. Becker (1985) oder Laffont und Tirole (1991).

15

Die Rolle von Zöllen oder anderen Maßnahmen zum Schutz einheimischer Industrien, auch von infant industries, sehen Cherif und Hasanov (2019) dabei kritisch. Die reduzierte Wettbewerbsintensität führt demnach zu einem geringeren Innovationsdruck und daher auch zu langsamerem Produktivitätswachstum.

16

Siehe zu diesem Motiv z. B. Clift und Woll (2012).

17

Zum positiven Effekt mittelständischer Unternehmen auf regionale Innovationstätigkeit vgl. Berlemann und Hahn (2016).

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