Konrad Adenauer, Ludwig Erhard und die Soziale Marktwirtschaft

and Hans Jörg Hennecke
Hans-PeterSchwarz und DominikGeppert (Hg.), Konrad Adenauer, Ludwig Erhard und die Soziale Marktwirtschaft, bearbeitet von Holger Löttel, Ferdinand Schöningh Verlag, Paderborn2019, 1216 Seiten

Hans-Peter Schwarz und Dominik Geppert (Hg.), Konrad Adenauer, Ludwig Erhard und die Soziale Marktwirtschaft, bearbeitet von Holger Löttel, Ferdinand Schöningh Verlag, Paderborn u. a. 2019, 1216 Seiten

In den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften wird historisch-politische Empirie typischerweise in Gestalt von Daten verarbeitet, die mit nachprüfbarer Methodik einer quantitativen Analyse und einer darauf fußenden Erklärung zugänglich sind. Weit seltener geht es um das hermeneutische Verständnis einzigartiger historischer Situationen. Allerdings entstehen auch wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Theorien nicht im luftleeren und zeitlosen Raum. Auch sie haben ihren historischen Ort: Sie wurzeln in einem einzigartigen Erfahrungs- und Entstehungskontext und werden in besonderen historischen Situationen rezipiert. Das gilt allemal für das in diesem Jahrbuch gepflegte Ordnungsdenken, das historisch nur als Reaktion auf die totalitäre Erfahrung des 20. Jahrhunderts zu verstehen und dessen Ausformung und Anwendung auf das engste mit der politischen wie wirtschaftlichen Neuausrichtung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg verbunden ist.

Der hier zu besprechende Sammelband – es handelt sich um den neunzehnten Band der seit 1983 bestehenden Editionsreihe „Rhöndorfer Ausgabe“ der Stiftung Bundeskanzler-Adenauer-Haus – führt mitten in diesen historischen Kontext hinein und beleuchtet das politische Ringen um die deutsche Wirtschafts- und Sozialpolitik in der Ära Adenauer/Erhard.

In der Reihe der „Rhöndorfer Ausgabe“ ist der vorliegende Band der erste, für den der inzwischen in Potsdam tätige Zeithistoriker Dominik Geppert verantwortlich zeichnet, und der letzte, den der 2017 verstorbene Biograf Adenauers und Kohls, Hans-Peter Schwarz, noch maßgeblich konzipiert hatte. Als Bearbeiter führt Holger Löttel mit einer fundierten, umsichtigen Einleitung in die Themenschwerpunkte ein und steuert einen detaillierten Fußnotenapparat bei, der an vielen Stellen erst die Dokumente durch Querverweise und Hintergründe verlässlich erhellt. Das ist ihm insofern bemerkenswert gelungen, weil darin die Präzision im zeithistorischen Detail verknüpft wird mit viel Fingerspitzengefühl bei der Skizzierung der wirtschaftspolitischen und wirtschaftstheoretischen Hintergründe der Entscheidungssituationen.

Die Quellenedition präsentiert für die Zeit zwischen 1949 und 1963 Dokumente zur Wirtschafts- und Sozialpolitik, die im wirtschaftspolitischen Entscheidungszentrum der Bundesregierung entstanden oder buchstäblich auf dem Schreibtisch des Kanzlers strandeten. Als Mischedition umfasst sie Texte ganz unterschiedlichen Typs – viel Briefwechsel zwischen oder an die beiden Protagonisten, einige Redemanuskripte und Memoranden, dazu Vermerke aus Bundeskanzleramt und Wirtschaftsministerium sowie Protokolle von Besprechungen, die Bundeskanzler und Wirtschaftsminister mit Interessenverbänden geführt haben. Mit insgesamt 224 Dokumenten, von denen 161 hier erstmals publiziert werden, ist der Band eine Fundgrube für die politische Praxis der Sozialen Marktwirtschaft. Er gewährt Einblick in die Motive und Konzeptionen der beteiligten Akteure und legt auch die Konflikte und Kompromisse zwischen ihnen ungeschminkt frei. Eine solche Quellensammlung bietet eine ganze Fülle von Eindrücken und Entdeckungen, die sich kaum auf eine finale Schlussfolgerung reduzieren lassen. Aber einige Punkte stechen besonders ins Auge.

Als Erstes fallen in der Gesamtschau der Dokumente die besonderen Proportionen der Einzelthemen auf. Bei weitem nicht alles, was man aus theoretischer Sicht als wesentlich für das Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft und die hinter ihm stehenden ordnungstheoretischen Prämissen erachten muss, floss in entsprechendem Umfang auch in den Strom der Vorgänge zwischen Adenauer und Erhard ein. So finden sich in dem vorliegenden Band ebenso wenig wie in anderen Bänden der „Rhöndorfer Ausgabe“ Belege dafür, dass es 1948/1949 einen vertieften Austausch zwischen Adenauer und Erhard zu Fragen der Wirtschafts- und Währungsreform gegeben hätte. Grundlegende Debatten und Entscheidungen wie diejenigen über das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen oder das Bundesbankgesetz von 1957 tauchen sehr wohl auf, freilich nehmen sie auffällig wenig Raum im politischen Austausch der beiden maßgeblichen Politiker ein. Es sind andere Schwerpunkte, die die Aufmerksamkeit des politischen Entscheidungszentrums fesselten. Naturgemäß landeten im Kanzleramt eher die strittigen Vorgänge als solche, die geräuschlos und einvernehmlich durchs Kabinett zu schleusen waren. Sehr präsent sind über den gesamten Zeitraum hinweg beispielsweise die langwierigen Diskussionen um die Mitbestimmung, die auch mit der Gesetzgebung des Jahres 1951 keineswegs erledigt waren. Lange spukte in Adenauers Kopf die Vorstellung herum, korporatistische Strukturen von Bundesregierung, Arbeitgebern und Arbeitnehmern zur überbetrieblichen Steuerung der Wirtschaftspolitik zu schaffen. Davon blieb unterm Strich wenig: An die Stelle eines imaginären „Bundeswirtschaftsrats“ trat 1963 lediglich der professoral zusammengesetzte „Sachverständigenrat“, der seither zwar sachverständigen Rat erteilt, aber keine Entscheidungsbefugnisse und erst recht keinen kammermäßig organisierten Unterbau zur operativen Steuerung der Wirtschaftspolitik hat.

Weitere Themen, die die Kernexekutive durchaus beschäftigten, waren das Kartellrecht, Fragen der Mittelstandspolitik und Industriepolitik, Wohlfahrtsstaat und Rentenreform oder die Währungs- und Zinspolitik. Nach 1957 nahm dann die Energie- und Kohlepolitik krisengetrieben besonders breiten Raum ein. Bewegte zu Beginn der 1950er Jahre noch die Unterversorgung mit Energie die Gemüter, so schlug das Pendel 1957 um. Nun hatte man es mit einer Überproduktionskrise zu tun, die viele Begehrlichkeiten nach politischem Interventionismus und Protektionismus weckte. Es war im Einzelfall immer wieder ein hartes Ringen, ob und in welchem Maße ordnungspolitische Grundüberzeugungen gegenüber kurzsichtigeren Motiven zum Tragen kamen. Ein durchgehendes Thema der Quellensammlung ist denn auch die Einflussnahme unterschiedlichster Interessengruppen auf das Regierungshandeln. Und deutlich wird dabei, dass Erhards freiheitlich-wettbewerbliche Konzeption selbst im Mittelstand auf viel Skepsis stieß: Weit häufiger stößt man auf Forderungen, den eigenen Bereich von den Härten des Wettbewerbs in Schutz zu nehmen, als auf Forderungen, Wettbewerbsverzerrungen abzubauen.

Zweitens erhellt die Materialfülle des Bandes die Denkwelten und die politischen Strategien der beiden Protagonisten. Was Ludwig Erhard anbelangt, so wird bei vielen Gelegenheiten das demonstrative Sendungsbewusstsein deutlich, mit dem er es sich wie kein anderes Kabinettsmitglied herausnahm, in der Sache dem von ihm verehrten Kanzler die Stirn zu bieten und ihm fachliche Expertise über seine Ressortangelegenheiten abzusprechen. Mit der Souveränität desjenigen, der sich seiner Sache sicher ist, kämpfte er trotz aller persönlichen Erniedrigungen und Maßregelungen durch den Kanzler mit offenem Visier für seine Positionen, wo andere sich aus opportunistischem Kalkül zurückgehalten hätten. Kein Wunder also, dass manches Mal die Entscheidungen hinter seinen Forderungen zurückblieben oder von ihnen abwichen. Aber alles in allem war der Idealist Erhard – gemessen an seiner Unempfänglichkeit für machttaktische Finessen – erstaunlich durchsetzungsfähig. Deutlich wird allerdings aus den Dokumenten auch, dass sich Erhard nie als Vollstrecker einer bestimmten ordnungstheoretischen Konzeption aus fremder Feder verstand. Tatsächlich war Erhard ein eigener Kopf, der sich zuallererst auf seine eigene Autorität berief. Das kommt insbesondere darin zum Ausdruck, dass er nicht nur fest auf ordnungspolitische Prinzipien wie Wettbewerb, Freihandel, Eigentum und Selbstverantwortung setzte, sondern dass er für sich daneben auch ein bemerkenswertes Maß an Elastizität im tagespolitischen Geschäft beanspruchte. Bis an die Grenzen der Selbstverleugnung – z. B. bei seinem umständlichen „Sparmarkenplan“ aus dem Jahr 1951 – lotete er Möglichkeiten der psychologischen Einflussnahme auf das Konjunktur- und Preisgeschehen aus. So betonte er bei aller Festigkeit der Grundsätze geradezu die Notwendigkeit einer „sehr wache[n], feinnervigen[n] Wirtschaftsführung“ (S. 203). Manche internen Briefe und Ausarbeitungen, die er selbst konzipierte und diktierte, zeigen Erhards Denkwelt noch unmittelbarer und unverstellter als die bekannten Reden und Namensartikel, die wie sein nicht ganz treffend betitelter Bestseller „Wohlstand für alle“ von anderer Hand bearbeitet wurden. So erhält die Figur Ludwig Erhard in dem Band ein schärferes Profil.

Neues hat der Band allemal über Konrad Adenauer zu bieten – und dies, obwohl er als Briefeschreiber von berüchtigter Kürze war und sich kaum einmal systematisch über wirtschaftstheoretische Fragen äußerte. Das Bild des machiavellistischen und opportunistischen Nur-Politikers, dem es an originärem Interesse für wirtschafts- und sozialpolitische Zusammenhänge mangelt, ist fest etabliert. Daran ist richtig, dass es Adenauer gewiss nicht an Gespür dafür mangelte, welche Bedeutung wirtschafts- und sozialpolitische Entscheidungen im Parteienwettbewerb haben. Bei der Rentenreform von 1957 wurde das ebenso erkennbar wie an seiner hohen Sensibilität für Preisentwicklungen namentlich für Verbrauchsgüter. Die „Hausfrau“, die Preissteigerungen für Güter des täglichen Bedarfs wahrnimmt, war für Adenauer in der Tat eine ernstzunehmende Instanz des Politischen. Preissteigerungen, Lohnentwicklungen, konjunkturelle Turbulenzen – bei all diesen Fragen war Adenauer hellhörig und neigte zur politischen Initiative. An seinem Beispiel lässt sich gut beobachten, unter welchen Umständen Spitzenpolitiker, die viele politische Bälle in der Luft halten müssen, für welche ökonomischen Argumente zugänglich sind.

Aber es gab bei Adenauer über das parteitaktische Kalkül hinaus, das er besser als seine Zeitgenossen beherrschte, auch eine staatspolitische Dimension des ökonomischen Denkens: Er begriff politische Stabilität als Voraussetzung für wirtschaftliche Stabilität und forcierte gerade deshalb die Westbindung der Bundesrepublik und die europäische Integration in besonderer Weise, mochten auch die konkreten Integrationsschritte nach rein ökonomischen Maßstäben allein fragwürdig sein. Umgekehrt beurteilte er die wirtschaftliche Entwicklung immer auch unter dem Gesichtspunkt, ob sie zur politischen Stabilität beitrüge. Insofern lässt sich aus zahlreichen Dokumenten des Bandes eine Art Primat des Politischen über das Ökonomische bei Adenauer herauslesen. Allerdings gibt es auch bei ihm – wenngleich selten artikuliert – einen Kern von ziemlich festen Überzeugungen über den Zusammenhang ökonomischer und gesellschaftlicher Ordnung. Vieles davon bündelt sich in Adenauers Verständnis von Mittelstandspolitik, die für ihn nach den Erschütterungen der ersten Jahrhunderthälfte immer auch eine Politik der sozialen Sicherung der Mittelschicht war. In manchen Reden blitzten seine Vorstellungen auf: der Wert der persönlichen Freiheit, die Sympathie für die Personalität der Arbeit im Klein- und Mittelbetrieb, die Freude an der Arbeit als wesentlicher Aspekt der Lebensfreude, die Sympathie für die Idee eines kapitalistischen Friedens durch Welthandel, die Sorge vor einem totalen Versorgungsstaat oder die Präferenz für das Subsidiaritätsprinzip. Adenauer war zugestandenermaßen kein ordnungstheoretischer Feinschmecker und ließ nicht nur gelegentlich seine spöttische Distanz zu den weitausholenden Begründungen Erhards für dessen Wirtschaftspolitik durchblicken. Aber als skeptischer Menschenkenner hatte Adenauer auch ein sicheres Gespür dafür, wie Verhaltensanreize wirken. Dass Kartelle die Antriebskräfte der Wirtschaftsakteure erlahmen lassen, leuchtete ihm beispielsweise durchaus lebenspraktisch ein – „wie überhaupt das Ausruhen nicht gerade lebensverlängernd wirkt“ (S. 832). Adenauers Entscheidung von 1949, Ludwig Erhard und seine Vorstellung von Sozialer Marktwirtschaft zur maßgeblichen Konfliktlinie des Bundestagswahlkampfs 1949 zu machen und seine Partei auf Erhards Politik zu verpflichten, war jedenfalls nicht nur parteitaktischer Natur, sondern dahinter steckte auch ein grundsätzliches Einverständnis. Bequemer wäre es für ihn allemal gewesen, den sozialistischen Neigungen in der rheinischen CDU nachzugeben, anstatt sie geschickt an den Rand zu drängen.

Der Band lohnt auch deshalb, weil er ungewohnte Einblicke in die Entscheidungsprozesse einer Regierung bietet und den Umgang des Kanzlers und seiner Minister mit Konflikten bietet. Der Unterschied zur Kanzlerschaft Merkels könnte kaum größer sein: Während diese bis zur Selbstverleugnung den mühselig ausgehandelten Konsens ihrer Koalition repräsentiert und noch nicht einmal öffentlich zuckt, wenn einzelne Ressorts Gesetzentwürfe ohne Abstimmung mit dem Kanzleramt publik machen, waren die Dinge unter Adenauer anders gelagert. Demonstratives Geltendmachen der Richtlinienkompetenz, kurz angebundene Maßregelungen für Kabinettsmitglieder, Reiseverbote, Redeverbote, Hineinwirken in wichtige und nachrangige Personalfragen der einzelnen Ressorts, Suche nach fallweisen Mehrheiten unter Ausbootung des Koalitionspartners: Von all dem finden sich in dem Band unterhaltsame Kostproben. Erhellender ist freilich das wiederkehrende Ringen um Ressortzuständigkeiten. Die Stellung des Wirtschaftsministers Erhard und seines Ressorts war in all den Jahren keineswegs unangefochten. Bis 1957 stand Erhard in scharfer Konkurrenz zu Vizekanzler Franz Blücher und Finanzminister Schäffer. Es ging nicht zuletzt um die Zuständigkeit für die Geld- und Währungspolitik. Erhard setzte sich schließlich gegen den zähen und listigen Schäffer durch, so dass diese Fragen bis 1972, als der bisherige Wirtschafts- und Finanzminister Helmut Schmidt beim Rückzug aus dem Wirtschaftsministerium diese Kompetenzen ins Finanzministerium verlagerte und bei sich behielt, im Erhard-Ministerium angesiedelt waren. Es ist seither auch in den meisten anderen Ländern üblich geworden, dass die Haushalts- und Finanzminister für die Währungspolitik zuständig sind und – wie man im Zuge der europäischen Währungsunion und Staatsschuldenkrise nur zu deutlich gelernt hat – damit beharrlich in Interessenkonflikte zwischen Wirtschafts- und Fiskalpolitik geraten. Der Machtkampf zwischen Erhard und Schäffer, der im vorliegenden Band dokumentiert ist, erinnert daran, dass eine regierungsinterne Gewaltenteilung – Fiskalpolitik hier, Wirtschafts- und Währungspolitik dort – institutionell günstigere Voraussetzungen dafür böte, dass die Geld- und Währungspolitik nicht primär dem Zwecke dient, die Kosten von Staatsschulden niedrig zu halten und Budgetrestriktionen aufzuweichen.

Ein anderes Beispiel von Ressortfragen ist die Zuständigkeit für die Entwicklungshilfepolitik, die 1957, nachdem Blüchers Ressort aufgelöst worden war, für vier Jahre im Wirtschaftsministerium ressortierte. Entsprechend verärgert war der Auslandsreisen nicht abgeneigte Erhard über das Ansinnen der FDP, sich 1961 bei der Rückkehr in die Regierung ein eigenständiges Entwicklungshilferessort – unter dem späteren Bundespräsidenten Walter Scheel – zurechtschneiden zu lassen. Die Lektüre von Erhards Gegenargumenten ist aufschlussreich und legt nahe, dass die deutsche Entwicklungshilfepolitik der folgenden Jahrzehnte weniger interventionistisch und von kurzatmigen Projektlogiken getrieben worden wäre und mehr auf den Aufbau verlässlicher, wettbewerbsfreundlicher und freihändlerischer Institutionen abgezielt hätte, wenn sie aus dem Wirtschaftsressort heraus konzipiert worden wäre. Die immer wieder anklingende Diskussion, ob man das Entwicklungshilferessort nicht in das Auswärtige Amt integrieren sollte, führt also am Kern des Problems der Entwicklungspolitik vorbei. Klüger wäre es, Erhards Idee eines kohärenten Ressorts für Wirtschaft und wirtschaftliche Zusammenarbeit wieder aufzugreifen.

Über viele wirtschaftspolitische Kontroversen, die im Band widergespiegelt werden, ist inzwischen jede Menge Gras gewachsen. Umso verblüffender sind die doch recht zahlreichen Momente, die dem Leser für die eigene Gegenwart zu denken geben. Denn manches vertraute Motiv taucht in altem Gewand auch hier auf: das Ringen zwischen Protektionismus und Freihandel, das Gezerre zwischen Politik und Notenbank um Fragen der Währungspolitik, Konflikte wirtschaftspolitischen und fiskalischen Effekte von niedrigen Zinsen, eine von wettbewerbswidrigen Eingriffen durchzogene Energiepolitik, natürlich auch die Frage nach Konflikten zwischen den verschiedenen Konzepten zur europäischen Integration, negative Effekte einer zu starken Einkommensteuerprogression, Debatten um den Wohlfahrtsstaat oder Erhards Klage gegen „Gefälligkeitsdemokratie“ (S. 590) und den Ungeist des – heutzutage ökologisch motivierten – „Gesetzesperfektionismus“ (S. 494).

Auch in der Ära Adenauer wurde mit viel trübem Wasser gekocht, und die „reine Lehre“ wurde auch hier nicht zur politischen Praxis. Die deutsche Wirtschafts- und Sozialpolitik war selbst in ihren Anfängen keineswegs die harmonische und kohärente Umsetzung eines bestimmten, vorab definierten ordnungspolitischen Leitbildes. Sie war vielmehr ein „kontroverser Aushandlungsprozess“ (S. 14 f.), der stark von tagespolitischen Themen getrieben war. Trotz aller Ungereimtheiten und Kompromisse lässt sich allerdings – maßgeblich durch Ludwig Erhards hartnäckiges, aber im Detail geschmeidiges Agieren – eine ordnungspolitische Linie erkennen.

Der Rückblick auf historische Situationen schützt vor Mythenbildung und schärft den Wahrnehmungssinn und das Urteilsvermögen in der Gegenwart des Lesers. Die Realität der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik unserer Tage hat sich nicht nur weit von den idealen Konzeptionen entfernt, die Erhard und seine Mitstreiter umtrieben, sondern auch weit von der zugegebenermaßen durchwachsenen politischen Realität der frühen Bundesrepublik. Man muss nicht erst auf einen ähnlich gelagerten Quellenband über die SMS-Protokolle zwischen Angela Merkel und ihren Wirtschaftsministern warten, um zu erahnen, dass zwischen Ludwig Erhard und Peter Altmaier keine geistige und politische Kontinuität besteht. Zwischen beiden steht die Wasserscheide von freiheitlichem Ordnungsdenken und dirigistischem Interventionismus.

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