Sicherheitsverantwortung zwischen Staat und Markt – eine institutionenökonomische Analyse

Wolfgang Bretschneider, Andreas Freytag, Johannes P. Rieckmann and Tim H. Stuchtey

Zusammenfassung

In der öffentlichen Wahrnehmung wird weithin davon ausgegangen, dass der Staat für die Sicherheit zuständig ist. In der Praxis aber beobachtet man eine Kombination aus staatlicher und privater Sicherheitsverantwortung. In dem vorliegenden Beitrag wird aus institutionenökonomischer Perspektive eine normative Begründung für die Verantwortungszuweisung zwischen drei Akteursgruppen vorgestellt: dem Staat, den private Haushalten bzw. Unternehmen sowie den privaten Sicherheitsdienstleistern. Konzeptionelle Grundlage ist dabei die bekannte Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung vor dem Hintergrund der Annahme, dass die Debatte um die „Privatisierung von Sicherheit“ nur mit Hilfe dieser Unterscheidung sachlich geführt werden kann. Zudem wird in dem Beitrag das Problem der Repressivität als Besonderheit von Schutzleistungen mehr Aufmerksamkeit zuteil, als es bislang in der sicherheitsökonomischen Literatur der Fall ist.

1 Einleitung

Es gehört zu den zentralen normativen Erwartungen an den Staat, für die Sicherheit seiner Bürger zu sorgen. Dieser Staat sanktioniert beispielsweise die Verletzung von Eigentumsrechten, Freiheit oder körperlicher Unversehrtheit von Mitbürgern und hebt somit im Hobbesschen Sinne die dilemmatisch-anarchische Situation eines Kriegs „jeder gegen jeden“ auf. Das hilft dem individuellen wie gesellschaftlichen Belang, sich nicht sorgen zu müssen, stabile Erwartungen bilden und produktiv sein zu können. Letztlich ist es eine Art der Arbeitsteilung, bei welcher der Staat den Schutz vor exogenen Bedrohungen übernimmt, damit der Einzelne, von elementaren Sorgen befreit, am wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben teilnehmen kann. Tatsächlich erleben wir in der Praxis allerdings eine Kombination aus staatlicher Verantwortung und einer Verantwortung privater Akteure, namentlich: Privater Haushalte und Unternehmen, sowie privaten Sicherheitsunternehmen. Niemand erwartet ernsthaft vom Staat, dass er etwa die Türschlossentwicklung und -produktion an sich zieht, um die Türschlösser sodann steuerfinanziert und ansonsten unentgeltlich an die Bürger zu verteilen. Als These zugespitzt könnte man sagen: „Das Thema Sicherheit war und ist noch nie ein Monopolanliegen des Staates gewesen.“ (Olschok 2012, S. 5)

Unter normativen Gesichtspunkten wird die Einbindung privater Verantwortung unter dem Schlagwort der „Privatisierung der Sicherheit“ kontrovers diskutiert. In Teilen der Debatte wird darin ein Risiko (vgl. Hirschmann 2016; Kirsch 2002, 2003; Loader 1999; South 1988), an anderer Stelle dagegen Potenzial für die Gesellschaft gesehen (vgl. etwa Mahlberg 1988; Stober 1998; Schmidtchen 2004, 2007). Ein wiederkehrendes Defizit der Debatte besteht darin, dass unter dem Schlagwort „Privatisierung“ vollkommen unterschiedliche Phänomene begriffen und entsprechend konfundiert werden. In dem vorliegenden Beitrag soll insofern der Verantwortungsallokation zwischen Staat und privaten Akteuren konsequent vor dem Hintergrund der Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung (vgl. etwa Blankart 2011, S. 76 ff.; Rosen und Windisch 1997, S. 142 ff.; besonders aber Grossekettler 1998, 2007) nachgegangen werden. Diese Unterscheidung soll einen Beitrag zur Versachlichung der Debatte darstellen.

Aber auch innerhalb der Ökonomik der Sicherheit bestehen Möglichkeiten der konzeptionellen Weiterentwicklung. Während Folkers und Weißgerber feststellten, dass „bisher kein geschlossenes Theoriegebäude einer ‚Ökonomie der Sicherheit‘“ (Folkers und Weißgerber 2009, S. 161) existiere, lässt sich dennoch auf einer ganzen Reihe von Überlegungen aufbauen.1 Gerade bei Schmidtchen (2004; 2007) und Folkers und Weißgerber (2009) ist etwa die Trennung von Bereit- und Herstellung bereits angesprochen und soll hier in ihrer Tragweite noch konsequenter ausgeleuchtet werden. Zu wenig scheint in der sicherheitsökonomischen Literatur bislang das Problem der potenziellen Repressivität im Kontext der Sicherheitsproduktion ausgearbeitet zu sein. Dieses Problem ist aber besonders relevant, da es Grundrechte (potenzieller) Störer adressiert. Auch dies soll hier einen höheren Stellenwert erhalten.

Derart hat der Beitrag eine normative Ausrichtung, wenn er der Frage nachgeht, wie sich das Zusammenspiel zwischen Staat und Markt für den Bereich innerer Sicherheit begründet gestalten lässt. Es geht um eine legitime und effiziente Verantwortungsallokation zwischen dem Staat und privaten Akteuren. Dabei lassen sich die Überlegungen als institutionenökonomisch charakterisieren. Das bedeutet zunächst, dass eine neoklassische Marktversagensanalyse nicht obsolet ist. Darüber hinaus werden aber institutionelle Bedingungen berücksichtigt, wie Grundrechte und das staatliche Gewaltmonopol.

Der Fragestellung wird in folgender Weise nachgegangen. Abschnitt 2 stellt als Hintergrund einen konzeptionellen und begrifflichen Rahmen vor, mit Blick auf das sich stellende Sicherheitsproblem (2.1) und dann auf die Schutzleistungen2 (2.2) als Antwort auf dieses Problem. Im Abschnitt 3 wird die bekannte Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung für den Bereich der Sicherheit vorgestellt. Die Analyse der normativen Kriterien zur Verantwortungszuweisung erfolgt in Abschnitt 4, zunächst für die Ebene der Bereitstellung (4.1), sodann für die Ebene der Herstellung (4.2). In Abschnitt 5 wird diskutiert, welche Probleme sich vor dem Hintergrund der Kriterien bei einer Staat-Privat-Balancierung von Bereit- und Herstellung ergebenen, ehe im abschließenden Abschnitt 6 ein Fazit gezogen wird.

2 Das Sicherheitsproblem und Schutzleistungen

Der Gegenstand der Sicherheit und Sicherheitspolitik ist derart komplex und wird in der Literatur so unterschiedlich aufgefasst, dass es lohnend erscheint, vor der Bearbeitung der eigentlichen Frage Konzeptionelles und Begriffliches zu klären. Damit soll gleichsam ein Rahmen vorgestellt werden, innerhalb dessen sich die Diskussion um staatliche und private Verantwortung vorgenommen werden kann. Den beiden Abschnitten kann vorausgeschickt werden, dass in diesem Beitrag nur Fragen der zivilen (inneren) Sicherheit behandelt werden (vgl. Gusy et al. 2017; Kaufmann 2017; Zoche et al. 2014). Entsprechend werden keine Fragen der Einbindung Privater im Bereich der militärischen Sicherheit (vgl. etwa Abrahamson und Williams 2011; Singer 2011) bearbeitet.

2.1 Das Sicherheitsproblem als gesellschaftliche Herausforderung

Ein überzeugender Ansatz scheint es zu sein, die gesellschaftlichen Sicherheitsbemühungen zunächst als Antworten zu verstehen3 – als Antwort auf ein Sicherheitsproblem. Das besteht darin, dass ein Störer4 bestrebt ist, auf Eigentum eines anderen zuzugreifen. In diesem Zusammenhang wird dieses Eigentum auch als Schutzgut bezeichnet; ein ökonomisches Gut mit einem bestimmten Wert. Hier wird von einem breiten Begriff des Eigentums ausgegangen, also Eigentum an Leben, Gesundheit und Freiheit sowie Besitz und geistigem Eigentum. Es handelt sich damit um einen, grundrechtlich fundiert, geschützten Bereich des Eigentümers (vgl. Schmidtchen 2007, S. 844).5 Und der Eigentümer des Schutzgutes ist zugleich ein (potenzielles) Opfer.

Kann der Täter in den geschützten Bereich im Sinne seiner Zielfunktion „erfolgreich“ eindringen, so erfährt das Schutzgut einen Wertverlust, d. h. einen Schaden. Das gilt unabhängig davon, ob der Täter auf den Wert des Schutzguts (Eigentumsdelikte) oder auf den Wertverlust (Schaden) des Schutzguts (häufig Rohheitsdelikte) zielt. Ob es dazu kommt, ist mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit verbunden, wodurch sich ein potenzielles Opfer einer bestimmten (geringeren oder höheren) Bedrohung ausgesetzt sieht.

Ein derart betrachtetes Sicherheitsproblem besteht also darin, dass eine gewisse Wahrscheinlichkeit einer intentionalen und bewusst illegalen Herbeiführung eines Schadens an jemandes Eigentum besteht. Diese Problemstruktur kann auf eine Vielzahl von Sicherheitsproblemen angewandt werden: Auf Diebstahl, Einbruch, Vandalismus, Raub, Entführung, Körperverletzung und vieles mehr, bis hin zu Mord und Totschlag. Damit handelt es sich um Probleme der sog. Bedrohungssicherheit (security-Probleme).6 Und auf solche Probleme werden sich die Überlegungen aller weiteren Abschnitte beziehen.7

2.2 Schutzleistungen als gesellschaftliche Antwort

Unstrittig ist, dass eine Gesellschaft Antworten auf derart skizzierte Sicherheitsprobleme geben sollte.8 Neben naheliegenden humanitären Gründen sprechen gerade auch fundamentale ökonomische Erwägungen dafür, da Märkte bekanntermaßen nur unter Eigentumsexklusivität produktiv sein können (vgl. nur Donges und Freytag 2009, S. 176 ff.).9 Jedoch können die Antworten durchaus unterschiedlich ausfallen. Insbesondere können sie an unterschiedlichen Stellen des „Raums“ zwischen Störer und Schutzgut ansetzen. Folglich weisen sie ein variierendes Maß an Präventivität auf10 und fungieren in ihrem Zusammenspiel vielfach als wechselseitig unvollständige Substitute. Als mögliche Antworten in diesem „Raum“ lassen sich, in der Reihenfolge abnehmender Präventivität, mehrere Stufen von Antworten identifizieren.

  1. (1)„Positive Anreize“ (vgl. Ehrlich 1996, S. 44) für potenzielle Störer: Sie zielen darauf, die Zeitopportunitätskosten für kriminelle Aktivitäten zu erhöhen. Dabei handelt es sich gleichsam um „sicherheitsrelevante Nicht-Sicherheits-Politiken“, d. h. vor allem Wirtschaftspolitik (Beschäftigung), aber auch Sozial-, Integrations-, Bildungs-, oder Kulturpolitik.11
  2. (2)„Negative Anreize“ (vgl. Ehrlich 1996, S. 44) für potenzielle Störer. Es handelt sich um die Sanktions- bzw. Straf-Androhung. Während Strafen zwar erst nach der Tat verhängt werden, so sollen sie gerade auch in der Funktion der (General-)Prävention antizipativ wirken.12
  3. (3)Gefahrenabwehr für eine Vielzahl von Schutzgütern. Dazu gehören Streifendienste im öffentlichen Raum, die auf der Schnittstelle zwischen Abschreckung und zügigem Eingreifen arbeiten.
  4. (4)Schutz „nahe“ am Schutzgut. Türschlösser, Alarmanlagen und Überwachsungskameras zielen darauf ab, Sicherheit für ganz bestimmtes Eigentum zu gewährleisten.
  5. (5)Versicherungslösungen für eingetretene Schäden am Schutzgut. Hierbei handelt es sich um die ex post-Antwort par excellence (vgl. Ehrlich und Becker 1972).

Ein effizientes gesellschaftliches Sicherheitsregime sollte diese gesamte Bandbreite gesellschaftlicher Sicherheitspolitik, mitdenken (vgl. Bretschneider 2018; Bretschneider und Freytag 2018, S. 38 f.). Die gesellschaftlichen Antworten aber, die sich der Sicherheitspolitik i. e. S. zuordnen lassen, finden auf den „mittleren Stufen“, den Stufen (2) bis (4). Dort zielt ein gesellschaftliches Sicherheitsregime auf den Aufbau von Hürden ab, um die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zu verringern bzw. die Schadenshöhe zu reduzieren. Solche Hürden sollen im Folgenden als Schutzleistungen bezeichnet werden.13 Und sie sind Gegenstand der Frage nach der Verantwortungsallokation in den folgenden Abschnitten des vorliegenden Beitrags.

Schutzleistungen können einerseits physische Produkte sein (z. B. Türschlösser, Alarmanlagen), die auf dem Markt für Sicherheitstechnik angeboten und nachgefragt werden. Dieser Markt ist besonders auch durch die Dynamik technischer Innovationen geprägt. Es kann sich aber andererseits und insbesondere um Dienstleistungen handeln, wie sie von Polizisten oder von Wachpersonal ausgeführt werden. Häufig sind auch Kombinationen aus Technik und Dienstleistungen anzutreffen, gerade in der Form, dass Produkte der Sicherheitstechnik als Vorprodukte der Dienstleistungen fungieren (z. B. Waffen als Vorleistungen für die Polizei, vgl. Rieckmann und Stuchtey 2018).

Mit Blick auf die Kriminalitätsökonomik geht es bei Schutzleistungen darum, die Kosten der potenziellen Täter anzuheben und somit die potenziellen Täter entweder ex ante von der Tat abzuhalten oder aber für einen Misserfolg bzw. eine Nutzenschmälerung der kriminellen Tat zu sorgen.14 Somit soll der Nettonutzen des Täters reduziert und der Wertverlust am Schutzgut verhindert oder verringert werden. Ehrlich (1996, S. 46) etwa konzeptualisiert das Täterkalkül mit Hilfe eines Nettonutzens, in dem sich die genannten unterschiedlichen Stufen bzw. Schutzleistungen wiederfinden. Es sei πi der Nettonutzen der Tat; wi die Beute (Bruttonutzen); wl die Zeitopportunitätskosten der Tat (legales Einkommen); ci die direkten Kosten der Tat (entstehen durch unterschiedliche Arten der Gefahrenabwehr); fi die Höhe der Strafe; sowie pi die Wahrscheinlichkeit, gefasst und verurteilt zu werden. Für den Nettonutzen gilt dann: πi=wiwlcifipi. Von den drei Subtrahenden ist der erste das Ergebnis der weiter oben genannten „präventiven“ Politiken (Wirtschafts-, Sozialpolitik usw.) und ihren „positiven Anreizen“. Der zweite und der dritte Subtrahend dagegen bilden den Effekt der Schutzleistungen ab, wobei ci die Gefahrenabwehr und der Term fipi die Strafandrohung repräsentiert.15 Ein bestimmtes Maß an (und bestimmte Arten von) Schutzleistungen führen, in ihrem Zusammenspiel und angesichts eines bestimmten Maßes an Bedrohung, zu einem bestimmten gesellschaftlichen Sicherheitsniveau.16

3 Die Unterscheidung von Bereitstellungs- und Herstellungsverantwortung – vier institutionelle Arrangements

Vor dem Hintergrund der Ausführungen im Abschnitt 2 thematisiert der vorliegende Beitrag die Verantwortungsallokation für Schutzleistungen zwischen Staat und privaten Akteuren. Die Ausführungen basieren auf der bekannten Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung, da sich dabei je unterschiedliche Fragen ergeben, entsprechend unterschiedliche Kriterien zu berücksichtigen sind (vgl. Grossekettler 1998, S. 10), und jeweils auch nur bestimmte gesellschaftliche Akteure überhaupt sinnvoll in Frage kommen.

Unter der Bereitstellungsverantwortung lässt sich die Entscheidungskompetenz für Art, Qualität und Umfang der Schutzleistungen im Lichte knapper Ressourcen verstehen. Grundsätzlich kann die Bereitstellungsverantwortung entweder dem Staat oder aber den privaten Haushalten bzw. privaten Unternehmen (als Bürger) zukommen.17 Im letzteren Fall werden Schutzleistungen auf vollständig (beidseitig) privaten Märkten alloziiert. Der Begriff der Bereitstellung verklausuliert, dass hier gerade auch die nachfrageseitige Rolle des Entscheiders in den Blick genommen wird (vgl. Grossekettler 1998, S. 2). Entsprechend lässt sich formulieren, dass auf dieser Ebene nach dem Sicherheits-Prinzipal gefragt wird. Im Falle, dass der Staat der Sicherheits-Prinzipal ist, wird in der Literatur auch vom Staat als (Sicherheits-)Garanten (vgl. Schmidtchen 2007, S. 844; Grossekettler 1998, S. 3) gesprochen.

Um eine zu enge Perspektive zu vermeiden, erscheint es mit Blick auf die staatliche Bereitstellung sinnvoll, zwei Aspekte im Auge zu behalten. Zum einen wird aus politökonomischer Perspektive die staatliche Bereitstellung (nicht nur im Rahmen einer verfassungsmäßigen Vorgabe, sondern auch) im politischen Prozess auf Nachfrage der Bürger vorgenommen.18 In einer Demokratie ist hier ein politischer Markt vorgelagert, auf welchem der Staat als Anbieter auftritt (vgl. Erlei et al. 2007, S. 356 f.). Daher hat die Bereitstellung durchaus eine angebotsseitige Rolle (vgl. Erlei et al. 2007, S. 343). Zum anderen ist eine staatliche Sicherheitsverantwortung in den Blick zu nehmen, die über die Bereitstellung (und umso mehr über die Herstellung) von Schutzleistungen hinausgeht. Der Staat stellt (auch) für den Bereich der Sicherheit, neben Schutzleistungen, auch Regeln bereit, in denen bestimmt wird, wer in welcher Form und Qualität, in welchem Ausmaß und von wem finanziert Schutzleistungen anbieten darf.19 Das bedeutet, dass jegliches private Engagement im Zusammenhang mit Schutzleistungen immer nur im Rahmen des staatlich bereitgestellten Ordnungsrahmens erfolgt.

Nach der Klärung der Bereitstellungsverantwortung stellt sich in einem zweiten Schritt die Frage nach der Zuständigkeit für die Herstellung, mithin die eigentliche, angebotsseitige Leistungserstellung. Hier wird, so kann man formulieren, nach dem Sicherheits-Agenten gefragt. Der Sicherheits-Agent hat eine den Interessen des Prinzipals gegenüber dienende, instrumentale Funktion. Somit handelt es sich bei der Herstellungsverantwortung um eine strukturell „flüchtige“ Verantwortung; eine Verantwortung, die vom Prinzipal etwa auch wieder entzogen werden kann. Für die Sicherheits-Prinzipale (Staat einerseits, private Haushalte und Unternehmen andererseits) besteht grundsätzlich die Möglichkeit, die Schutzleistungen, deren Bereitstellung sie verantworten, entweder selbst zu erstellen (Prinzipal ist zugleich Agent; bzw. Nachfrager ist zugleich Produzent) oder aber am Markt zu beziehen. Entsprechend stellt sich die in der ökonomischen Literatur wohlbekannte Frage nach „Kaufen oder Selbermachen?“ (make or buy, vgl. Coase 1937; Shleifer 1998; Folkers und Weißgerber 2009, S. 164; Erlei et al. 2007, S. 344).

Tabelle 1Tabelle 1 fasst die Unterscheidung von Bereit- und Herstellung zusammen. Dabei wurden die Aspekte der Spalten i. bis iii. bereits angesprochen. Die Kriterien (Spalte iv.), die über den Sicherheits-Prinzipal und den Sicherheits-Agenten entscheiden, sind Gegenstand der ausführlichen Betrachtungen des folgenden Abschnitts 4. Zuvor sollen aber die vier grundsätzlichen institutionellen Arrangements vorgestellt werden, die sich aufgrund der „zwei mal zwei“ Entscheidungsalternativen (über beide Ebenen, vgl. Spalte iii. in Tabelle 1Tabelle 1) ergeben (vgl. Abbildung 1).20

Tabelle 1

Die Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung von Schutzleistungen

i.ii.iii.iv.
Betrachtete EbeneMarktseiteZu ermitteln ist der ...Entscheidungs­alternativenEntscheidungs­kriterium
BereitstellungNachfrageSicherheits-Prinzipal (bereitstellungs­verantwortlich)Staat vs. private Unternehmen/Haushalte (Bürger)Exkludierbarkeit und Repressivität
HerstellungAngebotSicherheits-Agent (herstellungs­verantwortlich)Eigenerstellung des S.-Prinzipals vs. Marktbezug (insbes. Sicherheitsdienstleister)Qualitätsbasierte Kosteneffizienz bzw. Flexibilität

Die vier Fälle eint, dass die Bürger (die privaten Haushalte und Unternehmen als Schutzguteigentümer) die Nutznießer sind.21 Sie geben somit die Zielfunktion vor. In den Fällen 1 a und 1 b liegt die Bereitstellungsverantwortung beim Staat (Staat als Sicherheits-Prinzipal). In Fall 1 a ist der Staat zugleich auch Sicherheits-Agent, indem er die Leistungen selbst erstellt. Das ist der weithin als Standard angenommene Fall gesellschaftlicher Sicherheitsproduktion, wie man es etwa von der Polizei und Justiz kennt. Im Fall 1 b ist der Staat zwar Sicherheits-Prinzipal, lässt Tätigkeiten aber von privaten Sicherheitsdienstleistern ausfüllen. Dies betrifft die Kooperationsmodelle bzw. öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP), da der Staat ja immer die Leistungen beaufsichtigt, die er wiederum in bestimmtem Umfang und bestimmter Qualität den Bürgern gegenüber zu gewährleisten verspricht. Ein Beispiel hierfür mögen Fluggastkontrollen im staatlichen Auftrag sein.

Abbildung 1
Abbildung 1

Vier institutionelle Arrangements und die Unterscheidung aus Bereitstellungs- und Herstellungsverantwortung (eigene Darstellung).

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0007

In den Fällen 2 a und 2 b sind nun private Unternehmen bzw. Haushalte die Sicherheits-Prinzipale und müssen damit zur Bereitstellung von Schutzleistungen selbst aktiv werden. Ein typisches Beispiel für den Fall der Eigenerstellung (Fall 2a) sind unternehmenseigene Sicherheitsdienste (etwa Werkschutz).22 Für private Haushalte ist das abendliche Abschließen der Türe die typische Eigenerstellung.23 Auch im Falle privater Bereitstellungsverantwortung ist natürlich ein Marktbezug möglich. So kaufen Unternehmen sich Schutzleistungen von privaten Sicherheitsdienstleistern ein.24 Im Bereich privater Haushalte kauft man in der Regel zumindest ein Türschloss.

Wie lässt sich nun begründen, dass eine bestimmte Schutzleistung in diesen oder jenen Fall dieser vier fundamentalen institutionellen Arrangements fallen soll? Dabei ist besonders von Interesse, unter welchen Umständen der Staat seine Bereitstellungs- oder seine Herstellungsverantwortung sinnvoll abgeben oder an sich ziehen sollte. Hierfür braucht es normative Kriterien.

4 Normative Kriterien für die Bereitstellung und die Herstellung

Dieser Abschnitt betrachtet nun normative ökonomische Kriterien, mit denen – jedenfalls konzeptionell – eine Empfehlung gegeben werden kann, welche Schutzleistung in die private oder staatliche Bereitstellungs- bzw. Herstellungsverantwortung fallen sollte. Dies ist selbstverständlich davon zu unterscheiden, welche Konstellationen man in der Praxis beobachten kann. Dabei wird zunächst die Bereitstellung beleuchtet (4.1) und darauf die Herstellung (4.2).

4.1 Exkludierbarkeit und Repressivität als Kriterien für die Bereitstellungsverantwortung

Im Rahmen der neoklassischen Wohlfahrtsökonomik liegt die normative Richtigkeitsvermutung für die Allokation knapper Ressourcen beim Markt – und nicht beim Staat.25 Auch mit Blick auf ressourcenzehrende Schutzleistungen bedeutet das, dass nicht staatliche Institutionen, sondern die privaten Haushalte und Unternehmen jeweils selbst für die Bereitstellung verantwortlich sind. Gesellschaftlich effiziente Ergebnisse erhält man, so lautet dabei die These, wenn der Schutzguteigentümer selbst darüber entscheiden, wie viel und welche Art an Schutzleistungen er jeweils für nötig hält. Entsprechend müsste er sich „selbst darum kümmern“.26 Dabei bleibt offen, ob er die Leistung selbst (subsistenziell) herstellt oder am Markt von Anbietern erwirbt (vgl. Herstellung, make or buy). Schließlich sind diese Entscheidungen, mikroökonomisch betrachtet, nicht nur durch die Sicherheitspräferenzen, sondern auch durch Geld- und Zeitrestriktionen bestimmt.

Dass die „Schaffung und Gewährleistung von Sicherheit für die Bürger [...] eine Staatsaufgabe [ist]“ (Wackerhagen und Olschok 1999, S. 170), ist jedenfalls in diesem Paradigma nicht der Ausgangspunkt der Überlegungen. Eine Begründung für eine staatliche Bereitstellung ergibt sich dabei nur für den Fall, dass Marktversagen vorliegt und die staatliche Bereitstellung zu einer höheren gesellschaftlichen Wohlfahrt führt (vgl. Erlei et al. 2007, S. 350 f.). Auch im Rahmen der sicherheitsökonomischen Literatur wird dabei besonders nach öffentlichen Gütern gefragt (vgl. etwa Stuchtey und Skrzypietz 2014, S. 195 ff.; Engerer 2011; De Groot und Engerer 2011). Wenn man die gängige finanzwissenschaftliche Begriffsnutzung zugrunde legt27 – Güter mit geringer Rivalität in der Nutzung und unverhältnismäßig hohen Kosten der Exklusion –, dann sind der staatlichen Bereitstellung auch Allmendegüter hinzuzurechnen, bei denen bekanntermaßen eine nennenswerte Rivalität in der Nutzung vorliegt.28 Indikator für eine staatliche Bereitstellungsverantwortung ist aber allein das Exklusionsdefizit (vgl. Grossekettler 1998, S. 9).

Bei welchen Schutzleistungen ist nun Nicht-Exkludierbarkeit gegeben? Das zentrale Beispiel ist hier die Bestrafung im Rahmen ihres Präventionszwecks. Sie soll auf Entscheidungen potenzieller Störer wirken, indem ihr erwartetes Einkommen bei Begehung der Straftat gesenkt wird (vgl. Becker 1968).29 Durch diesen Mechanismus profitieren grundsätzlich alle Bürger in einer Gesellschaft; gerade wenn offen ist, auf wessen Eigentum der Störer zielen würde. Neben dieser Funktion der Generalprävention tritt die sog. Spezialprävention (vgl. Naucke 2002, S. 33 f.; Hörnle 2011, S. 20 ff.; Bottoms und von Hirsch 2010). Hier wird der Präventionseffekt dadurch erreicht, dass von einem verurteilten Straftäter keine Gefahr ausgehen kann, solange eine Freiheitsstrafe vollzogen wird. Auch hier wird eine ggf. unübersehbare Zahl an potenziellen Opfern geschützt. Mit Blick auf den Strafzweck der Prävention werden auch die dem Strafvollzug vorausgehenden Leistungen der Aufklärung, Fahndung und Verhaftung, Anklage, Verurteilung (vgl. etwa Schmidtchen 2004, S. 44) zu Gütern mit Nicht-Exkludierbarkeit.

Auch bei anderen Schutzleistungen hoher Präventivität können Individuen nicht sinnvoll von der Nutzung ausgeschlossen werden. Das trifft insbesondere auf die Observation von extremistischen Gefährdern zu. Insoweit Terroristen durch ihre Tat eine Gesellschaft oder Gruppe allgemein verunsichern wollen, werden die Opfer zumeist völlig beliebig ausgewählt. Ein Nutzungsausschluss von der Schutzleistung der gefährderbezogenen Terrorabwehr ist daher unmöglich.

Und schließlich dürfte es sich bei der Sicherheit im öffentlichen Raum, als Gefahrenabwehr, um Schutzleistungen mit Exklusionsdefiziten handeln (vgl. etwa Hagmann und Saliba 2013).30

All die genannten Schutzleistungen haben die Eigenschaft, dass sie jeweils einer Vielzahl von potenziellen Opfern und damit Schutzgut-Eigentümern einen Dienst erweisen. Gerade das Problem der Nicht-Ausschließbarkeit führt zu einer unter-effizienten Marktallokation der Schutzleistungen, einer mithin im Laufe der Zeit zusammenbrechenden privaten Zahlungsbereitschaft. Letztlich besteht das bekannte Gefangenen-Dilemma mit dem Anreiz zum Trittbrett-Fahren, da auch Nicht-Zahler von den kostenträchtigen Leistungen profitieren.

Idealtypisch marktgängig und daher der privaten Bereitstellungsverantwortung zuzuordnen sind dagegen exkludierbare Schutzleistungen, als private und Klubgüter. Private Güter im Sicherheitsbereich sind typischerweise Schutzleistungen, die „nahe“ am Schutzgut wirken: Türschlösser, Personen-, Objekt- und Werkschutz, Alarmanlagen, Zutrittskontrollsysteme bis hin zu Selbstverteidigungskursen (vgl. Stuchtey und Skrzypietz 2014, S. 198; Folkers und Weißgerber 2009, S. 162).

Zu den ebenfalls marktgängigen Klubgütern zählen Sicherheitsinitiativen in Nachbarschaften (vgl. Engerer 2011, S. 139) bzw. gated communities (vgl. Stuchtey und Skrzypietz 2014, S. 199), in denen kollektiv, aber privat eigeninitiativ, Schutzleistungen für eine räumlich abgegrenzte Wohnanlage beauftragt werden. Ein ähnliches und vieldiskutiertes Beispiel sind Einkaufszentren und anderes mass private property, wo Einzelhändler oder andere Dienstleister (gemeinsam) Schutzleistungen organisieren (vgl. etwa Wakefield 2003).

In der politischen Debatte hört man mit Blick auf private Bereitstellung den Vorwurf, dass „Reiche“ dann ja in höherer Sicherheit leben würden und sich ein sorgloseres Leben kaufen könnten. Auch ohne die zugrundeliegende Vorstellung des Idealzustands der Gleichheit (i. G. z. Chancengleichheit) zu thematisieren, ist hier anzumerken, dass dies allerdings nur teilweise richtig ist. Schließlich schaffen Schutzleistungen erst im Verhältnis zur Bedrohung ein bestimmtes Sicherheitsniveau. Nun kann aber angenommen werden, dass die Bedrohung insbesondere durch Eigentumsdelikte (aber auch bspw. Entführungen und Erpressungen) für vermögendere Haushalte höher ist, weil ja auch der Erwartungswert der Beute höher liegt, wenn nicht durch adäquate Schutzleistungen das Mehr an Bedrohung kompensiert wird.

Vor dem Hintergrund dessen, was bisher anhand des Exkludierbarkeitskriteriums diskutiert wurde, beobachtet man in der Praxis, was auch effizient erscheint: Dass nämlich ein Mix aus staatlich bereitgestellten (z. B. staatliche Strafandrohung unter Präventionsgesichtspunkten) und privat bereitgestellten Schutzleistungen besteht (z. B. Türschloss), die an unterschiedlichen Punkten im Raum zwischen (potenziellem) Täter und dem Schutzgut ansetzen. Das bedeutet zum ersten, dass, als es sich um unvollständige Substitute handelt, prinzipiell eine private Bereitstellungsverantwortung (gleichsam sicherheitspolitische Mitwirkungspflicht der Bürger) besteht (vgl. Clotfelter 1977). Und es bedeutet zum zweiten, dass Raum für herausgehobene individuelle Schutzleistungsinteressen besteht, die entsprechend auf dem privaten Markt nachgefragt werden können.

Nach diesen Ausführungen zum Kriterium der (Nicht-) Exkludierbarkeit bleibt aber festzuhalten, dass dieses unzureichend ist, um eine Bereitstellungsverantwortung zwischen Staat und Privat zu konturieren. Genauso unzureichend wären aber auch andere mögliche Begründungen einer neoklassischen Marktversagensanalyse.31 Denn all das sind Begründungen zu postkonstitutionellen Verträgen (vgl. Buchanan 1975/1984, S. 76), während für Probleme der Sicherheit auch der konstitutionelle (Gesellschafts-)Vertrag einzubeziehen ist. Der Grund dafür liegt in dem Unterschied zwischen einem Teil von Schutzleistungen gegenüber vielen anderen, den allermeisten Dienstleistungen: Bei bestimmten Schutzleistungen werden Grundrechte Dritter, nämlich der (potenziellen) Störer, berührt. Dabei ist der Störer, wenn man einen Dienstleistungsvertrag zwischen Sicherheits-Prinzipal und -Agenten annimmt, keine Vertragspartei, sondern lediglich davon betroffen.

Schutzleistungen sind in diesem Sinne also potenziell repressiv, sie führen bei jenen Dritten zu Zwang zwecks Schutz, zur Einschränkung von Freiheit. Buchanan beschreibt im Folgenden zunächst das öffentliche Gut, wie es oben im Zusammenhang mit (Nicht-) Exkludierbarkeit vorgestellt wurde, und kommt dann auf Besonderheit von (bestimmten) Schutzleistungen gegenüber anderen öffentlichen Gütern zu sprechen:

Es ist für jeden von Vorteil, wenn er sicher sein kann, daß seine begründeten Ansprüche von den anderen Mitgliedern der Gemeinschaft geachtet werden. Alle Parteien ziehen einen Gewinn daraus, wenn sie sich an gemeinsamen oder kollektiven Bemühungen um deren Durchsetzung beteiligen. Die Durchsetzung von Eigentumsansprüchen, von den Rechten der einzelnen, bestimmte Tätigkeiten auszuüben, wird zu einem ‚öffentlichen Gut‘ im modernen Sinne des Wortes. – In einigen wesentlichen Punkten unterscheidet sich aber diese Durchsetzung von den bekannten Beispielen öffentlicher Güter. Um effektiv zu sein, muß die Durchsetzung gleichzeitig die Ausübung physischen Zwanges auf jene einschließen, die die Rechtsordnung verletzen oder zu verletzen suchen, das heißt auf Rechtsbrecher. Gerade diese Eigenschaft aber bringt Probleme mit sich. (Buchanan 1975/1984, S. 95 f.)

Ein zentrales Problem besteht darin, dass repressive Schutzleistungen ihrerseits individuelle Rechte des Störers berühren und damit in gewisser Weise einen „Gegenangriff“ darstellen. Ohne Staat, in der Anarchie, führt diese Eigenschaft in den Hobbesschen „Krieg jeder gegen jeden“.32 Somit lässt sich in diesem Rahmen das staatliche Gewaltmonopol begründen. Und dem Staat ist somit gesellschaftsvertraglich eine Rolle zugewiesen, die ihn von den Bürgern als Sicherheits-Prinzipal kategorial unterscheidet.

Die Schutzleistung, die hierbei von besonderem Interesse ist, ist abermals die Bestrafung. Dabei sei zwecks Konturierung– im Gegensatz zur Präventionsfunktion – auf die Vergeltungsfunktion bzw. die aristotelischen iustitia correctiva hingewiesen (vgl. Naucke 2002, Hörnle 2011). Bei Letzterer besteht unter diesem Gesichtspunkt durchaus nicht nur ein individuelles Interesse, sondern auch ein exkludierbarer Nutzen, mithin eine individuelle Zahlungsbereitschaft. Gemessen allein am Kriterium der Exkludierbarkeit würde sich die Empfehlung einer privaten Bereitstellung ableiten. Es gehört zu den Geschäftsmodellen des organisierten Verbrechens, dieser Nachfrage ein Angebot gegenüberzustellen. Im Rahmen einer solchen Selbstjustiz wird jedoch das Schicksal von Grundrechtsträgern in die Hände privaten Vergeltungsinteresses gelegt. Im Rahmen einer freiheitlichen, grundrechtsbasierten Verfassungsordnung wird aber erwartet, dass der Staat daher, unabhängig von der neoklassischen Definition eines öffentlichen Gutes und unabhängig von einer bestehenden privaten Zahlungsbereitschaft, die Bereitstellung für die Bestrafung an sich zieht. Man könnte davon sprechen, dass in die staatliche Bereitstellungsverantwortung neben „geborenen“ öffentlichen Gütern (bei Nicht-Exkludierbarkeit) auch „gekorene“ öffentliche Güter (bei Repressivität) gehören.33

Im Ergebnis liegen nun zwei grundsätzlich unabhängige Begründungen für eine staatliche Bereitstellungsverantwortung vor. Eine, die auf dem Kriterium der Exkludierbarkeit basiert (staatlich, wenn nicht-exkludierbar) – als ein „geborenes“ öffentliches Gut;34 und eine, die auf dem Kriterium der Repressivität beruht (staatlich, wenn repressiv) – als ein „gekorenes“ öffentliches Gut. Tabelle 2 stellt die vier Fälle, die sich aus den zwei Kriterien mit den jeweils zwei Ausprägungen ergeben, in einer Matrix dar.

Tabelle 2

Vier-Felder-Matrix zur Identifizierung staatlicher/privater Bereitstellungsverantwortung

Schutzleistung ist ...
repressiv

(„gekorenes“ öffentl. Gut)
nicht repressiv
Schutzleistung ist ...exkludierbar(II)

staatlich

z. B. Strafe (als Vergeltung)
(I)

privat

z. B. Türschloss, Alarmanlage, Wachschutz
nicht exkludierbar

(„geborenes“ öffentl. Gut)
(III)

staatlich

z. B. Strafe (als Prävention)
(IV)

staatlich

z. B. Präsenz im öffentlichen Raum (Gefahrenabwehr)

Sind Schutzleistungen nicht-exkludierbar oder repressiv, so ist eine staatliche Bereitstellung zu empfehlen. Dabei ist ein sog. schwaches „Oder“ gemeint, also die Vereinigungsmenge aus den Fällen von Nicht-Exkludierbarkeit und Repressivität. In Tabelle 2 gehören also die Fälle der Quadranten II, III und IV zur staatlichen Bereitstellung. Der Quadrant I verbleibt zur privaten Bereitstellung; nämlich in den Fällen, in denen Exkludierbarkeit und zugleich Nicht-Repressivität gegeben ist.

In Abbildung 2 sind diese vier Fälle nun im Rahmen des in Abschnitt 2 beschriebenen Sicherheitsproblems verortet. Dabei lassen sich diese Fälle den drei („mittleren“) Stufen gesellschaftlicher Antworten zuordnen (Stufen 2 bis 4). Cum grano salis lässt sich sagen, dass eine Schutzleistung je eher in die staatliche (/private) Bereitstellung fällt, je näher sie sich in ihrer Funktionsweise auf den Störer (/auf das Schutzgut) bezieht.

Abbildung 2
Abbildung 2

Staatliche und private Bereitstellung im Rahmen des Sicherheitsproblems.

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0007

4.2 Qualitätsbasierte Kosteneffizienz und Flexibilität als Kriterien der Herstellungsverantwortung

Die Frage nach der Herstellungsverantwortung ist der Frage nach der Bereitstellungsverantwortung nachgeordnet. Der Sicherheits-Agent erfüllt lediglich die Anforderungen, die der Sicherheits-Prinzipal erbittet bzw. nachfragt. Auf dieser Ebene ist durch den Sicherheits-Prinzipal zu entscheiden, ob er die Schutzleistung selbst erstellen oder aber am Markt von privaten Sicherheitsdienstleistern beziehen sollte (make or buy). Dabei wird diese Frage im Folgenden für den Sicherheits-Prinzipal Staat diskutiert, da sich die Debatten besonders darauf beziehen.35 Im Rahmen staatlicher Bereitstellungsverantwortung, stellt sich mithin die Frage nach einer funktionalen („unechten“) Privatisierung (contracting out, outsourcing; vgl. etwa Graf 2004, S. 30 f.; Proeller und Krause o. J.).36 In der Literatur ist in diesem Zusammenhang auch von einer verbleibenden Gewährleistungsverantwortung des Staates die Rede.37

Die Frage, ob eine Schutzleistung im Rahmen staatlicher Bereitstellung einem Sicherheitsdienstleister übertragen werden sollte, lässt sich im Kern am Kriterium der qualitätsbasierten Kosteneffizienz ablesen (vgl. Schmidtchen 2007, S. 850).38 Diese Ausgangsfrage kann man mit Blick auf das Minimalprinzip übersetzen wie folgt: Lässt sich eine normativ definierte Dienstleistungsqualität q* einer Schutzleistung bei Übertragung (contracting out) an einen privaten Dienstleister kostengünstiger herstellen? Wenn das der Fall ist, also im Falle von Kpriv(q*) <Köff(q*) , wäre eine private Herstellung zu empfehlen. Umgekehrt, mit Köff(q*) <Kpriv(q*), wäre hingegen eine staatliche (öffentliche) Herstellung vorzugswürdig.

Besondere Aufmerksamkeit verdient vor diesem Hintergrund die Frage, was man sich unter „Qualität“ von Schutzleistungen vorstellen soll und welche Probleme mit dieser Kategorie adressiert werden. Dabei fällt die hier vorgenommene, eher grundsätzlich-konzeptionelle Perspektive in die Zeit einer aktuellen Debatte um Qualitätsregulierung vor dem Hintergrund des im Koalitionsvertrag auf Bundesebene vorgesehenen Sicherheitsdienstleistungsgesetzes (SDLG).39

Gerade im Rahmen staatlicher Bereitstellung misst sich die Qualität in der Herstellung von Schutzleistungen daran, dass einerseits das Schutzgut keinen Schaden nimmt und damit tatsächlich geschützt wird und andererseits (potenzielle) Störer im Lichte ihrer Grundrechte behandelt werden.40 Je nach Einsatzort und spezifischer Schutzleistung fällt die eine oder andere Dimension mehr ins Gewicht. Eine besondere Herausforderung ist es, grade in der staatlichen Rolle als Gewaltmonopol, die als Störer identifizierten Bürger im Lichte ihrer Grundrechtlichkeit zu behandeln (vgl. Isensee 1983, S. 44). Da auch der verurteilte Straftäter ist eben nicht rechtlos oder vogelfrei ist, gilt dies umso weniger für Personen im öffentlichen Raum, die zwar immer potenziell ein Täter, aber immer (auch) ein Schutzgut darstellen. In diesem Sinne werden im Staatsrecht repressive Schutzleistungen durch das Übermaßverbot gezügelt, mit seinen drei Elementen der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit (vgl. Isensee 1983, S. 45 f.). Ökonomisch formuliert stellen diese Kriterien in der Gefahrenabwehr Allokationsprinzipien konfligierender Grundrechtsbelange (als Eigentumsrechte) dar (vgl. Coase 1960).

Nicht jede Schutzleistung verlangt eine besonders ausgeprägte Qualität. Daher stellt sich die Frage, wovon denn die Höhe eines normativ als notwendig erachteten Qualitätsniveaus q* abhängt. Hierbei dürfte der Ermessensspielraum hinsichtlich der Grundrechtsbeschränkungen des (potenziellen) Störers maßgeblich sein, über den das jeweilige Sicherheitspersonal verfügt. Je größer dieser Ermessensspielraum ist, umso höher ist die an die Schutzleistung gerichtete normative Qualitätserwartung q*.

Dass es auf den Ermessenspielraum ankommt und weniger auf die Eingriffstiefe, zeigt beispielhaft die Personenkontrolle am Flughafen. Hier ist mit Kontrolle an Körper und Privatgepäck eine hohe Eingriffstiefe in die Grundrechtsphäre gegeben. Jedoch handelt es sich um Routinetätigkeiten, bei denen die ausführende Sicherheitskraft selbst über vglw. wenig Ermessensspielraum verfügt.

Wie hoch dieser Spielraum ist, hängt aber nicht nur von der Art der Schutzleistung ab. Bei der Gefahrenabwehr im öffentlichen Raum hängt er auch von spezifischen Umständen, namentlich vom Kriminalitätsdruck ab. So ist in Stadtvierteln, in denen man etwa auch mit aggressiven Störern rechnen muss, eine höhere Ermessenskompetenz gefragt als in weitgehend ruhigen Gegenden. Ferner mag die notwendige Qualität der Schutzleistung auch steigen, wenn hinsichtlich der unterschiedlichen zu berücksichtigenden Schutzsphären eine hohe Dynamik besteht. Gerade bei akuten Situationen der Gefahrenabwehr, etwa bei Demonstrationen, kommt es bei mehreren und konkurrierenden Schutzansprüchen darauf an, nicht die Übersicht zu verlieren und eine grundrechtsadäquate Allokation der Schutzsphären herzustellen.41

Wenn soeben betrachtet wurde, wodurch das normativ als notwendig erachtete Qualitätsniveau q* bestimmt ist, so ist weiterhin zu fragen, wodurch denn ein beobachtbares Qualitätsniveau q0 bestimmt ist. Das ist gerade für regulatorische Einflussnahme von Bedeutung. Mit Blick auf die grundlegenden mikroökonomischen Handlungsdeterminanten könnte man sagen: Es kommt darauf an, dass das Sicherheitspersonal die gewünschte Qualität erreichen kann und erreichen will.

Das Können bezieht sich im Kern auf Qualifikation (Ausbildung) der Sicherheitskräfte, aber auch auf die Leistungsfähigkeit der unterstützenden Technologie. Gerade der Qualifikationsaspekt wird in der politischen Debatte zu Sicherheitsdienstleistern vielfach in den Mittelpunkt gerückt. Tatsächlich aber ist Qualität etwas anderes als Qualifikation, da bei der Qualität zusätzlich die Anreize (das Wollen) zu berücksichtigen sind. Hier stellt sich die Frage, welche Umstände die Handlungen von Sicherheitspersonal disziplinieren, sodass – im Besonderen – Machtmissbrauch verhindert wird42 und – im Allgemeinen -das Qualitätsniveau abgerufen werden kann, das in der Qualifikation als Potenzial vorliegt. Aus ökonomischer Sicht ist der Blick im Sinne Beckers (vgl. Becker 1968) auf den Sanktionseffekt bei Verstoß gegen Qualitätsvorgaben zu richten; auf eine Funktion aus Einkommenserwartung abzüglich des Erwartungswertes der Sanktion, der sich aus Sanktionshöhe und Aufsichtsdichte (Kontrolldichte) ergibt. Bei Sicherheitsdienstleistern würde es dabei nicht nur eine intra-organisatorische Aufsicht (der Mitarbeiter) gehen, sondern auch um eine Aufsicht durch den Nachfrager, den Sicherheits-Prinzipal Staat. Dabei ist formale Vertragsgestaltung wie auch die Umsetzung qualitätsrelevanter Vertragsinhalte (Vollzug) von Bedeutung.43

Hinsichtlich der Anreize dürfte eine staatliche Herstellung über gewisse Kostenvorteile verfügen (geringere Transaktionskosten). Zum einen wird das – in juristischer Terminologie – bestehende „Treueverhältnis“ der Beamten nicht zuletzt durch ein sicheres Lebenseinkommen wirtschaftlich unterlegt. Ferner ist die Qualitätskontrolle innerhalb einer Hierarchie grundsätzlich leichter durchführbar, sind mithin die entsprechenden Transaktionskosten geringer.44 Kooperationsmodelle von staatlichen Beamten und privatem Sicherheitspersonal, etwa an Bahnhöfen oder bei Personenkontrollen am Flughafen, haben gerade auch die Funktion, das private Sicherheitspersonal während Erfüllung seiner Aufgaben unter den Schirm staatlicher Aufsicht zu stellen (vgl. Ansmann und Seyfried 2019).

Mit Blick auf die regulatorische Praxis von Sicherheitsdienstleistern kann man der genannten und theoretisch inspirierten Wollens-Könnens-Dichotomie mit der grundsätzlichen Eignung eine dritte Kategorie hinzufügen. Hierbei werden private Sicherheitsunternehmen und ihre Mitarbeitenden einer grundsätzlichen Zuverlässigkeitsprüfung unterzogen.45

Im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Qualitätsniveau q0 lässt sich vor dem Hintergrund des Gesagten folgendes festhalten.

  1. Die Qualität von Schutzleistungen kann grundsätzlich durch Regulierung adressiert werden, indem man auf diese Determinanten (Können, Wollen, Eignung) zielt. Wenn der Staat der Sicherheits-Prinzipal ist, dann gibt es mit Blick auf Sicherheitsdienstleister zwei Möglichkeiten, auf die Qualität Einfluss zu nehmen. Zum einen durch eine Regulierung i. e. S., etwa mit einem SDLG; und zum anderen durch die Marktmacht als Nachfrager: „The government as a major purchaser of private security also has an impact on standards through its purchasing ‘muscle’.“ (Button und George 2001, S. 65)
  2. Die Herausforderung „Qualität“ stellt sich nicht nur bei privater, sondern sehr wohl auch bei der öffentlichen Herstellung. Auch hier hat, nun innerhalb der Hierarchie, ein Qualitätsmanagement, etwa bei der Polizei, zu prüfen, wo und wie man ansetzen kann, um das auf das Qualitätsniveau Einfluss zu nehmen; gerade mit Blick auf Qualifikation und Anreizsysteme für die Polizisten. Und auch hier bestehen Transaktionskosten der Qualitätskontrolle. Insofern ließe sich eine durch die jeweiligen regulierenden Institutionen ein Qualitätsniveau q0öff von q0priv unterscheiden.

Unter der Annahme effizienter Ressourcenverwendung führt eine Anhebung der Qualität zu monoton steigenden Kosten. Das gilt grundsätzlich für alle Determinanten („Stellschrauben“) der Qualität: die Qualifikation, die vorausgehende Zuverlässigkeitsprüfung, die Aufsicht, die Einkommenserwartung des Personals, die Sanktionierung bei individuell zurechenbaren Qualitätsdefiziten, insbesondere Machtmissbrauch.

Wie verlaufen aber die Kostenkurven als Funktion der Qualität, wenn man private und öffentliche Herstellung miteinander vergleicht? Mit Hilfe von Abbildung 3 sei eine Hypothese vorgestellt, die regelmäßig implizit in Debatten unterstellt wird. Hier soll sie nun explizit gemacht werden, sodass insbesondere auch eine Abweichung von dieser Hypothese vorgebracht werden kann. Die Hypothese besagt, dass zwar für beide Herstellungssphären (staatlich und privat) die Kosten mit zunehmender Qualität monoton steigen. Allerdings verläuft bei der privaten Herstellung der Graph steiler als bei der öffentlichen Herstellung. Folglich sind bei vergleichsweise geringen (hohen) Qualitäten die Kosten der privaten Herstellung unter (über) den Kosten der öffentlichen Herstellung. Diese beiden Bereiche teilen sich an einem Qualitätsniveau qKVG, das die Kostenvorteilsgrenze (KVG) privater Herstellung darstellt.

Die Plausibilität eines steileren Kostenanstiegs bei privater Herstellung mag darin liegen, dass bei geringerer (notwendiger) Qualität bei privatem Sicherheitspersonal eine geringere Qualifikation notwendig ist und auch das Anreizsystem zur Verhaltensdisziplinierung nicht so strikt ausfällt und ausfallen muss wie etwa bei Polizeibeamten. Bei höherer Qualität führt bei Privaten nicht nur die umfassendere Qualifikation zu steigenden Kosten (hierauf allein bezogen mögen sich die Kostenverläufe nicht unterscheiden). Insbesondere aber mag ein strikteres Anreizsystem zur Disziplinierung im Handeln des Sicherheitspersonals bei einer privaten Herstellung zu derart hohen Transaktionskosten (Kontrollkosten) führen, dass mögliche anderweitige Effizienzvorteile wieder aufgebraucht werden.46

Abbildung 3
Abbildung 3

Kosten als Funktion der Qualität bei privater und öffentlicher Herstellung.

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0007

Wenn man diese Hypothese und damit insbesondere ein solches Qualitätsniveau qKVG akzeptiert, ein normativ notwendiges q* und ein durch bestimmte Regulierungen i. w. S. herbeigeführtes q0 annimmt, so ließe sich sagen: Eine Herstellung durch Sicherheitsdienstleister ist dann zu befürworten, wenn das durch Regulierung herbeigeführte Qualitätsniveau dem gesellschaftlich wünschenswerten Qualitätsniveau entspricht, und für dieses gilt, dass der Kostenvorteil dadurch nicht aufgebraucht wird. In einen Formalausdruck gebracht, lässt sich eine private Herstellung dann bejahen, wenn gilt:

q0 = q* < qKVG.

Bei vorfindlichen Situationen stellen sich zwei Fragen: (1) ob die Herstellung durch den Staat selbst oder durch Sicherheitsdienstleister erfolgen soll, anhand eines Vergleichs von q* und qKVG; und (2) inwieweit eine Anpassung der Qualitätsregulierung, sei es für private, sei es für staatliche Herstellung, gefordert ist, anhand eines Vergleichs von q* und q0. Dieser Zusammenhang ist in Abbildung 4 dargestellt.

Hier wird auch klar, dass eine Zuweisung in die staatliche oder private Herstellung nicht sinnvoll möglich ist, ohne dass simultan die Qualitätsregulierung in den Blick genommen wird. Denn die Wünschbarkeit privater oder staatlicher Herstellung lässt sich nur dadurch identifizieren, dass bei regulativer Adressierung des gesellschaftlich wünschbaren Qualitätsniveaus die kostengünstigere Variante aufgesucht wird. Abbildung 4 verdeutlicht ferner, dass es prinzipiell sehr wohl eine „zu hohe“ (gesellschaftlich ineffiziente) Qualität geben kann (sog. gold plating).

Abbildung 4
Abbildung 4

Empfehlungen hinsichtlich privater/privater Herstellung und notwendiger Anpassungen einer Qualitätsregulierung.

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0007

In dynamischer Perspektive stellt sich das Kriterium der Kosteneffizienz als Flexibilitätskriterium dar. Die Flüchtlingskrise im Jahr 2015/16 in Deutschland mag hier als Beispiel dienen (vgl. Gruchmann und Stuchtey 2016). Ein unerwarteter Anstieg der Nachfrage nach Schutzleistungen – hier waren es insbesondere der Schutz von Flüchtlingsunterkünften vor Übergriffen von außen sowie die Aufrechterhaltung sicherer und geordneter Verhältnisse innerhalb dieser Unterkünfte – kann durch eine staatliche Herstellung nur im Rahmen mittelfristig gegebener Kapazitätsgrenzen ausgeglichen werden. Dies gilt umso mehr, wenn der Nachfrageanstieg zeitlich temporär oder zumindest unsicher ist.

Schutzleistungen werden vom Staat häufig durch Beamte hergestellt. Diese stehen kurzfristig nur in begrenztem Ausmaße zur Verfügung. Die Einstellung zusätzlichen Personals ist ohne die Schaffung zusätzlicher Haushaltsstellen kaum möglich. Auch dauert die Ausbildung z. B. eines Polizisten in der Regel drei Jahre, während ausgebildete Polizisten auf dem Arbeitsmarkt kaum angeboten werden. Somit ist ein kurzfristiges Reagieren auf einen über die bestehende Kapazität hinausgehenden Nachfrageanstieg nur mit einer zeitlichen Verzögerung möglich. Eine zeitliche Befristung ist bei Beamten in der Regel nicht vorgesehen, was bei einem nur temporären Nachfrageanstieg problematisch ist, da das Personal anschließend nicht zeitnah wieder abgebaut werden kann. Erst Pensionierungen ermöglichen eine Verkleinerung des Personalkörpers.

Demgegenüber können die Dienstleistungen privater Sicherheitsdienste relativ kurzfristig hinzugekauft werden; und zumindest in einigen Schutzleistungsbereichen – mit weniger spezifischen Qualifikationsanforderungen – Polizisten substituieren. Bei einem Nachfragerückgang können Anzahl und Umfang der eingekauften Schutzleistung zügig wieder reduziert werden. Wie in vielen anderen Bereichen auch, zeigt sich, dass das öffentliche Dienstrecht und das Berufsbeamtentum auf sich schnell verändernde Umweltbedingungen nur in bedingtem Ausmaße flexibel reagieren können. Schon aus der Not heraus greifen daher die für die Bereitstellung von Schutzleistungen Verantwortlichen beim Staat auf eine private Herstellung zurück.

5 Diskussion: Probleme der Balance zwischen Staat und Privat

In diesem Abschnitt soll – freilich nicht erschöpfend – diskutiert werden, was die Überlegungen und Kriterien aus Abschnitt 4 nun für die governance eines gesellschaftlichen Sicherheitsregimes bedeuten. Welche Probleme und welche Erfahrungen liegen bei der Staat-Privat-Balance auf Grundlage der bisherigen Überlegungen vor? Dabei wird wiederum in Bereitstellung und Herstellung unterschieden. Tabelle 3 zeigt noch einmal die unterschiedlichen Ansatzpunkte einer Balancierung im Rahmen der Zuordnungen und Begriffe aus Abschnitt 3, insbesondere mit Hilfe der vier institutionellen Arrangements aus den unterschiedlichen Bereitstellungs- und Herstellungskonstellationen (Fälle 1 a bis 2 b in Abbildung 1).

Tabelle 3
Tabelle 3

Verortung der Staat-Privat-Balance von Bereitstellung und von Herstellung.47

Citation: ORDO 70, 1; 10.1515/ordo-2020-0007

5.1 Balance der Bereitstellung

Gegenüber der Herstellung handelt es sich bei der Staat-Privat-Balance der Bereitstellung um einen vglw. komplexeren Zusammenhang. Über die Privatisierung der Herstellung (funktionalen Privatisierung, contracting out) hat der Staat im Prinzip die volle Kontrolle, in dem Sinne, dass er die Auftragsvergabe – natürlich im Rahmen vertraglicher (Zeit-) Restriktionen – beenden und die Herstellung wieder selbst übernehmen kann. Bei der Bereitstellung hingegen kann sich die Balance auch dann verschieben, wenn der Staat die Schutzleistungen im Rahmen seiner Bereitstellung nach Art, Umfang und Herstellungszuweisung völlig konstant hält. Daher muss hier über eine bloße materielle Privatisierung, im Sinne eines Rückzugs des Staates aus bestimmten Bereichen (vgl. Shearing 1992), hinausgedacht werden. So mögen etwa eine steigende Bedrohung, eine steigende Bedrohungswahrnehmung oder auch nur das steigende Einkommen zu einem Anstieg der privaten Nachfrage auf den Märkten für Schutzleistungen führen. Hinzu kommen technologische Innovationen und in der Folge sinkende Preise (etwa für Überwachungskameras), was wiederum zu einem steigenden Absatz führt.

Wie sollte ein Staat ggf. auf eine derartige Entwicklung reagieren? Im Anschluss an Abschnitt 4.1 wäre dies unter zwei Gesichtspunkten in den Blick zu nehmen: Zum einen unter dem Gesichtspunkt einer gesellschaftlich effizienten Balance zwischen privaten und („geborenen“) öffentlichen Gütern (vgl. Clotfelter 1977), und zum anderen unter dem Gesichtspunkt möglicher repressiver Eigenschaften von Schutzleistungen, auch wenn dies jenseits der Bestrafung geschieht.

Gesellschaftlich sensibler dürfte der letztgenannte Punkt sein. In den vergangenen Jahrzehnten gab es gerade im angelsächsischen Raum eine Debatte zu Sicherheitsdiensten in sog. quasi-öffentlichen Räumen (mass private property), wie Einkaufszentren, Flughäfen oder Vergnügungsparks (vgl. nur Shearing und Stenning 1981; Jones und Newburn 1999; Button 2003; Wakefield 2003). Ursache dieser Nachfragesteigerung ist im Kern lediglich ein gestiegener Wohlstand, der derartige erlebnisbezogene Konsumaktivitäten ermöglicht. Die Kritik entzündete sich an dem Umstand, dass dabei privat bereitgestellte Sicherheitsdienste ggf. die Besucher bzw. Konsumenten maßregeln und daher in gewissem Maße repressiv agieren. Somit wären sie ein „potential threat to individual liberty“ (Shearing und Stenning 1981, S. 193). Insgesamt wird es allerdings als ausreichend angesehen, wenn der Staat hier den Ordnungsrahmen, nicht die Schutzleistung selbst, bereitstellt.

Aufmerksamkeit verdient besonders auch eine private Nachfrage, die dadurch ansteigt, dass eine staatliche Bereitstellung als im Verhältnis zur Bedrohung als unzureichend wahrgenommen wird (vgl. etwa Shearing 1992). Dabei ist wiederum in den Blick zu nehmen, dass Schutzleistungen, wie erwähnt, auch jenseits der formalen Bestrafung einen gewissen Grad an Repressivität, i. S. einer Grundrechtsberührung (potenzieller) Störer, aufweisen können. Das gilt auch solche Schutzleistungen, die „nahe“ am Schutzgut fungieren und wo ggf. Gefahrenabwehr und „Strafe“ schwerer unterscheidbar werden.48 Die frühe Geschichte der USA als „Wilder Westen“, in der Bürger vielfach auf sich allein gestellt waren, ist das einleuchtende Beispiel.49 Normativ soll das nur bedeuten, dass der Staat bei einer möglichen zunehmenden privaten Nachfrage nach repressiv wirkenden Schutzleistungen sehr wohl zu reagieren hätte. Neben der Behauptung des Gewaltmonopols im Sinne einer entsprechenden möglichen Ausweitung der Bereitstellung50 ist dabei noch ein weiterer Punkt zu berücksichtigen. Unter der Annahme, dass repressive Schutzleistungen je attraktiver werden, je verunsicherter man ist, rücken die subjektiven Bedrohungswahrnehmungen privater Schutzguteigentümer ins Blickfeld. Empirisch gelangt man dabei wiederholt zu dem Befund von Rationaliätsdefiziten; dass also die Kriminalitätsfurcht, gemessen an der tatsächlichen Bedrohung, zu guten Teilen unbegründet hoch ist (vgl. Manning und Fleming 2017; Bug et al. 2015; Ziegleder et al. 2011). Hier wäre es eine wichtige – staatliche, wie gesellschaftliche – Aufgabe, mitzuhelfen, die Kriminalitätsfurcht auf das bedrohungsadäquate (rationale) Niveau abzusenken.51

Auch das Effizienzargument spricht für eine möglichst rationale Bedrohungseinschätzung. Während bei Problemen der offline-Sicherheit die Schadenserwartung durchschnittlich als „zu hoch“ gilt,52 wird sie für den Bereich der Cyber-Sicherheit vielfach als (noch) „zu gering“ bewertet. Hier gibt es gegenwärtig Bemühungen in Politik und Wirtschaftsverbänden, das Problembewusstsein (awareness) auf ein bedrohungsadäquates Niveau anzuheben. Ein mangelndes Problembewusstsein auf Seiten der Schutzguteigentümer wiegt umso schwerer, als die staatliche Bereitstellung von Schutzleistungen teils noch nicht ausgereift ist,53 teils aufgrund geografischer Entgrenzung der Angriffsausgangspunkte nicht so wirksam sein können, wie es in der offline-Sicherheit der Fall ist (vgl. Bretschneider et al. 2020 m. w. Nachw.).

5.2 Balance der Herstellung

Hier stellt sich die Frage, inwieweit eine funktionale Privatisierung (Herstellungsprivatisierung) im Rahmen einer staatlichen Sicherheitsgewährleistung gelingt – oder misslingt. Dabei wurde im Abschnitt 4.2 der Zusammenhang von Qualitätsniveau, entsprechender Regulierung sowie den Kosten betrachtet.

Im europäischen Kontext gilt das Vereinigte Königreich als Land, das im Lichte staatlicher Sparpolitik gerade in den 1990er-Jahren ein contracting out stark vorangetrieben hat. Vielfach wurden sichtbare Streifendienste im öffentlichen Raum, auf Straßen, in Parks und in Wohngegenden durch Sicherheitsdienstleister übernommen (vgl. Noaks 2000; 2008). Insbesondere aber wurden auch im Umfeld der Strafe Aufgaben an Private übertragen, etwa beim Betrieb von Gefängnissen oder beim Gefangenentransport (vgl. Jones und Newburn 2004; Jones et al. 2009). Kritik zog diese zunehmende Einbindung von Sicherheitsdienstleistern auf sich, da es im Vereinigten Königreich eine, auch im europäischen Vergleich, nur sehr begrenzte Regulierung dieser Industrie gibt (vgl. Button und George 2001; Button 2002, 2007; Button und Stiernstedt 2018). Die Bemühungen gehen seit Jahren Schritt für Schritt in die Richtung, die Qualitäts- bzw. Zuverlässigkeitsanforderungen anzuheben. Aufgrund dadurch zu erwartender Kostensteigerungen wird in der Literatur entsprechend mit einem Rückgang der funktionalen Privatisierung gerechnet (vgl. Jones et al. 2009, 289).

Jenseits der (gesetzlichen) Regulierung der Sicherheitsdienstleister ist eine zentrale Frage, wie weit die Qualitätssicherung und Zusammenarbeit zwischen dem Auftraggeber und den Dienstleistern gelingt. Dieses Vergabe- und Vertragsmanagement i. w. S. scheint eine erfolgskritische wie transaktionskostenträchtige Determinante zu sein.54 Ein bemerkenswertes Defizit lässt sich zunächst in dem Muster erkennen, dass in der Praxis bei der Vergabeentscheidung auf Seiten der öffentlichen Nachfrager der Preis, und nicht die Qualität, das entscheidende Kriterium ist („der billigste Anbieter erhält den Zuschlag“). Dies wurde jüngst mit Blick auf EU-Staaten im Allgemeinen55 wie auch für die Vergabepraxis in der Bundesrepublik im Besonderen festgestellt (vgl. Ansmann und Nitze 2018, S. 47).56 Im Rahmen des gleichen Forschungsprojektes wurde ferner für die Bundesrepublik empirisch der Frage nachgegangen, wie es um die (Qualitäts-) Kontrolle der Sicherheitsdienstleister durch den beauftragenden Behörden bestellt ist. Auch hier werden wiederum Defizite ausgewiesen. Und entsprechend wurde jedenfalls die Frage offen gelassen, inwieweit der Staat bei diesem Befund seiner Gewährleistungsverantwortung nachkommt (vgl. Ansmann und Seyfried 2019, S. 162). Dabei wurde als Ursache für das Kontrolldefizit ein Vollzugsdefizit ausgemacht, da die (formalen) Verträge durchaus umfassende Kontrollen und Sanktionsmöglichkeiten beinhalten. In der interdisziplinären Literatur werden in diesem Zusammenhang Erfolgsfaktoren jenseits eines Kontroll-Sanktions-Mechanismus vorgestellt: offene Kommunikation, Koordinierung der Maßnahmen, regelmäßiger Austausch (vgl. Rodas 2011). Abschließend soll entsprechend auch darauf hingewiesen werden, dass in der Praxis Probleme hinzukommen, die außerhalb einer Qualitäts-Kosten-Konzeption, wie in Abschnitt 4.2 vorgestellt, liegen. Von zentraler Bedeutung ist etwa die Akzeptanz des Personals der Sicherheitsdienstleister durch die Bürger (vgl. Gill 2015).

6 Fazit

(1) Will man die Rolle von Privaten und gerade auch von Sicherheitsdienstleistern, mithin die Balance zwischen staatlicher und privater Sicherheitsverantwortung bewerten, so ist eine Unterscheidung von Bereitstellung und Herstellung unverzichtbar. Insbesondere ist zu berücksichtigen, inwieweit Sicherheitsdienstleister im Auftrag einerseits von privaten Unternehmen bzw. Haushalten und andererseits von staatlichen Behörden arbeiten. Entsprechend fungieren Sicherheitsdienstleister im letzteren Fall als „Werkzeug der Polizei“ (Stober 1998, S. 59, Herv. d. Verf.). Beides unter einem Oberbegriff private security zu diskutieren, ist für Fragestellungen nach Rollen von Sicherheitsdienstleistern und staatlich-privater Balance zu undifferenziert. Ebenfalls limitiert in der Aussage über eine „gelungene“ Balance ist der Indikator des Verhältnisses von der Anzahl an Polizisten zur Anzahl der Mitarbeiter von privaten Sicherheitsdienstleistern.

(2) Die Bereitstellung ist dann durch den Staat vorzunehmen, wenn hinsichtlich der Schutzleistung Repressivität oder keine Exkludierbarkeit gegeben ist. Dabei ist, mit dem nicht-ausschließenden „Oder“ (Adjunktion), die Vereinigungsmenge dieser beiden Tatbestände gemeint. Eine Bereitstellung durch die privaten Schutzguteigentümer ist umgekehrt dann zu erwarten und normativ zu rechtfertigen, wenn die Schutzleistung exkludierbar und nicht-repressiv ist. Staatlich steuerbar ist dabei nur die staatliche Bereitstellung. Der Umfang privater Nachfrage nach Schutzleistungen ergibt sich spontan am Markt. Dabei entstehen gesellschaftliche Effizienzgewinne dadurch, dass von allen Bürgen ein Mindestengagement zu ihrer eigenen Sicherheit erwartet werden kann. Nur das ist ja die Begründung dafür, dass jeder ein Türschloss hat.

Auf diesem Markt privater Bereitstellung bestimmt der Staat nicht dem Umfang, hier kann er lediglich regulierend eingreifen, etwa hinsichtlich der Regulierung von Sicherheitsdienstleistern. In der Frage, wie viel staatliche Bereitstellung „genug“ ist, ist aufgrund der zwei Kriterien eine rein allokativ begründete Balancierung im Zusammenhang der Diskussion um Substituierbarkeit von öffentlichen und privaten Gütern (vgl. Clotfelter 1977) unzureichend. Ein wesentlicher Indikator dürfte hier auch sein, inwieweit bei einem Rückzug staatlicher Bereitstellung ceteris paribus private nachgefragte Schutzleistungen zunehmend repressiver werden. Hier besteht ein entscheidender und sensibler Zusammenhang zur Sicherheitswahrnehmung. Entsprechend ist (auch) an dieser Stelle die ökonomische Perspektive auf interdisziplinäre Kooperation angewiesen.

(3) Im Rahmen staatlicher Bereitstellung ist eine private Herstellung (contracting out, funktionale Privatisierung) aus ökonomischer Sicht dann zu empfehlen, wenn die wünschenswerte Qualität – gerade auch mit Blick auf Berücksichtigung von Grundrechten – erreicht werden kann, ohne dass der Kostenvorteil gegenüber der staatlichen Herstellung aufgebraucht würde. Das ist eine ökonomische Beschreibung dieser Grenze, die in ihrer Anwendung in weiten Teilen zu gleichen Ergebnissen führen könnte, wie die juristischen Beschreibungen, wenn etwa formuliert wird, „daß die Aufgaben und Befugnisse des privaten Sicherheitsgewerbes dort enden, wo die polizeiliche Generalermächtigung greift.“ (Stober 1998, S. 51)

Entscheidend ist die Nutzung eines breiten Qualitätsbegriffs, der nicht nur Qualifikation, sondern auch die institutionellen Anreize für Sicherheitspersonal umfasst. Kooperationsmodelle von Polizei und Sicherheitsdienstleistern sind vor diesem Hintergrund eine plausible Form. Hier werden sowohl Kosten gespart, als auch die Qualität durch Präsenz staatlicher Beamter (als Aufsicht) adressiert. Dass der Staat mögliche Kosteneinsparungen prüft, ist auch deswegen ein valides Motiv, weil der Staat so grundsätzlich in die Lage versetzt wird, dass er seine Bereitstellung erweitern kann und somit die Rolle des Sicherheitsgaranten und/oder andere kostenträchtige Aufgaben stärker wahrnehmen kann. Zudem: Die Frage einer funktionalen Privatisierung (Herstellungsprivatisierung) kann nur uno actu mit der Qualitätsregulierung geklärt werden. Lässt man sie außen vor, ist keine sinnvolle Zuweisung der Herstellung in die Bereiche Staat oder Privat möglich.

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Footnotes

1

Etwa Brück et al. (2008; 2011), Budzinski (2014), Clotfelter (1977; 1978), De Groot und Engerer (2011), Ehrlich und Becker (1972), Engelhardt (1998), Engerer (2011), Entorf (2015), Folkers und Weißgerber (2009), Schmidtchen (2004; 2007), Stuchtey und Skrzypietz (2014). Hinzu kommen hilfreiche Erkenntnisse aus der kaum überblickbaren Economics of Crime-Forschung im Anschluss an Becker (1968): Statt vieler und insbesondere auch die Arbeiten von Ehrlich (1996; 2017).

2

Zu den in der Debatte verwendeten Synonymen dieses zentralen Begriffs vgl. Fn. 13.

3

So etwa Ehrlich (1996, S. 43) mit Hinweis bereits auf Jeremy Bentham; ähnlich zudem Gill (2017, S. 982).

4

Dies entspricht der juristischen Terminologie (vgl. etwa Isensee 1983, S. 38; Burgi 2007, S. 655).

5

Im Falle eines Angriffs auf Leben, Gesundheit und Freiheit ist der Eigentümer gleichsam selbst, als Person, das Schutzgut.

6

Diese Problemstruktur ist jedenfalls auch bei den Kriminalitätsarten gegeben, die in der US-amerikanischen Kriminalitätsstatistik als index crimes geführt werden (vgl. Ehrlich 1996, S. 45).

7

Verwandt, aber abweichend, sind, erstens, Probleme der Störfallsicherheit (safety-Probleme). Das Begriffspaar der Bedrohungs- und Störfallsicherheit findet sich etwa bei Geiger (2004, S. 24); in diesem Sinne auch Kaufmann (2017, S. 5). Bei safety-Problemen werden Schäden (Wertverluste an Schutzgütern) nicht durch Täter, sondern durch systemische Ursachen (Unfälle) hervorgerufen (z. B. Industrieunfälle). Die im Weiteren betrachtete Bedrohungssicherheit bezieht sich demgegenüber auf „threats that have their origin in human intentions and actions“ (Johnston und Shearing 2003, S. 9). – Ebenfalls verwandt, aber abweichend sind, zweitens, Probleme, bei denen diese Johnston und Shearing-Voraussetzung zwar zutrifft, das Schutzgut jedoch die institutionelle Ordnung ist (z. B. Korruption, Meldedelikte, Handel mit weichen Drogen etc.) und somit keinen (privaten) Eigentümer hat. Hier handelt es sich um sog. opferlose Delikte. – Bei den Problemen der Bedrohungssicherheit ergibt sich besonders plausibel die Fragestellung nach der staatlichen/polizeilichen Verantwortung gegenüber privater Verantwortung. Bei der Störfallsicherheit ergeben sich ganz andere gesellschaftliche Probleme, mit z. B. eher technischem Charakter. Und bei opferlosen Delikten besteht gar kein sinnvoller Selbstschutz (individuelle Zahlungsbereitschaft) von privaten Haushalten und Unternehmen. Vielmehr ist hier in jedem Fall der Staat gefordert, seine Institutionen funktionsfähig zu halten.

8

Genau genommen mögen Gesellschaften überhaupt erst als Sicherheitsgemeinschaft entstehen.

9

Hobbes fängt das humanitäre wie das ökonomische Argument ein: „In einer solchen Lage [im Krieg jeder gegen jeden, d. Verf.] ist für Fleiß kein Raum, da man sich seiner Früchte nicht sicher sein kann; und folglich gibt es keinen Ackerbau, keine Schiffahrt, keine Waren [...], und es herrscht, was das Schlimmste von allem ist, beständige Furcht und Gefahr eines gewaltsamen Todes [...].“ (Hobbes 1651/1966, S. 96)

10

Diese fundamentale Mehrstufigkeit ist der Grund dafür, dass der Begriff der „Prävention“ (dt.: Vorsorge) nicht eindeutig genutzt wird bzw. nicht eindeutig genutzt werden kann. Je nach betrachteter Stufe spielt der Begriff auf eine jeweils vorgelagerte Stufe an. Vgl. zur unterschiedlichen Begriffsnutzung bspw. die Erwägungen von Engelhardt (1998, S. 193).

11

Der Geist dieser Stufe wird auch durch Otto Schilys bekanntes, auf einer Podiumsdiskussion in Leipzig am 19. März 2001 geäußertes, Bonmot zum Ausdruck gebracht: „Wer Musikschulen schließt, gefährdet die innere Sicherheit.“ Im Kern geht es um eine gelingende Gesellschaft und soziale Marktwirtschaft, wobei die Interpretation zur Balancierung in diesen Politikbereichen im Lichte von fundamentaler Knappheit bekanntlich strittig bleiben dürfte. – Zum Einfluss von Arbeitslosigkeit bzw. Ungleichheit auf Kriminalität vgl. etwa Burdett et al (2003), Raphael und Winter-Ebmer (2001), Kelly (2000).

12

Buchanan schreibt mit Blick auf die „zeitliche Dimension“ der Strafe: „Jede Bestrafung geschieht zwangsläufig ex post; wer gegen das Recht verstößt, wird nach der Tat bestraft. Das Ziel der Strafe hat andererseits Ex-ante-Charakter; die Institutionen zur Ahndung von Rechtsverletzungen verfolgen allein den Zweck, Rechtsverstöße zu verhindern oder von ihnen abzuschrecken.“ (Buchanan 1975/1984, S. 191)

13

Zu Teilen wird auch von „Sicherheitsleistungen“ gesprochen (vgl. etwa Gusy 2017, S. 78). Die – ökonomisch auch zutreffende – Rede von „Sicherheitsdienstleistungen“ (vgl. etwa Rustenberg 2017, S. 124 und Wiater 2017, S. 234) hat in nicht-ökonomischen Diskursen häufig a priori einen Bezug zu privaten Sicherheitsdienstleistern. Folkers und Weißgerber (2009, S. 161 et passim) wiederum sprechen von „Sicherheitsmaßnahmen“, worin der ökonomische Ressourcenverzehr nicht hinreichend zum Ausdruck kommen mag. Budzinski (2014, S. 3 f.) nutzt den Begriff „Sicherheitsgüter“, der aber nicht mit „Schutzgütern“ (als zu schützendes Gut) verwechselt werden sollte. Nicht unüblich ist es auch, in diesem Zusammenhang schlicht von „Sicherheit“ zu sprechen (vgl. etwa Schmidtchen 2004, S. 36, oder De Groot und Engerer 2011). Leider leistet dies der Konfundierung von Leistung (input) und gesellschaftlichem Sicherheitsniveau (output, vgl. Fn. 16) Vorschub.

14

Ursachen für Misserfolg liegen grundsätzlich – und nicht nur bei kriminellen Vorhaben – in unvollständiger Information des Handelnden über die Bedingungen seines Handelns begründet. Wäre das nicht der Fall, würde man (zumindest als rationaler Akteur) nur Vorhaben angehen, die im Ergebnis auch erfolgreich sind.

15

In der Praxis ist die Grenze zwischen Gefahrenabwehr und Bestrafung (bzw. der Strafzuführung) u. U. fließend.

16

Schutzleistungen können insoweit als input-Größe, das gesellschaftliche Sicherheitsniveau als output-Größe betrachtet werden (vgl. Schmidtchen 2007, S. 844). Dabei lässt sich Sicherheit als Funktion aus Bedrohung und Schutz verstehen. Das Sicherheitsniveau korreliert typischerweise positiv mit den Schutzleistungen und negativ mit der Bedrohung. Eine vollständige, „totale“ Sicherheit als output ist (auch) aus ökonomischer Sicht nicht wünschenswert. Denn dafür müssten zu viele gesellschaftliche – öffentliche wie private – Ressourcen in einem Maße aufgewendet werden, das dann an anderer Stelle fehlte und dort ggf. einen höheren Nutzen stiften könnte (vgl. Bretschneider und Freytag 2018, S. 38; Folkers und Weißgerber 2009, S. 161) Insofern ist das gesellschaftliche Sicherheitsniveau ein Gradbegriff (vgl. Schmidtchen 2007, S. 844) und es gibt, neoklassisch gesprochen, ein gesellschaftlich optimales Kriminalitätsniveau „größer Null“. – Somit ist das Sicherheitsniveau konzeptionell ex negativo als bedeutungsidentisch mit dem Kriminalitätsniveau zu betrachten. Für die empirische Messung des (objektiven) Sicherheitsniveaus ergibt sich so auch ein zentraler Zugriffspunkt. Gleichwohl ist die empirische Messung mit einer ganzen Reihe von Herausforderungen verbunden (vgl. etwa Bug und Meier 2014). – Ein noch einmal anderer Themenkomplex, mit ebenfalls vielen Unwägbarkeiten in einer empirischen Erfassung, ist die subjektive Wahrnehmung des gesellschaftlichen Sicherheitsniveaus (vgl. etwa Bug et al. 2015 a, 2015 b; Ziegleder et al. 2011). Dies wird in Abschnitt 5.1 wieder aufgegriffen.

17

Gerade im Kontext des Föderalismus und supranationaler Organisationen ließen sich staatlicherseits weitergehende Differenzierungen vornehmen.

18

In Art. 20 Abs. 2 GG heißt es etwa: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ Darin kommt einerseits das verfassungsmäßige Gewaltmonopol (darauf wird in Abschnitt 4.1 zurückzukommen sein) und andererseits der politische Markt als Determinante staatlicher Bereitstellung von Schutzleistungen zum Ausdruck.

19

Natürlich hat auch die Bereitstellung von Regeln im Rahmen von Verfassung und demokratischer Willensbildung zu erfolgen.

20

Dies entspricht im Kern den vier institutionellen Arrangements, die Schmidtchen (2004, S. 54, Abbildung 2) in einer Matrix darstellt.

21

In Abbildung 1 wird von dem Fall abstrahiert, dass öffentliche Gebäude und Liegenschaften ebenfalls ein Schutzgut darstellen. Hier wäre der Staat selbst Schutzguteigentümer.

22

In vielen ambitionierten Unternehmen ist das Thema Sicherheit auf hohen Management-Ebenen verortet. Spätestens angesichts der Cyber-Bedrohung ist die Vorstellung veraltet, dass ein Unternehmen allein mit dem sprichwörtlichen Nachtwächter dem Thema Sicherheit begegnet.

23

Im historischen und internationalen Vergleich bestehen hier ganz andere Umfänge an privater bereitstellungsverantwortlicher Eigenerstellung von Schutzleistungen, besonders etwa in der frühen Phase der Vereinigten Staaten.

24

Private Unternehmen bilden in der Bundesrepublik den mit Abstand größten Sektor der Nachfrager bei privaten Sicherheitsdienstleistern. Gemäß den Umfrageergebnissen der sog. „Lünendonk-Studie 2017“ jedenfalls stellen Unternehmen mit 75.5 Prozent den größten Kundensektor der Nachfrage (gewichtet nach Inlandsumsatz), staatliche Behörden und öffentliche Dienste lediglich 24.2 Prozent. Die Nachfrage durch private Haushalte ist hier mit 0.3 Prozent sehr überschaubar (vgl. Lünendonk 2017) – Vgl. zu den Kundenbranchen der Sicherheitswirtschaft auch Gummer et al. (2013, S. 14).

25

Nach dem Ersten Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomik führt unter den Bedingungen der vollständigen Konkurrenz der Markt zu einer effizienten Allokation der gesellschaftlichen Ressourcen (vgl. nur Corneo 2012, S. 20; Rosen und Windisch 1997, S. 103 ff.).

26

Diese Blickrichtung entspricht dem der juristischen Debatte geläufigen Subsidiaritätsprinzip (vgl. etwa Stober 1998, S. 45; Mahlberg 1988, S. 53 ff.; Isensee 1968; Zuck 1968).

27

In der interdisziplinären und öffentlichen Debatte wird der Begriff „öffentliches Gut“ fast nie im Sinne dieses ökonomischen Fachbegriffs gebraucht, was zu Missverständnissen führt. Viel öfter darunter ein Gut verstanden, welches der Staat (1) bereitstellt, (2) bereitstellen soll, (3) bereitstellt und herstellt, (4) bereitstellen und herstellen soll. Nichts von alledem entspricht der Beschreibung des ökonomischen Allokationsproblems.

28

Das Kriterium der Rivalität identifiziert den effizienten Modus der Leistungsfinanzierung. Während für öffentliche Güter eine Steuerfinanzierung gefordert wird, fordert das Äquivalenzprinzip für Allmendegüter eine Finanzierung über Gebühren. Diese ebenfalls relevante Frage nach einer effizienten Finanzierung von öffentlich (bereitgestellt)en Schutzleistungen kann hier leider nicht weiterverfolgt werden.

29

Zu Straffunktionen, darunter zur General- und Spezialprävention vgl. in der juristischen Literatur etwa Naucke (2002, S. 33 f.), Hörnle (2011, S. 20 ff.), Bottoms und von Hirsch (2010).

30

An der Stelle scheint ein Blick auf privaten Alternativen für eine staatliche Bereitstellung im öffentlichen Raum lohnend. Hier ist zum einen die jeweils individuelle Schutzleistungsbereitstellung im öffentlichen Raum. In gewissem Ausmaß ist dies auch Realität, wenn man etwa Pfefferspray mit sich führt. Muss man mit einem höheren Bedrohungsdruck rechnen, sodass das Pfefferspray nicht mehr ausreicht, wird besonders auch das Repressionsproblem einschlägig. Hier ist unmittelbar einsichtig, dass eine individuelle „Aufrüstung“ im öffentlichen Raum zu einem äußerst unerwünschten Ergebnis führen würde, der an Hobbes‘ „Krieg jeder gegen jeden“ erinnert. Dieses aber wird weiter unten betrachtet. Aber auch mit einer bloßen Effizienzbetrachtung wird deutlich, dass es gesellschaftlich ineffizient ist, wenn jedes Individuum im öffentlichen Raum etwa seinen eigenen Leibwächter mitführt. Vorstellbar wäre aber auch eine private Bereitstellung durch private Sicherheitsdienstleister nur für Bürger, die gezahlt haben. Hier aber dürften die nicht zuletzt zeitlichen Transaktionskosten der Zahlungsfeststellung zu hoch sein, da es in der Gefahrenabwehr auf eine hinreichende Reaktionsgeschwindigkeit ankommt.

31

Etwa zu externen Effekten privater Bereitstellung von Schutzleistungen mit Blick auf andere Schutzguteigentümer (etwa Nachbarn) vgl. Folkers und Weißgerber 2009, S. 171, m. w. Nachw.).

32

Im Kontext der Konstitutionenökonomik – und, historisch wohl nicht zufällig, gerade in den USA – gibt es allerdings eine Debatte zur Frage, inwieweit Anarchie auch „Ordnung“ bedeuten kann und welche Art von Sicherheitsgleichgewichten sich dabei ergeben mögen, vgl. Buchanan (1975/1984, S. 80 ff.), Anderson und Hill (1979), Stringham (2005), und als Überblick besonders und m. w. Nachw. Powell und Stringham (2009).

33

Zum Begriffspaar von „geborenen“ und „gekorenen“ öffentlichen Gütern vgl. etwa Tuchtfeldt (1982, S. 334). Demnach ist für die erste Kategorie die Exklusion ausschlaggebend, für die zweite dagegen eine politische Entscheidung.

34

Wie in der Literatur nicht unüblich, werden hierbei – vereinfacht – auch Allmendegüter unter „öffentliches Gut“ subsumiert.

35

Ob ein privates Unternehmen einen Wachschutz selbst unterhält oder aber die Dienstleistung am Markt bezieht, ist sicher nicht von so hoher gesellschaftlicher Tragweite.

36

Demgegenüber handelt es sich bei einem Rückzug des Staates aus der Bereitstellungsverantwortung terminologisch um eine sog. materielle („echte“) Privatisierung.

37

Für den Bereich der Sicherheit etwa bei Ansmann und Seyfried (2019). – Zum Leitbild des Gewährleistungsstaates entwickelte sich im Anschluss an Eifert (1999) eine lebendige Debatte, vgl. nur Reichard (2004), Franzius (2006), Schoch (2008) und Schuppert (2001; 2007).

38

In dynamischer Perspektive wird das Kriterium qualitätsbasierter Kosteneffizienz als Flexibilitätskriterium wirksam. Dieses wird weiter unten in diesem Abschnitt betrachtet. – Darüber hinaus dürfte eine private Herstellung grundsätzlich Vorteile aufweisen in Fällen, in denen (noch) Unklarheit über die effiziente Schutzleistungstechnologie besteht. Dann nämlich lässt sich der Markt als Entdeckungsverfahren nutzen (vgl. Hayek 1969).

39

Im Koalitionsvertrag heißt es: „Durch die Neuordnung der Regelungen für das private Sicherheitsgewerbe in einem eigenständigen Gesetz werden wir die Sicherheitsstandards in diesem Gewerbezweig verbessern und so für noch mehr Sicherheit und Verlässlichkeit sorgen.“ (CDU, CSU und SPD 2018, S. 127 bzw. Zeilen 5941–5944) – Der Bundesverband der Sicherheitswirtschaft (BDSW) etwa hat dazu jüngst seine eigenen Vorstellungen veröffentlicht (vgl. BDSW 2019).

40

Bei privater Bereitstellung verstärkt sich dieses Spannungsfeld, da hier der Schutzguteigentümer als Nachfrager auftritt und von ihm jedenfalls kein genuines Interesse am Schutz von Störern erwartet werden kann. Daher kommt es dabei auch besonders auf Regulierung der Sicherheitsdienstleistungen an (vgl. Bretschneider 2019).

41

Dies erschien misslungen bei der sog. „Anglerhut-Affäre“, als am 16. August 2018 bei einer „Pegida“-Demonstration in Dresden die Pressefreiheit unverhältnismäßig zu Gunsten von Persönlichkeitsrechten eingeschränkt wurde.

42

In der Literatur wird bei Qualitätsdefiziten im Bereich der Sicherheit auf das Problem des „Machtmissbrauchs“ hingewiesen (vgl. Grossekettler 1998, S. 11 f.; Schmidtchen 2007, S. 850). Der Begriff des „Machtmissbrauchs“ insinuiert, dass es sich um eine bewusste Qualitätsverfehlung und damit um ein Wollens-Problem geht. Die Herausforderungen aber müssten wohl breiter zu fassen sein, indem auch Könnens-Probleme (insbes. Qualifikation) betrachtet werden. Im Rahmen des hier vorgestellten, breiteren Ansatzes (mit den unterschiedlichen Determinanten der Qualität), ist der Machtmissbrauch entsprechend lediglich ein Teilproblem.

43

Vgl. dazu den Hinweis weiter oben, dass beim Sicherheits-Prinzipal Staat eine (Qualitäts-) Regulierung (i. w. S.) sowohl durch Regulierung i. e. S. als auch durch Interessen des Staates als Nachfrager umgesetzt werden kann.

44

Freilich gibt es unter dem Schlagwort „Korpsgeist“ Debatten zu der Frage, inwieweit es bei Verstößen tatsächlich zu einer Sanktion von Fehlverhalten kommt.

45

In der Bundesrepublik ist für Sicherheitsdienstleister gegenwärtig der § 34 a GewO einschlägig. Mit Blick auf „criminal background checks“ im Vereinigten Königreich vgl. etwa Button (2002). – Ein Extrembeispiel misslungener Eignungsprüfung war etwa der Aufsehen erregende Fall aus dem Jahr 2014, in dem in der Gepäckabfertigung des Flughafens Düsseldorf ein im Zusammenhang mit der Wuppertaler „Scharia Police“ polizeibekannter Islamist beschäftigt wurde. Vgl. https://rp-online.de/nrw/staedte/duesseldorf/scharia-polizist-arbeitete-im-sicherheitsbereich_aid-8993849 (21.06.2018).

46

Bei einer weiteren Bewegung nach rechts kommt ab einem bestimmten Punkt die private Herstellung wieder in Frage. Wegen der Tariflöhne im öffentlichen Dienst ist der Staat nicht in der Lage, beliebig hohe Qualitäten in house zu erzielen. Daher ist die Funktion Köff nach rechts begrenzt.

47

Eigene Darstellung in Anlehnung an Schmidtchen (2004, S. 54).

48

In diesem Zusammenhang findet sich bei Buchanan (1975/1984, S. 187 f.): „Wir müssen uns nicht in die Gefilde der Science-fiction flüchten, um uns Instrumente vorzustellen, die als automatisierte Durchsetzungsinstanz dienen können. Bis zu einem gewissen Grad gibt es solche Mittel, und sie werden auch eingesetzt, beispielsweise Zäune oder Selbstschussanlagen.“ – Vgl. in diesem Kontext auch Posner (1971).

49

Anderson und Hill (1979) versuchen in ihrem Beitrag mit dem Untertitel „The not so wild, wild West“ diesem Bild entgegenzutreten. Sie gehören zu jenen Autoren, die einer Ordnungsstruktur im Rahmen der Anarchie nachspüren (vgl. auch Fn. 32, weiter oben).

50

Das folgt der Substitutionslogik: „If the public sector is ‚tough on crime‘, the private sector might not be, and vice versa.“ (Philipson und Poser 1996, S. 408)

51

In der Forschung zur Kriminalitätsfurcht wird gerade auch danach gefragt, welche Determinanten jenseits der Kriminalität einschlägig sind. Dabei kommen etwa soziale Unsicherheitsfaktoren in den Blick (vgl. Bug 2015 a; Ziegleder et al. 2011). Hier rücken wiederum die in Abschnitt 2.2 genannten sicherheits-relevanten Nicht-Sicherheitspolitiken den Blick, bei denen es darum geht, insgesamt eine „gelingende Gesellschaft“ herzustellen. – Kritik wird in diesem Zusammenhang an Sicherheitsdienstleistern geübt. Aufgrund ihres Interesses an einer Nachfragesteigerung würden sie Kriminalitätsfurcht teilweise selbst begünstigen (vgl. Sarre und Prenzler 2000; Neocleous 2008).

52

Manning und Fleming (2017, S. 401) geben die Empfehlung: „[The] results suggest that societal welfare could be significantly enhanced by reducing individual’s perception of crime, irrespective of any changes in the real crime rate.“

53

Mit dem wachsenden Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) versucht der Staat derzeit, hier seine Rolle zu finden.

54

Dabei sind die Transaktionskosten so hoch, dass mancherorts diese Aufgaben (Suche von und Verhandlung mit Dienstleistern, fortlaufendes Vertragsmanagement und Ergebnisprüfung) ihrerseits privatisiert werden (vgl. Davids und Hancock 1998).

55

So lautete eine Kritik an der Praxis öffentlicher Auftragsvergabe durch Catherine Piana, Generaldirektorin der Confederation of European Security Services (CoESS) auf einer Podiumsdiskussion im Rahmen der Abschlussveranstaltung des BMBF-Projektes „Die Ordnung des Sicherheitsmarktes“, am 26. August 2019 in Berlin.

56

In einer von Ansmann und Nitze (2018) zwischen Juni und Juli 2018 durchgeführten Online Umfrage unter Sicherheitsdienstleistern gaben von den 205 teilnehmenden Unternehmen ausnahmslos alle an, dass sich die öffentlichen Vergabeverfahren ausschließlich am Preis orientieren.

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    Vier institutionelle Arrangements und die Unterscheidung aus Bereitstellungs- und Herstellungsverantwortung (eigene Darstellung).

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    Staatliche und private Bereitstellung im Rahmen des Sicherheitsproblems.

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    Kosten als Funktion der Qualität bei privater und öffentlicher Herstellung.

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    Empfehlungen hinsichtlich privater/privater Herstellung und notwendiger Anpassungen einer Qualitätsregulierung.

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