Wir betreiben die Korruptionsbekämpfung oftmals viel zu sehr in einem Geist des Misstrauens

PWP: Herr Professor Graf Lambsdorff, im Mai gab es einen ziemlichen Medienrummel, als die schweizerische Polizei auf Gesuch der amerikanischen Behörden einige Funktionäre des Fußballweltverbandes FIFA wegen Korruptionsverdachts festnahm. Dabei kann die Einsicht, dass es bei der FIFA nicht immer ganz sauber zugeht, kaum Neuigkeitswert beanspruchen – insbesondere nicht im Zusammenhang mit der Bestimmung der Austragungsorte der Turniere. Warum die ganze Aufregung? Und warum ist Korruption überhaupt ein Problem?

Lambsdorff: Gerade die FIFA liefert ein gutes Beispiel dafür, dass Korruption ein Problem ist. Dabei trifft die aktuelle Aufregung nur die Spitze des Eisbergs bei der FIFA. Die Fälle, die im Mai zu den Festnahmen geführt haben, betreffen ja nur Geldgeschenke an ein paar wenige Delegierte, also die 10 Millionen Dollar, die irgendwie über Südafrika in die Karibik geflossen sind. Die Schädlichkeit der Korruption wird an dieser Stelle noch gar nicht richtig sichtbar. Die 10 Millionen Dollar, die von einer Tasche in die andere fließen, bewirken schließlich noch nicht per se einen volkswirtschaftlichen Schaden.

PWP: Klar, das Geld wechselt ja nur den Besitzer. Aber wann genau liegt dann ein volkswirtschaftlicher Schaden vor?

Lambsdorff: Im Fall der FIFA lässt sich das besonders eindeutig benennen. Ein volkswirtschaftlicher Schaden entsteht dann, wenn aufgrund der Korruption die falschen Entscheidungen getroffen werden. Und genau das sehen wir bei der FIFA.

PWP: Man hat den Eindruck, dass Staaten, die es besonders nötig haben, ihr Image etwas aufzupolieren, noch am ehesten die Mittel aufbringen, die erforderlich sind, um die Entscheidung über den Austragungsort zu ihren Gunsten zu beeinflussen.

Lambsdorff: Ganz richtig. Die FIFA hat einen öffentlichen Auftrag, erteilt von allen Mitgliedern der nationalen Fußballverbände. Dieser Auftrag besteht darin, den Fußball populär zu machen. Die Idee besteht darin, ihn als verbindende sportliche Aktivität, als fairen Wettbewerb, auch als ein Zusammenkommen der Völker gut zu organisieren. Dadurch jedoch, dass die FIFA die Spiele immer stärker kommerzialisiert, kann sie diesem Auftrag nicht länger gerecht werden. Schauen wir uns doch beispielsweise die Weltmeisterschaft in Brasilien an. Da saßen nur solche Fans in den Stadien, die sich die teuren Tickets leisten konnten. Die anderen, die teilweise verarmten, aber nicht weniger fußballbegeisterten Leute, konnten nicht so unmittelbar partizipieren. Das Zusammenkommen von Menschen unterschiedlicher Herkunft und sozialer Klassen, das wir sonst am Fußball so schätzen, findet also nicht mehr statt. Und viele Länder, die sich international Einfluss kaufen wollen, können das über die FIFA tun. Das sind Dinge, die dem Statut der FIFA widersprechen. Daran merken wir, dass eine Idee verraten und ein Auftrag nicht länger erfüllt wird, weil das Geld eine andere Rolle spielt, als es sollte.

PWP: Es gibt also Dinge, die man mit Geld nicht kaufen können sollte?

Lambsdorff: Natürlich gibt es die. Das ist ja die Grundidee der Korruptionsbekämpfung. Es gibt bestimmte Bereiche, in die Geld nicht hineinpasst, in denen wir also nicht wollen, dass das Geld eine bestimmende Rolle einnimmt. Wenn ein junger Mann das erste Mal bei den Schwiegereltern in spe eingeladen ist, bedankt er sich ja auch in der Regel nicht damit, dass er ihnen 150 Euro für das Essen zahlt. Das ist überall so, wo es um immaterielle Werte geht, um persönliche Beziehungen, um Vertrauen. Da wollen wir dem Geld Schranken auferlegen.

PWP: Und was ist mit dem öffentlichen Auftrag? Die FIFA ist doch ein privater Verband, keine öffentliche Einrichtung. Wieso mischt man sich da ein?

Lambsdorff: Naja – die Schweiz hat sich natürlich schon über Jahrzehnte attraktiv gemacht, um die internationalen Sportverbände anzuziehen. Sie lebt nun davon, mit einer besonders laxen Regulierung diese Attraktivität auch weiter beizubehalten. Aber viele der Beteiligten wollen wenigstens die eigenen Delegierten korruptionsfrei halten. Die verschiedenen nationalen Fußballverbände hegen durchaus den Wunsch, dass bei der FIFA nicht bestochen wird. Das gilt nicht nur für Wettbetrug, Spielmanipulationen und gekaufte Schiedsrichter. Gegen diese Art von Vorfällen, mit denen der Geist des Fußballs verraten wird, geht die FIFA schon länger gezielt vor.

PWP: Wer sollte denn ein Korruptionsverbot umsetzen und durchsetzen?

Lambsdorff: Das kann nur die Schweiz sein, weil das Ganze ja in diesem Land nach dessen Gesetzen organisiert wird. Der internationale Druck auf die Schweiz muss jetzt zunehmen, damit die Interessen all dieser nationalen Verbände durchgesetzt werden. Die Problematik besteht allerdings auch darin, dass im FIFA-Kongress, in dem auch der Präsident gewählt wird, jedes Land das gleiche Stimmrecht hat. Trinidad & Tobago hat zum Beispiel dasselbe Stimmgewicht wie Deutschland, obwohl dort nur ein Bruchteil der Mitglieder anzutreffen ist. Das bedeutet, dass der FIFA-Präsident eine Gefälligkeit an ein kleines Land vergeben und damit dort einen erheblichen Einfluss ausüben, insbesondere sich im Gegenzug eine Stimme für die Wiederwahl kaufen kann. In dieser Asymmetrie des Wahlverfahrens steckt schon ein Anreiz zum Stimmenkauf, also zum Missbrauch.

PWP: In der Schweiz wird allerdings noch immer darüber diskutiert, ob die Bestechung zwischen Privaten nicht zu einem sogenannten Offizialdelikt gemacht werden sollte – also zu einem Delikt, mit Blick auf dessen Aufdeckung die Staatsanwaltschaft von sich aus ermitteln kann, auch wenn sich keine Privatperson darüber beschwert. Dieser Beschwerdevorbehalt, der bisher und seit einer entsprechenden parlamentarischen Abstimmung vom Juni vorerst auch weiterhin gilt, ähnelt durchaus der üblichen Vorgehensweise im Wettbewerbsrecht: ermittelt wird erst, wenn sich jemand beklagt. Mit Blick auf die Vertragsfreiheit kann man das durchaus befürworten – oder wie sehen Sie das?

Lambsdorff: Ich würde schon raten, daraus ein Offizialdelikt zu machen. So ungewöhnlich ist es ja nicht, gewisse privatwirtschaftliche Vergehen im Strafgesetzbuch zu verankern, nicht nur im Zivil- oder Wettbewerbsrecht. Da haben wir als Beispiel Formen der Untreue, welche die Unternehmensführung selbst begeht. Diese sind ein Offizialdelikt und die Staatsanwaltschaft müsste auch ohne Anzeige der FIFA ermitteln. Im anderen Fall müsste die FIFA erst Anzeige erstatten, beispielsweise wenn Delegierte auf dem FIFA-Kongress Bestechungsgelder annehmen. Und erst daraufhin könnte die Staatsanwaltschaft einschreiten. Doch offensichtlich besteht in der FIFA dieser Anreiz nicht, sich selbst mit einer solchen Anzeige in den Schmutz zu ziehen. Nach geltender Gesetzeslage in der Schweiz darf die Staatsanwaltschaft ohne Anzeige nur ermitteln, falls ein öffentliches Interesse besteht – wobei das ein viel zu unscharfer Begriff ist. Auf der Grundlage des derzeitigen Gesetzes wird mithin die schweizerische Staatsanwaltschaft wohl nie tätig werden. Dabei besteht in aller Welt der Wunsch, dass die Delegierten, die man in die Schweiz schickt, um dort mitzustimmen, sich nicht kaufen lassen. Die FIFA hätte nach eigener Aussage auch gar nichts dagegen, wenn Bestechung ein Offizialdelikt würde. Sie wäre dann die lästige Aufgabe los, gegen eigene Mitglieder Anzeige zu erstatten. Und wenn die FIFA schon nicht dagegen ist, dann wächst umso mehr der Druck auf den Gesetzgeber.

PWP: Verraten, Verhaften, Verbieten – das klingt zunächst nach einer Materie für Juristen. Wie kann man sich dem Problem der Korruption denn als Ökonom nähern? Braucht man für die verschiedenen Spielarten der Korruption nicht auch verschiedene Ansätze, also für die öffentliche Korruption, die private und jene zwischen öffentlichem und privatem Sektor?

Lambsdorff: Allgemein sind wir gut beraten, als Gedankenmodell ein Prinzipal-Agenten-Modell zu wählen. Wir haben also einen Prinzipal, der für ein öffentliches Interesse steht. Das mag ein öffentliches Gut sein, das gleichmäßig an die Bürger verteilt wird, oder ein fairer Wettbewerb, oder dass Lizenzen nur an wirklich Berechtigte vergeben werden. Der Prinzipal erteilt nun einem Agenten die Aufgabe, treu das Vorgegebene in die Praxis umzusetzen. Allerdings steht dieser in der Gefahr, von einem Klienten Bestechungsgelder anzunehmen und damit dem Prinzipal untreu zu werden. Das ist ein brauchbares modelltheoretisches Bild, mit dem wir sowohl öffentliche als auch private Korruption ganz gut beschreiben können. Bei der FIFA sehen wir dann, dass der Prinzipal viel zu schwach geworden ist.

PWP: Wer ist der Prinzipal in diesem Fall?

Lambsdorff: Das sind die Mitglieder in den nationalen Verbänden. Die haben eigentlich gar nichts mehr zu sagen. Die FIFA selbst, das Präsidium und die Komitees, sind zwar nur die Agenten der international organisierten Mitglieder, aber die realen Machtverhältnisse sehen völlig anders aus. Die Kontrollrechte des Prinzipals sind längst erodiert.

PWP: Halt – das ist interessant. Sie haben jetzt die Mitglieder der nationalen Verbände als Prinzipal genannt, nicht die allgemeine Öffentlichkeit. Wieso? An der Zuschreibung der Rolle des Prinzipals hängt ja viel, um nicht zu sagen: alles.

Lambsdorff: Das ist natürlich eine wichtige Frage. Das ist ja bei jedem Gedankenmodell so, das man auf die Wirklichkeit übertragen will. Die Zuschreibung der Rollen muss passen. Aber das Gedankenmodell als solches kann man dann auf alle Spielarten der Korruption übertragen – auf jene zwischen dem Staat und der Bürokratie beispielsweise, oder auf Bestechlichkeit in der Privatwirtschaft, wo es um den Manager gegenüber dem Einkaufsleiter geht. Wir haben überall grundsätzlich ähnliche Strukturen: Ein Prinzipal hat Rechte und Pflichten, also beispielsweise bezüglich der Mitwirkung an einem nationalen Fußballverband. Aufgaben werden dann oft an einen Agenten delegiert, und es besteht dabei sowohl eine Treuepflicht des Agenten gegenüber dem Prinzipal als auch die Gefahr einer Verletzung dieser Treuepflicht.

PWP: Damit ist schon mit dieser Modellstruktur das Augenmerk auf die Schädlichkeit der Korruption gerichtet.

Lambsdorff: Sofern wir dem Prinzipal die Qualität zuschreiben, dass er das Interesse der organisierten Mitglieder oder sogar das öffentliche Interesse gut repräsentiert, bedeutet der Treuebruch eines Agenten gegenüber seinem Prinzipal sehr schnell auch einen Widerspruch zu dessen Interessen, aus dem sich durchaus auch ein volkswirtschaftlicher Schaden herleiten lässt. Stellen Sie sich einmal vor, dass der Staat einer Vergabekommission den Auftrag gibt, den besten Bieter für ein Infrastrukturprojekt zu suchen. Dann besteht immer die Gefahr, dass die mit der Auftragsvergabe betrauten Beamten Bestechungsgelder annehmen könnten und deshalb nicht mehr den besten Bieter auswählen, sondern denjenigen, der zwar minderwertige Qualität im Angebot hat, aber am besten „schmiert“. Solche Treuebrüche schädigen am Ende die ganze Öffentlichkeit.

PWP: Und es handelt sich tatsächlich immer um einen Schaden?

Lambsdorff: Ja. Die Schädlichkeit der Korruption wurde vielfältig und immer wieder untersucht. Es hat sich dabei in der Wissenschaft der Konsens durchgesetzt, dass Korruption so gut wie immer schädlich ist. Es gibt Ausnahmen, aber die sind derart geringfügig in ihrer Bedeutung und Tragweite, dass man daraus kein grundsätzliches Argument für die Nützlichkeit von Korruption machen kann.

PWP: Das zur Verteidigung der FIFA vorgebrachte Argument, Bestechung sei nur ein Wechsel der Eigentümer eines bestimmten Geldbetrages und damit volkswirtschaftlich ohne Auswirkung, zieht also deshalb nicht, weil ein Treuebruch vorliegt und ein übergeordnetes gemeinsames oder sogar öffentliches Interesse verletzt wird.

Lambsdorff: Ja. Wenn der beste Bieter mit der besten Qualität eine Bestechungszahlung leisten würde und zum Zuge käme, wäre das im juristischen Sinne eben Bestechung, aber wir hätten in rein ökonomischer Perspektive kein Problem damit. Denn es findet nur ein Transfer statt, die Allokationsentscheidung bleibt davon unberührt. Aber das ist die Ausnahme. In der Regel dient Korruption dazu, dass der qualitativ schlechtere Anbieter zum Zuge kommt. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass eine wirksame Korruptionsbekämpfung ein wichtiger Bestandteil einer funktionierenden Volkswirtschaft ist. Dann allerdings stehen wir vor der großen Frage, wie sich das am besten verwirklichen lässt. Und das ist ein noch viel größeres Thema.

PWP: Da haben Sie doch bestimmt Vorschläge?

Lambsdorff: Ja, durchaus. Wir haben in den vergangenen zwanzig Jahren enorme Fortschritte gemacht; es hat ja eine richtige Antikorruptionsbewegung gegeben. Das Spannende ist dabei, dass die privaten Unternehmen die größten Fortschritte gemacht haben. Geradezu atemberaubend ist die Schnelligkeit, mit der multinationale Unternehmen auf die Notwendigkeit der Korruptionsbekämpfung reagiert und sich daran gemacht haben, ihre Zulieferer besser einzubinden, Wohlverhaltensregeln aufzustellen, „Whistleblower“-Hotlines einzurichten und sich selber klaren Regeln gegen Bestechung zu unterwerfen. Wir haben es mit Siemens erlebt, wie ein starkes Umdenken auf Vorstandsebene stattgefunden hat. Wir haben viel erreicht. Gleichzeitig aber sehen wir auch sehr deutlich, wer in den vergangenen zwanzig Jahren am wenigsten reagiert hat: das ist die Politik.

PWP: Überrascht Sie das?

Lambsdorff: Als vor gut zwanzig Jahren die Antikorruptionsbewegung begann, hat man das zumindest anders erwartet. Man ging davon aus, dass die Wirtschaft an ihre Gewinne denkt und die Politik das Ganze regulieren muss. Es kam genau anders herum als erwartet. Es hat extrem lang gedauert, bis die Politik selbst Maßnahmen ergriffen hat. Erst jetzt ist in Deutschland die Konvention der Vereinten Nationen gegen Korruption umgesetzt worden. In dieser Konvention haben sich die Unterzeichnerstaaten verpflichtet, auch konkret gegen Abgeordnetenbestechung vorzugehen. Das ist für jedes Parlament auf der Welt ein wenig unangenehm, weil man auch die eigenen Freiräume beschneiden muss. Man muss festlegen, was ein Abgeordneter darf, also unter welchen Bedingungen und in welcher Konstellation er von einer Lobbygruppe, von einem Verband oder einem Unternehmen Geld annehmen darf.

PWP: Und wann wäre das?

Lambsdorff: Manchmal hat ein Abgeordneter ja durchaus gute Gründe, das zu tun, nämlich zum Beispiel um daheim in seinem Wahlkreis seinen Wahlkampf zu finanzieren. Das ist völlig legitim. Aber wenn die Interessenverknüpfung zu eng wird, wenn damit ein bestimmtes Verhalten im Parlament verbunden ist, dann darf das nicht sein. Zu diesem Zweck brauchen wir Gesetze und Regelungen, die da eingreifen. Weltweit war Deutschland hier das Schlusslicht. Wir haben hierzulande erst jetzt ein Gesetz, mit dem es klar wird, dass ein Parlamentarier, der im Auftrag oder auf Weisung eines privaten Interesses handelt und dafür Geld entgegennimmt, sich der Bestechlichkeit schuldig macht.

PWP: Dass man sich solche Regeln gibt, setzt voraus, dass man eine Art Gefangenendilemma überwindet, also eine Situation, in der rationales Verhalten der einzelnen Spieler zu einer suboptimalen Situation für alle führt. Ob es sich nun um Unternehmen oder um Parlamente handelt, immer ist es doch so, dass es für jeden einzelnen zunächst einmal rational ist, bestechlich zu sein oder selbst zu bestechen, zumal dann, wenn es alle anderen auch sind. Wie kommt man – und kommt man überhaupt – aus diesem Dilemma heraus? Braucht es eine Art höhere Erkenntnis, dass ein saubereres Umfeld letztlich allen, auch ihnen selbst zugutekommt? Oder was unterscheidet die Wirtschaft strukturell derart von der Politik, dass sie dieses Dilemma schneller hat auflösen können?

Lambsdorff: Wir dachten lange, dass sich das Problem als ein Gefangenendilemma beschreiben lässt. Doch wenn wir uns das Ganze als Gefangenendilemma vorstellen wollten, wie Sie es vorschlagen, dann müssten wir ständig fürchten, auch wieder in die Ausgangslage, in die alten Verhaltensweisen zurückzufallen. Nur ist das mittlerweile gar nicht mehr so klar. Denn ein bestechendes Unternehmen hat schließlich nie Rechtssicherheit in Bezug auf das, was es mit der Bestechung erreichen will. Es kann passieren, dass man sich einen Auftrag „kauft“, am Ende aber trotz üppig geflossener Mittel doch nicht zum Zuge kommt – und dann kann man sich bei keinem Gericht der Welt beschweren. Man ist nur der Betrogene. Die Erkenntnis, wie wenig man mit Bestechung gewinnen kann, hat sich einigermaßen durchgesetzt. Dazu passt, dass etwa bei Siemens die Geschäftsbereiche, in denen es zu Bestechung kam, gar nicht die profitabelsten waren, die „Cash cows“. Im Gegenteil.

PWP: Wie erklären Sie das?

Lambsdorff: Das hat gute Gründe. Bestechung ist regelmäßig auch mit Nachteilen verbunden. Wenn den Mitarbeitern erlaubt wird, Bestechungszahlungen zu tätigen, geht das immer auch mit einem Anreiz zur Untreue gegenüber dem eigenen Unternehmen einher. Da passiert es oft, dass jene Mitarbeiter, die solche Bestechungsverhandlungen führen, einen Teil des Geldes in die eigene Tasche stecken. Da werden dann schon mal 10 Prozent der Auftragssumme vorab überwiesen, wovon 5 Prozent zurückfließen sollen, auf das Schweizer Nummernkonto des Mitarbeiters. Diese Anstiftung zur Untreue nimmt man in Kauf, wenn ein Unternehmen eine permissive Haltung zur Korruption einnimmt. Ein weiteres Problem ist, dass man erpressbar wird und dann in der Regel auch tatsächlich erpresst wird, zum Beispiel von Intermediären, die involviert waren, oder von Wettbewerbern, die Rache nehmen. Wer Bestechung mitbekommen hat, verfügt über ein äußerst unangenehmes Wissen, das gegen das Unternehmen verwendet werden kann. Und dann kommt noch der Reputationsschaden dazu. Insgesamt liegt es deshalb durchaus im Interesse des Unternehmens, zur Korruption eine ganz strikte Haltung einzunehmen.

PWP: Aber was soll ein Unternehmen tun, das in einem Land einen wichtigen Absatzmarkt hat, in dem Korruption gang und gäbe ist? Wo es keine Chancen hat, Zutritt zu bekommen, wenn es nicht wie alle anderen auch und eben ein bisschen besser schmiert? Wie kann man mit dieser Asymmetrie umgehen?

Lambsdorff: Es ist gar nicht so leicht, solche Länder überhaupt zu identifizieren. Es fragt sich, ob es solche Länder tatsächlich gibt. Als Beispiel für unvermeidliche Bestechung wird ja gern China angeführt, und da kann ich nur

sagen: Das stimmt überhaupt nicht. Es gibt dort auch extrem effiziente Ermittlungsbehörden und Antikorruptionssysteme. Man muss sich zwar in China auf gewisse Gepflogenheiten einlassen, zum Beispiel auf das viele „Wining and Dining“, das luxuriöse Ausgehen. Doch auch das unterbindet die chinesische Regierung immer stärker. Wenn man also als Unternehmer nach China geht und sich in einer Sackgasse wiederfindet, sodass man ohne Bestechung nicht weiterzukommen meint, dann ist das keine Frage des Landes, sondern der konkreten Institution oder Person, an die man geraten ist. Das heißt aber nicht, dass man alleine dasteht und das ganze Land sich gegen einen verschworen hat.

PWP: Und was soll ein solcher Unternehmer dann tun?

Lambsdorff: Wenn die Korruption nicht systematisch und überall ist, sondern nur im Zusammenhang mit einzelnen Behörden oder Personen auftaucht, dann muss man sehr vorsichtig sein. Mit einer Bestechungszahlung riskiert man viel. Für multinationale Unternehmen gibt es heute keine Wahl mehr. Wenn man an einen Punkt kommt, an dem es heißt, ohne Bestechung gehe es nicht weiter – dann lässt man besser die Finger von dem betreffenden Geschäft. Für kleine mittelständische Unternehmen kann sich die Lage in Einzelfällen zwar anders darstellen. Trotzdem gilt auch da meistens: Der Griff zur Bestechung ist eine schnelle Versuchung, doch oft sind sich die Unternehmer über die langfristigen Kosten und die Rechtsunsicherheit, die damit einhergeht, nicht im Klaren. Das heißt, Bestechung geht auch für sie nach hinten los.

PWP: Wenn das den Unternehmern bewusst ist, und wenn die Systeme zur Korruptionsbekämpfung derart Fortschritte machen, besteht dann nicht die Gefahr eines Überschießens in die andere Richtung – mit der Folge einer übertriebenen Zurückhaltung?

Lambsdorff: Da sprechen Sie eine ganz wichtige Frage an. Gerade auf staatlicher Seite ist zu beobachten, dass oftmals die falschen Antikorruptionssysteme aufgebaut werden. Das frappierendste Beispiel sind öffentliche Ausschreibungen. Da stehen wir vor der Frage, ob wir wirklich ein System aufbauen wollen, das so kompliziert und ineffizient ist, dass wir damit zwar vielleicht die Korruption einigermaßen erfolgreich bekämpfen, aber am Ende gar nicht die Ware oder Dienstleistung bekommen, die wir haben möchten. Dass die Verfahren zu kompliziert werden, liegt daran, dass ein gewisser Druck herrscht, nur nach objektiven Kriterien vorzugehen. Und was ist wirklich objektiv? Der Preis. Ob ein Anbieter auch erfahren ist, gute Qualität liefert – solche Erfahrungswerte, die naturgemäß etwas subjektiver sind, weniger greifbar, lassen sich nicht im Nachhinein vom Wirtschaftsprüfer verifizieren. Wir haben sehr erfahrene Vergabebeamte, die beurteilen können, ob ein Unternehmen etwas taugt. Weil dieses Wissen aber nicht objektiv ist, zwingen wir diese Beamten in eine Maschinerie hinein, die sie nötigt, alle Unternehmen gleich zu behandeln. Genau dieses Misstrauen, das wir ihnen de jure auferlegen, bewirkt extrem viel Ineffizienz.

PWP: Hätten Sie ein Beispiel?

Lambsdorff: Klar. Wenn wir ein großes Infrastrukturprojekt angehen, wollen wir im Vorfeld sämtliche Ausschreibungsdokumente spezifizieren, und zwar vollständig, bis hin zur Qualität, der Schraubengröße und der Schotterbeschichtung unter dem Teerbelag. Das ist dann objektiv, und wir haben einen klaren, fairen Wettbewerb. Nur das Problem ist, dass diese Ausschreibungsdokumente manchmal viele tausend Seiten umfassen.

PWP: Wie bitte?

Lambsdorff: Es gibt einen schönen Fall aus dem amerikanischen Verteidigungsministerium, wo es um Kekse geht. Da gibt es ein Ausschreibungsdokument für Brownies und Chocolate Cookies, das allein 27 Seiten umfasst und in dem genau beschrieben ist, welche Zutaten enthalten sein sollen, wobei dann auf diverse andere Dokumente von anderen Institutionen querverwiesen wird, die vom Anbieter ebenfalls berücksichtigt werden müssen. Wenn ich ein Bäcker wäre und das Pentagon beliefern wollte, müsste ich erst einmal ganze Kohorten von Experten dransetzen, das alles zu prüfen, damit ich auch ja alles richtig mache.

PWP: Und damit hat man Transaktionskosten in prohibitiver Höhe geschaffen.

Lambsdorff: Ja, furchtbar. Und am Ende gibt es keinen Wettbewerb mehr. Im Wettbewerb gibt es ordentliche Bäcker, die den privaten Markt beliefern, wo die Kunden beurteilen, ob die Kekse gut schmecken oder ob Gesundheitsschäden auftreten. Dafür hat man eine informierte Öffentlichkeit. Und am Ende hat man tolle Produkte, die schmecken und gesund sind. Nach dieser Logik funktionieren nur leider öffentliche Ausschreibungen nicht, weil dort alles nach überprüfbaren Kriterien eingeordnet werden muss.

PWP: Sind wir Ökonomen nicht ein bisschen selbst schuld daran? Stichwort Ökonomismus – in der Berücksichtigung der weichen Faktoren sind wir doch auch nicht so gut.

Lambsdorff: Vielleicht sind es auch mehr die juristischen Kollegen, die an der Stelle die Systeme etwas verhunzt haben? Wie auch immer, es lohnt sich nicht, da Schuldzuweisungen vorzunehmen. Und wir haben nach europäischem Recht bessere Ausschreibungsverfahren, insbesondere den wettbewerblichen Dialog („Competitive dialogue“). Dieser empfiehlt sich insbesondere für größere Infrastrukturprojekte, wenn faktisch nur wenige Anbieter da sind und diese auch noch innovativ sein müssen. Man denke zum Beispiel an einen neuen Bahnhof, einen neuen Flughafen oder eine neue Philharmonie – ein Riesending mit nur wenigen Wettbewerbern. Die Idee ist nun nicht, in einem ersten Schritt alle Kriterien zu bestimmen und danach die einzelnen Baustufen auszuschreiben. Sondern man lädt in einem großen Aufwasch Wettbewerber ein, damit diese ihre Ideen vorstellen, und mit jedem Wettbewerber bleibt man dann im Dialog und führt das Ganze über mehrere Runden fort, bis am Ende ein Gesamtvorschlag entstanden ist, eine Kombination, die vom Preis über die Qualität und die Ausgestaltung bis hin zur Ästhetik alles enthält. Und am Ende bekommt derjenige den Zuschlag, bei dem das Verhältnis zwischen Preis, Qualität und Innovation am besten war. Mit diesem Verfahren ist man allerdings korruptionsanfälliger, weil die Nachprüfbarkeit weniger gegeben ist.

PWP: Die Wirtschaftsprüfer werden ein solches System gar nicht mögen.

Lambsdorff: Das ist in gewisser Weise verständlich, aber uns kann nicht per se an einem System gelegen sein, das den Wirtschaftsprüfer glücklich macht. Wir brauchen vielmehr ein System, das gute Ergebnisse liefert. Und mit dem wettbewerblichen Dialog bekommt man so etwas. Dort führen verschiedene Experten die Gespräche. Und der Vorteil liegt darin, dass hierfür nicht erst langwierig Dokumente entwickelt werden müssen, in denen dann auf 27 Seiten ein Keks beschrieben wird oder auf 10.000 Seiten ein Mautsystem, sondern es gelingen der Zugriff auf Erfahrung und das Entstehen von Innovation. In unseren Nachbarländern wird diese Form des Ausschreibungsverfahrens schon sehr häufig angewandt, nur in Deutschland nicht. Ich stoße immer wieder auf Unwillen, wenn ich das vorschlage. Klar kann man dann nicht mehr alles so exakt nachprüfen, aber der Kernvorteil dieses sehr wirksamen Verfahrens ist nicht zu unterschätzen: Man stärkt den Wettbewerb.

PWP: Vielleicht ist der Wettbewerb nicht so beliebt?

Lambsdorff: Naja, auf dem Papier schon. Es scheitert nur an der verheerenden Umsetzung des Wettbewerbsgedankens. Das Problem ist, dass man durch die sehr spezifischen Vorgaben die Kreativität der Anbieter enorm einschränkt, und das zudem mit dem Ergebnis, dass gar kein echter Wettbewerb mehr herrscht. Bei den Großprojekten in Deutschland kommt ja am Ende nur noch ein einziger Anbieter in Frage, höchstens zwei.

PWP: Lassen Sie mich die Frage nach dem Überschießen in der Korruptionsbekämpfung noch etwas weiter fassen. Mir drängt sich der Eindruck auf, dass im privaten wie im öffentlichen Sektor die Compliance-Vorschriften oftmals so streng sind, dass es peinlich wird – wenn zum Beispiel auf einer Vortragsveranstaltung kein Getränk mehr angeboten werden kann.

Lambsdorff: Ja, das Problem ist, dass wir die Korruptionsbekämpfung oftmals viel zu sehr in einem Geist des Misstrauens betreiben. Die Unterstellung besteht darin, davon auszugehen, dass jede noch so kleine Gefälligkeit eine Verhaltensänderung bewirkt. Das ist arg misstrauisch gedacht. Was wir brauchen, ist die Mitarbeit der involvierten Personen in der Ausgestaltung von Antikorruptionsregeln. Wenn ich vermute, dass mein Außendienstmitarbeiter Bestechungsgelder zahlt, kann ich ihm verbieten, überhaupt je einen Kunden zum Essen einzuladen, denn das könnte schließlich Korruption sein. Doch derart strikte Compliance-Vorschriften wirken knickerig – und am Ende ist damit nichts gewonnen. Wenn der Außendienstmitarbeiter nur ein bisschen erfinderisch ist, dann findet er Mittel und Wege, wie er die Regelung umgehen kann. Und hochkarätige Korruption, wo über Scheinfirmen oder über Joint Ventures irgendetwas abgewickelt wird, überlebt ohnehin, weil die Compliance-Mitarbeiter solche Vorgänge gar nicht so schnell erkennen können.

PWP: Also was tun? Wie sähe eine Korruptionsbekämpfung ohne Geist des Misstrauens aus?

Lambsdorff: Ich muss mit dem Außendienstmitarbeiter reden und ihn fragen, wie er Korruption bekämpfen würde. Der wird sicher sagen, dass er gern eher noch mehr Kunden zum Essen einladen würde, und da muss man ein wenig tolerant sein. Aber er kennt sich besser aus als jeder andere mit den Kniffen, die angewandt werden, um die große, die wirklich relevante hochkarätige Korruption einzufädeln. Wenn ich ihn in die Strategien einbinde, ist das besser, als wenn ich ihn mit kleinlichen Vorschriften drangsaliere.

PWP: Sie haben vor vielen Jahren für Transparency International einen Korruptionsindex entwickelt. Sagen Sie, wie misst man denn überhaupt die Korruption? Die Daten dazu liegen ja nicht gerade auf der Straße, das liegt in der Natur der Sache.

Lambsdorff: In der Tat, es gibt den Wunsch, möglichst objektive Daten zu haben – nur lässt sich dieser Wunsch gar nicht so recht erfüllen. Daten von tatsächlichen Verurteilungen sind zwar objektiv, aber sie erzählen nichts über das Korruptionsniveau, sondern stattdessen nur über die Intensität der Korruptionsbekämpfung. Nun ist bekannt, dass die Korruptionsbekämpfung in manchen Ländern recht gut funktioniert, in anderen eher nicht. Dabei werden Länder mit wenigen Verurteilungen weniger repressiven Druck aufbauen und im Resultat ein höheres Korruptionsniveau aufweisen, also das Gegenteil dessen, was sie objektiv messen. Die subjektiven Urteile von Geschäftsleuten und Experten sind deshalb das bessere Maß, um Korruptionsniveaus zu bestimmen. Für unseren Korruptionsindex haben wir deshalb die Einschätzungen von Experten aus aller Welt gesammelt. In Befragungen das Wissen von Experten zu erfassen, das war die Idee des Korruptionsindexes.

PWP: Sie haben sich dort also bewusst auf subjektive Daten beschränkt.

Lambsdorff: Ja, dieses Konzept ist bewusst rein subjektiv. Es gibt aber auch Daten, die stärker auf die eigene Erfahrung bezogen sind, also weniger auf die Einschätzung allgemein als auf die persönlichen Erlebnisse. Da wird zum Beispiel in Umfragen erhoben, ob ein Haushalt selbst eine Bestechung zahlen musste, an einen Arzt, Lehrer oder Polizisten. Hier ist die Teilnahmebereitschaft in der Regel recht hoch. Die so gewonnenen Daten erzählen im Grunde eine relativ ähnliche Geschichte wie der Korruptionsindex – mit dem Vorteil, ein bisschen objektiver zu sein, aber mit dem Nachteil, nur die Kleinkorruption zu erfassen. Die FIFA wäre da beispielsweise nicht mit drin.

PWP: Für die bräuchte man wieder die Wahrnehmungsdaten.

Lambsdorff: Genau. Und in der Tat, ein gesonderter Index der saubersten bzw. der korruptesten internationalen Organisationen – das wäre schon ein spannendes Projekt. Aber das wäre sehr schwierig; deshalb hat sich da wohl auch noch niemand herangetraut.

PWP: Wie stecken Sie eigentlich die Kleinkorruption ab, wo verläuft die Grenze der kleinen zu den richtig großen Fischen?

Lambsdorff: Das lässt sich so allgemein nicht sagen. Übrigens geht es hier auch überhaupt nicht um moralische Bewertungen. Im Korruptionsindex geht es um fragwürdige Praktiken im Geschäftsverkehr. Da denkt jeder befragte Unternehmer natürlich eher an die großen Fälle, also an die öffentlichen Ausschreibungen, um Auftragsvergaben und Lizenzen, und an die Mittel, die von den Unternehmen aus dort hinein fließen. Jeder, der mit einer subjektiven Einschätzung zum Korruptionsindex beiträgt, dürfte vernünftig genug sein, es dabei etwas schwächer zu gewichten, wenn da mal irgendwo auch ein Blumenstrauß für die Sekretärin des Ministers mit drin ist.

PWP: Abschließend noch einmal zur FIFA. Sie haben sich an Ihrem Lehrstuhl mit der FIFA im Rahmen eines Experiments beschäftigt. Da gibt es das „Soccer Game“, in das man sich mit dem Smartphone einklinken kann. Worum geht es da?

Lambsdorff: Wir haben die Kooperationsbereitschaft von Besuchern eines Public-Viewing bei der Weltmeisterschaft gemessen und davon ein Youtube-Video gemacht. Das ist eine lustige, spannende Sache. Man kann in diesem Experiment erleben, wie die Begeisterung der Fans auf deren Kooperationsbereitschaft einwirkt. Wir konnten feststellen, dass Menschen, die eine gemeinsame Hoffnung verbindet, nämlich dass ihre Mannschaft ein Tor erzielt, auch eine hohe Kooperationsbereitschaft haben.

PWP: Wie funktioniert das?

Lambsdorff: In der Spieltheorie gibt es das Centipede Game, also das Tausendfüßler-Spiel, das wir hier relativ einfach als Fußballspiel dargestellt haben. Der rechte Stürmer hat den Ball und könnte sofort schießen, aber weil er noch relativ weit vom Tor entfernt ist, hat er nur eine geringe Chance, den Punkt zu machen. Er könnte auch nach links außen „passen“, riskiert damit aber, dass der Stürmer links außen dann direkt schießt, statt wieder an ihn zurückzupassen. Der Pass verbessert also „gesamtwirtschaftlich“ die Aussicht auf ein Tor, aber derjenige, der das Tor schießt, hat persönlich mehr davon als der „Zulieferer“. Wir haben hier also ein Spiel, das ein Anreizdilemma zwischen Kooperation und Eigennutz abbildet. Im Labor haben wir festgestellt, dass unsere Versuchspersonen durchaus zur Kooperation neigen, und sogar mehr, als sich durch das reine Eigeninteresse begründen lässt. Zum Ende hin allerdings nimmt das ab. Wer nahe am Tor steht, kann der Versuchung, selbst zu schießen, nur noch schwer widerstehen. Nun haben wir aber auch festgestellt, dass dieses Ergebnis kontextabhängig ist. Im Labor kommt bei dieser Spielanordnung nicht nur etwas anderes heraus als in der Theorie, sondern auch im Vergleich zu einer Situation, in der Freiwillige dasselbe Spiel während eines realen Public-Viewing-Events über das Smartphone spielen. Schon die Umgebung ist in der Lage, die Kooperationsbereitschaft zu erhöhen.

PWP: Auf dem Platz selbst dürfte die Kooperationsbereitschaft allerdings auch noch mit den jeweiligen Charakteren der Spieler zu tun haben. Allerdings scheint mir die Prognose schwierig. Was meinen denn Sie, was uns Ihre Erkenntnisse konkret sagen?

Lambsdorff: Man kann zumindest sagen, dass Menschen am ehesten kooperieren, wenn ein kollektives Ziel besonders sichtbar – wir sagen dazu: „salient“ – wird, wenn also die Aufmerksamkeit auf das gemeinsame Ziel gelenkt ist.

PWP: Und wie verbindet sich das nun jetzt mit dem Thema Korruption?

Lambsdorff: Die freiwillige Bereitschaft, zu einem öffentlichen Gut wie der Korruptionsvermeidung beizutragen, kann dadurch erhöht werden, dass kollektive Ziele klarer bestimmt werden, nicht nur durch Androhung von Strafen. Man kann in Experimenten sehr ins Detail gehen und zum Beispiel untersuchen, wann die Leute alle Augen zudrücken, wie sich Strafandrohungen auswirken, wie es um die Neigung zur Reziprozität, also zur Gegenleistung bestellt ist und ob bestimmte Strafmilderungssysteme im Fall der Selbstanzeige vielleicht sogar am besten helfen, die Korruption einzudämmen. Hier können Experimente hilfreich sein, denn man kann im Feld – also in der Realität – nur schwer verschiedene Korruptionssysteme nebeneinander testen.

PWP: Haben Sie dazu schon etwas Interessantes herausgefunden?

Lambsdorff: Ja. Wir sehen zum Beispiel oft, dass Unternehmen im internationalen Geschäftsverkehr gar nicht mehr selber bestechen, sondern ihre Intermediäre – wobei die Verantwortlichen dies eigentlich wissen müssten. Das wirft nicht nur rechtliche Probleme auf, sondern es fragt sich auch, wie ein Unternehmen damit umgehen soll. Reichen schon schwache Hinweise aus, um eine Untersuchung durchzuführen? Wer hier unternehmerische Verantwortung trägt, gelangt in eine Situation, in der sich ihm die Frage stellt, was er wissen möchte und was lieber nicht. Der Wunsch, nicht so genau Bescheid zu wissen, ist organisatorisch und psychologisch plausibel und spannend. Wir stellen fest, dass viele Menschen so lange korrupt sind, wie sie meinen, dafür eine gute Ausrede zu haben. Es ist durchaus rational, gar nicht so genau wissen zu wollen, was in meinem Namen an Unrecht geschieht, beispielsweise durch einen Intermediär. Und umgekehrt geschieht dieses Unrecht mithin genau deshalb, weil ich strategisch ignorant bleiben und meine Ausreden beibehalten möchte.

PWP: Und wie steht es mit der Reziprozität?

Lambsdorff: Es hat sich gezeigt, dass zum Beispiel Männer mehr zu korrupter Reziprozität neigen als Frauen. Das war für uns eine durchaus überraschende Erkenntnis. Aber es gibt in vielen Ländern die Tendenz, verstärkt Frauen in der Strafverfolgung einzustellen – mit dem Argument, diese seien weniger korrupt. Das deckt sich ein Stück weit mit unseren Befunden. Im Labor hat sich gezeigt, dass vor allem weibliche Studenten bereit sind, Bestechungsgeld anzunehmen, dafür aber nichts hergeben. Auf den Geschäftsverkehr übertragen bedeutet das, dass es viel riskanter ist, eine Frau zu bestechen – da wird man nämlich das Geld los, ohne dass einem die gewünschte Gefälligkeit gewährt wird.

PWP: Und das macht man nur einmal.

Lambsdorff: In der Tat! Interessanterweise sind die FIFA-Funktionäre allesamt Männer. Es handelt sich um ein reziprokes Netzwerk. Wenn sich die FIFA wirklich reformieren wollte, hätte ich zumindest diesen einen Ratschlag: die FIFA braucht mehr Frauen.

PWP: Halten Frauen ihre Unbestechlichkeit auch durch, wenn sie sich in einem Männermilieu bewegen, oder färbt das ab?

Lambsdorff: Gute Frage! Dazu bräuchte man eine Langzeitstudie. Grundsätzlich lässt sich immer wieder beobachten, dass sich Frauen, die sich durchsetzen und in Top-Positionen gelangen, dort sehr ähnlich verhalten wie Männer. Das müsste man sich im Hinblick auf die Reziprozität noch einmal genauer anschauen. Aber es steht schon zu vermuten, dass Männer auch dann noch eher zur Reziprozität neigen, wenn es anrüchig wird. Siehe FIFA.

Mit Johann Graf Lambsdorff sprach Karen Horn, Dozentin für ökonomische Ideengeschichte und Publizistin mit Sitz in Zürich. Graf Lambsdorff wurde von Andreas Müller fotografiert, Karen Horn von Beatríz Barragán.