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Licensed Unlicensed Requires Authentication Published by De Gruyter July 23, 2019

Zielkonflikte und Fehlanreize: Eine Analyse der Anreizwirkungen im Schweizer Finanzausgleich

Patrick Leisibach EMAIL logo and Christoph A. Schaltegger

Zusammenfassung

Der Finanzausgleich ist ein wichtiges Element im ausgeprägten Schweizer Steuerföderalismus. Die sich daraus ergebende Reduktion von Finanzkraftunterschieden steht jedoch im Konflikt mit wirksamen Anreizen zur Teilnahme am Steuerwettbewerb. Patrick Leisibach und Christoph A. Schaltegger quantifizieren in diesem Beitrag die systemimmanenten Anreizeffekte im Schweizer Finanzausgleichssystem mittels einer Berechnung der Grenzabschöpfungsquoten. Insbesondere finanzschwache Kantone haben im bestehenden System nur geringe Anreize, die eigenen Steuereinnahmen mittels attraktiver (Steuer-)Politik zu steigern. Die Steuermehreinnahmen infolge von neuen Unternehmensgewinnen vermögen bei zwei von drei Kantonen die Abschöpfung durch den Finanzausgleich nicht zu kompensieren. Deshalb ist es mehr als fraglich, ob das Ziel, die Disparitäten zwischen den Kantonen abzubauen, langfristig erreicht werden kann. Wie Simulationsrechnungen zeigen, können aktuelle Reformen das Problem mildern. Für eine weiterreichende Problemlösung wäre der aktuell progressive Ausgleichstarif durch einen linearen Tarif bei gleichzeitiger Absenkung der Mindestausstattung zu ersetzen. Da letzteres politisch wenig Sympathien genießt, erörtern die Autoren abschließend einen Alternativvorschlag.

JEL-Klassifikation: H71; H77

Danksagung

Die Autoren danken der Eidgenössischen Finanzverwaltung, insbesondere Werner Weber und Pascal Utz, für hilfreiche Informationen und die Bereitstellung von Daten und Berechnungsmodellen. Ferner danken die Autoren drei anonymen Gutachtern für wertvolle Anregungen und Kommentare.

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Anhang

Anhang 1: Vereinfachte statische GAQ-Berechnung mittels linearer Approximation

Eine Annäherung an die in diesem Beitrag ermittelten GAQ lässt sich bei den ressourcenschwachen Nehmerkantonen berechnen, indem die Pro-Kopf-Auszahlung d und das Pro-Kopf-Ressourcenpotenzial rp eines Kantons i mit dem im Ressourcenindex nächstfolgenden Kanton i+1 verglichen werden:

GAQi-di+1-dirpi+1-rpi. (11)

Beispiel[33]: Vergleich des Kantons Luzern (LU; RI Platz 13) mit dem Kanton Neuenburg (NE; RI Platz 12) ergibt die angenäherte GAQ für den Kanton Luzern:

GAQLU-dNE-dLUrpNE-rpLU=-279.62-354.1530480.36-29943.79=0,1389. (12)

Die in Kapitel 6 mittels Neumodellierung des Ressourcenausgleichs berechnete GAQLU beträgt 0,1345.

Die vereinfachte GAQ-Berechnung lässt sich auch bei den ressourcenstarken Geberkantonen anwenden. Die Werte stehen in diesem Fall für die effektive GAQ, wenn ein ressourcenstarker Geberkanton Gewinne aus einem anderen Geberkanton anzieht.

Anhang 2: Weitere Abbildungen zu Kapitel 6

Abbildung A1 Grenzabschöpfungsquoten seit 2008 in ProzentAnmerkung: Unterschiedliche Berechnungsweise für die Jahre 2008–2013 und 2014–2019. Vgl. Text für Details. Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019
Abbildung A1

Grenzabschöpfungsquoten seit 2008 in ProzentAnmerkung: Unterschiedliche Berechnungsweise für die Jahre 2008–2013 und 2014–2019. Vgl. Text für Details. Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019

Abbildung A2 Durchschnittliche Grenzabschöpfungsquote auf Ressourcenverschiebungen 2019 in ProzentQuelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019
Abbildung A2

Durchschnittliche Grenzabschöpfungsquote auf Ressourcenverschiebungen 2019 in ProzentQuelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019

Abbildung A3 Grenzabschöpfungsquote auf neue Einkommen in Prozent (Kanton Jura, 2019) Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019
Abbildung A3

Grenzabschöpfungsquote auf neue Einkommen in Prozent (Kanton Jura, 2019) Quelle: Eigene Berechnungen auf Grundlage von EFV 2019

Anhang 3: Weitere Simulationen zur Unternehmenssteuerreform

Die in 8.1 angesprochene Reform der Unternehmensbesteuerung sieht u. a. die Einführung der folgenden Instrumente vor (Bundesrat 2018a):

  1. Patentbox: Gewinne aus Patenten und vergleichbaren Rechten sollen auf kantonaler Ebene privilegiert besteuert werden. Die Höhe der steuerlichen Entlastung ist Sache der Kantone, wobei eine maximale Begrenzung von 90 Prozent vorgesehen ist. Die Einführung der Patentbox ist für die Kantone obligatorisch.

  2. Erhöhte Abzüge für Forschung und Entwicklung (F&E): F&E-Ausgaben können auf kantonaler Ebene nicht nur gemäß anfallenden Kosten (100 Prozent), sondern bis zu maximal 150 Prozent von der Steuerbasis abgezogen werden. Der erhöhte Abzug ist für die Kantone optional.

  3. Entlastungsbegrenzung: Die Wirkung der beiden Instrumente wird durch eine Regelung eingeschränkt. Auf Kantonsebene muss ein Unternehmen immer mindestens 30 Prozent des steuerbaren Gewinns vor Anwendung dieser Instrumente versteuern. Die Kantone können die Höhe der Entlastungsbegrenzung festlegen (maximal 70 Prozent).

Ein weiteres wichtiges Element der Reformstrategie sind kantonale Gewinnsteuersenkungen. Diese liegen allerdings in der Autonomie der Kantone und sind entsprechend nicht formaler Bestandteil der Reform.

Die folgenden Abbildungen zeigen, was die Einführung dieser Reformelemente für die Margensituation der Kantone bedeuten. Für die Berechnungsdetails vgl. 8.1 und Tabelle A1, Zeta-Faktor ζ2=0,1815 gemäß Bundesrat 2018a.

Abbildung A4 zeigt die Margen für ein Unternehmen, dessen Gewinne vollständig zu einer privilegierten Besteuerung in einer Patentbox berechtigen. Wie viel des ursprünglich steuerbaren Gewinns effektiv besteuert wird, ist von zwei Faktoren abhängig: Einerseits wählen die Kantone die maximale Entlastung in der Patentbox. Diese reicht von 10 bis 90 Prozent. Andererseits wählen die Kantone eine abschließende maximale Entlastungsbegrenzung (9 bis 70 Prozent). Die Abbildung zeigt mit wenigen Ausnahmen Margen im positiven Bereich. Zu beachten ist jedoch das gewählte Szenario. In einem typischen Unternehmen dürfte nur ein Teil des Gewinnes für die Patentbox berechtigen. Die Marge auf Unternehmensstufe variiert in diesem Fall im Vergleich zu den hier dargestellten Werten. Bei der selektiven Betrachtung der Patentgewinne eines solchen Unternehmens ist generell mit geringeren Margen zu rechnen.

Abbildung A4 Simulation der Margen auf Gewinne in Patentbox nach Reform in ProzentAnmerkungen: Vgl. Text bzgl. Parameter und Annahmen Quelle: Eigene Berechnungen
Abbildung A4

Simulation der Margen auf Gewinne in Patentbox nach Reform in ProzentAnmerkungen: Vgl. Text bzgl. Parameter und Annahmen Quelle: Eigene Berechnungen

Abbildung A5 zeigt die Margen für Gewinne von Unternehmen, die von einem erhöhten Abzug für F&E-Aufwendungen profitieren. Mindestens neun Kantone planen das Instrument nicht einzuführen. Den Berechnungen ist ein Unternehmen unterstellt, das mittels erhöhtem Abzug für F&E-Ausgaben den steuerbaren Gewinn mindestens so stark reduzieren kann, dass die jeweilige Entlastungsbegrenzung des Kantons erreicht wird. Wie die Abbildung zeigt, dürfte dieses Instrument in diversen Kantonen zu Verlusten führen. Allerdings sei auch hier auf die getroffenen Annahmen verwiesen.

Abbildung A5 Simulation der Margen bei erhöhtem F&E-Abzug in ProzentAnmerkungen: Vgl. Text bzgl. Parameter und Annahmen Quelle: Eigene Berechnungen
Abbildung A5

Simulation der Margen bei erhöhtem F&E-Abzug in ProzentAnmerkungen: Vgl. Text bzgl. Parameter und Annahmen Quelle: Eigene Berechnungen

Der Grund für die im Vergleich zur Patentbox geringeren Margen liegt im Finanzausgleich: Während Gewinne in der für die Kantone obligatorisch einzuführenden Patentbox im Ressourcenausgleich gesondert berücksichtigt werden, ist dies beim optional einzuführenden F&E-Abzug nicht der Fall. Kann ein Unternehmen beispielsweise den in einem Kanton steuerbaren Gewinn aufgrund des erhöhten F&E-Abzuges von 1 Mio. Franken auf 500 000 Franken reduzieren, zählen dennoch die vollen 1 Mio. Franken zum Ressourcenpotenzial des Kantons. Dies reduziert die Anreize, dieses Instrument in der Praxis zu nutzen. Das Problem besteht nicht nur beim dargestellten F&E-Abzug, sondern generell bei Steuerinnovationen, für die die Kantone aufgrund des Finanzausgleichs oft keine Anreize haben.

Tabelle A1:

Aktuelle und geplante Steuerbelastung in den Kantonen

KantonAbk.TGewinneTEink.Parameter Reform§Kanton Abk.TGewinneTEink.Parameter Reform§
2019Nach Reform2019Nach Reform
Zürich*ZH21,118,240,090/50/70SchaffhausenSH15,812,031,690/–/70
BernBE21,616,441,4unklarAppenzell AusserrhodenAR13,013,030,750/50/50
LuzernLU12,312,331,210/–/20Appenzell InnerrhodenAI14,212,724,730/–/50
UriUR 14,912,525,330/–/50St. GallenSG17,414,533,350/40/40
Schwyz*SZ15,014,127,590/50/70GraubündenGR16,114,032,270/–/70
Obwalden*OW12,712,724,890/50/70AargauAG18,618,634,590/50/70
Nidwalden*NW12,712,025,690/–/70ThurgauTG16,413,432,540/–/50
GlarusGL15,712,431,510/–/10TessinTI20,617,040,690/50/30
Zug*ZG14,311,922,490/50/70WaadtVD14,014,041,5unklar
FreiburgFR19,913,936,090/50/20WallisVS21,715,736,590/50/34
SolothurnSO21,413,134,090/50/50NeuenburgNE15,613,438,120/50/40
Basel-Stadt*BS13,013,037,590/–/40Genf*GE24,214,045,010/50/09
Basel-LandschaftBL20,713,442,290/20/50JuraJU20,515,040,390/50/70

* Geberkantone

Maximaler effektiver Grenzsteuersatz (Bund, Kanton, Hauptort) in Prozent des Gewinns für ordentlich besteuerte juristische Personen

Maximaler Grenzsteuersatz (Bund, Kanton, Hauptort) in Prozent des steuerbaren Einkommens ordentlich veranlagter natürlicher Personen (ledig, keine Kinder, keine Konfession) für die Steuerperiode 2019

§ Reform-Umsetzungspläne der Kantone (jeweils in Prozent): Maximale Ermäßigung Patentbox/F&E-Abzug/Entlastungsbegrenzung

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Informationsstand: März 2019

Online erschienen: 2019-07-23
Erschienen im Druck: 2019-11-18

© 2019 Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston

Downloaded on 28.11.2022 from frontend.live.degruyter.dgbricks.com/document/doi/10.1515/pwp-2018-0012/html
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