Beschäftigungseffekte des gesetzlichen Mindestlohns: Prognosen und empirische Befunde

1 Ausgangslage

Vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland gab es eine Reihe von Prognosen zu den möglichen Beschäftigungseffekten. Insbesondere die Studien von Knabe et al. (2014a,b), die Beschäftigungsverluste von bis zu 910.000 Arbeitsplätzen errechneten, und von Arni et al. (2014a,b), die ein „Problempotenzial“ (Arni et al. 2014a, S. 170) aufgrund eines Rückgangs in der Arbeitsnachfrage in Höhe von 570 Tsd. Jobs und eines gleichzeitigen Anstiegs des Arbeitsangebots von 224 Tsd. Beschäftigten aufzeigten, prägten das öffentliche wie wissenschaftliche Meinungsbild. Die teilweise zugespitzte Öffentlichkeitsarbeit zum Transport dieser Ergebnisse tat ein Übriges, um den Eindruck zu vermitteln, dass die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns zwangsläufig einen massiven Beschäftigungsabbau nach sich ziehen werde. Die konkrete Prognose des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Sachverständigenrat 2014, S. 110) und der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2014) für das Jahr 2015 waren hingegen eher zurückhaltend. Deren Größenordnung für negative Beschäftigungseffekte im Vergleich zu einer Situation ohne Mindestlohn belief sich auf unter 200 Tsd. Stellen. Gleichwohl warnte der Sachverständigenrat vor „deutlich negativen Beschäftigungseffekten“ (ebd., S. 110).

Mittlerweile liegt die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns vier Jahre zurück. Weder deskriptive Zeitreihenanalysen noch die inzwischen vorliegenden Ex-Post-Evaluationen deuten darauf hin, dass die vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohns getroffenen Vorhersagen von substanziellen negativen Beschäftigungseffekten durch den Mindestlohn eingetroffen sind. Die vorliegenden Wirkungsstudien kommen einheitlich zu dem Ergebnis, dass es – im Vergleich zu einer Situation ohne Einführung des Mindestlohns – zu einem Rückgang der ausschließlich geringfügigen Beschäftigung (sogenannte „Minijobs“) gekommen ist. Hinsichtlich der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung weisen die Studien uneinheitliche Ergebnisse mit sowohl negativen als auch positiven Effekten aus, die gemessen an der Gesamtzahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse in beiden Fällen jedoch gering sind. Für die Gesamtbeschäftigung – als Summe aus sozialversicherungspflichtigen und geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen – weist die Mehrzahl der Studien auf einen leicht negativen Effekt aufgrund der Einführung des Mindestlohns hin, der sich vor allem aus der verringerten Anzahl an geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen speist (Mindestlohnkommission 2018, S. 85 ff.).

In dem vorliegenden Artikel arbeiten wir mögliche Gründe heraus, weshalb die ex ante prognostizierten und die ex post gemessenen Beschäftigungswirkungen so weit auseinander liegen. Dazu stellen wir kurz die theoretischen Fundierungen zu Beschäftigungseffekten des Mindestlohns dar. Ausgehend von der Gegenüberstellung von Methodik und Ergebnissen der Prognosen einerseits und der vorliegenden empirischen Evidenz andererseits erörtern wir die möglichen Gründe für die Diskrepanz. Dabei stehen die Beiträge von Knabe et al. (2014a,b) und Arni et al. (2014a,b) im Vordergrund. Neben der teilweise unausgewogenen Rezeption des internationalen Forschungsstands sowie der zu einfachen Modellierung der Prognosen diskutieren wir eine Reihe von Anpassungskanälen, durch welche die Betriebe die gestiegenen Lohnkosten auch ohne Beschäftigungsanpassungen kompensieren konnten.

2 Theoretische Fundierung zu Beschäftigungseffekten eines Mindestlohns

Aus theoretischer Perspektive ist die Wirkung von Mindestlöhnen auf die Beschäftigung nicht eindeutig. Je nach zugrunde gelegtem Modell bzw. den Modellannahmen können Mindestlöhne sowohl negative, positive als auch neutrale Effekte haben. Die Bandbreite der Theorien reicht vom neoklassischen Wettbewerbsmodell, das zumeist Grundlage für die Beschäftigungsprognosen war, und seiner modifizierten Variante ohne perfekten Wettbewerb, dem Monopsonmodell, über stärker institutionalistisch ausgerichtete Arbeitsmarkttheorien und personalökonomische Ansätze bis hin zu keynesianisch orientierten Modellen, die eine gänzlich andere Perspektive hinsichtlich möglicher Beschäftigungseffekte zum Ausdruck bringen.

Im neoklassischen Wettbewerbsmodell stellt sich ein Lohn ein, der jeweils das Arbeitsangebot mit der Arbeitsnachfrage in Deckung bringt (vgl. z. B. Cahuc et al. 2014, Franz 2013). Ein einzelner Betrieb ist dabei Preisnehmer und hat folglich keinen Einfluss auf den Marktlohn. Er stellt Beschäftigte ein, solange deren zusätzliche Wertschöpfung, d. h. deren Grenzproduktivität, ebenso hoch wie der Marktlohn ist. Bezahlt ein Betrieb seinen Beschäftigten weniger als den Marktlohn, wechseln diese umgehend den Arbeitgeber. Dabei entstehen für sie entsprechend den Modellannahmen keine Transaktionskosten, etwa durch erhöhte Mobilitätsanforderungen oder durch Suchkosten. Die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns oberhalb des Marktlohns hat im Wettbewerbsmodell zur Folge, dass Betriebe zu diesem Lohn weniger Arbeit nachfragen, als von der Erwerbsbevölkerung angeboten wird. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, deren Wertschöpfung unterhalb des Mindestlohns liegt, werden von den Betrieben entlassen. Darüber hinaus bieten zusätzliche Erwerbspersonen ihre Arbeitskraft am Arbeitsmarkt an, deren Anspruchslohn über dem Marktlohn, aber unter oder am Mindestlohn liegt. Damit steht mit der Einführung eines Mindestlohns ein erhöhtes Arbeitsangebot einer verringerten Arbeitsnachfrage gegenüber, so dass Arbeitslosigkeit entsteht.

Das Monopsonmodell, das grundsätzlich weiter davon ausgeht, dass Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt über den Preis zum Ausgleich gebracht werden, nimmt dagegen Friktionen in Form von Such- und Mobilitätskosten seitens der Beschäftigten bei einem Arbeitsplatzwechsel an (vgl. Manning 2003, Boeri und van Ours 2013). Durch diese Friktionen entsteht eine gewisse Marktmacht für den Arbeitgeber. Auch wenn der Betrieb weniger als den Marktlohn zahlt, wandern die Beschäftigten nicht unmittelbar ab, da gleichwertige Alternativen zu ihrer Stelle erst gefunden und tatsächlich realisiert werden müssen. Das bedeutet, dass die Reaktion des Arbeitsangebots auf eine Lohnänderung im Betrieb gering und somit die Lohnelastizität des Arbeitsangebots auf Betriebsebene niedrig ist. Der Betrieb kann dadurch einen Lohn unterhalb des Marktlohns festsetzen. Im Ergebnis stellt sich im Vergleich zum Wettbewerbsmodell ein ineffizienter Zustand mit einem geringeren Lohn und einem geringeren Beschäftigungsniveau ein. Offene Stellen bleiben unbesetzt, da der Monopsonlohn unter dem Marktlohn liegt und das gesamtwirtschaftliche Arbeitsangebot deshalb hinter der Arbeitsnachfrage zurückbleibt. Die Einführung eines Mindestlohns führt in einem solchen Szenario zu einer Ausweitung der Beschäftigung, sofern der Mindestlohn oberhalb des Monopsonlohns liegt und gleichzeitig die Wertschöpfung der Beschäftigten nicht übersteigt.

Ähnlich wie mit dem Monopsonmodell, aber aus einer anderen Perspektive, kritisieren Vertreter institutionalistischer und personalökonomischer Ansätze die Annahmen der neoklassischen Theorie und betonen die Unvollkommenheit von Produkt- wie Arbeitsmärkten und die beschränkte Informiertheit der Akteure. Somit wird auch die in der neoklassischen Theorie sowie im Monopsonmodell angenommene direkte Auswirkung einer Zunahme der Lohnkosten auf den Umfang der Beschäftigung kritisch hinterfragt (Lester 1946, 1960, Williamson 1990, Rousseau 1991). Entsprechend argumentiert Williamson (1990), dass Beschäftigungsanpassungen immer auch mit Transaktionskosten verbunden sind aufgrund von institutionellen Barrieren bei der Kündigung oder bereits getätigten Investitionen in die Beschäftigten wie Such- und Screeningkosten bei der Einstellung sowie Einarbeitungs- oder Weiterbildungskosten. Steigende Lohnkosten müssen somit nicht zwingend zu Entlassungen führen. In der personalökonomischen Literatur wird darauf hingewiesen, dass Arbeitsbeziehungen immer auch sozial eingebettet sind und der Einsatz des Produktionsfaktors Arbeit neben rechtlichen Restriktionen auch immer der Bereitschaft der Arbeitnehmer zur Kooperation unterliegt (Kaufman 2010, Kaufman 2012, Rousseau 1991). Die Kommunikation zwischen Arbeitskollegen, aber auch beispielsweise zwischen Vorgesetzten und Beschäftigten oder mit Kunden führt dazu, dass betriebliche Entscheidungsprozesse Reaktionen im Verhalten nicht nur der direkt Betroffenen, sondern auch der indirekt betroffenen Personen, z. B. in Form einer verringerten Arbeitsmotivation, hervorrufen können. Zu deren Vermeidung reagieren Arbeitgeber auf gestiegene Lohnkosten auch mit anderen Anpassungskanälen als mit Entlassungen (vgl. in diesem Sinne schon Lester 1946, 1960). Solche Kanäle können darin liegen, Verbesserungen im Management und hinsichtlich des Produktverkaufs anzustrengen, Produktpreise zu erhöhen, Arbeitsprozesse zu reorganisieren und betriebliche Zusatzleistungen zu verringern. Diese Möglichkeiten werden zunehmend auch in der internationalen Mindestlohnforschung thematisiert und als Erklärung für geringe Beschäftigungseffekte ins Feld geführt (vgl. z. B. Hirsch et al. 2015, Schmitt 2015).

Eine gänzlich andere Perspektive haben keynesianisch geprägte Theorien (vgl. Herr et al. 2017, Heise 2017). Die Nachfrage nach Arbeit wird dort nicht auf dem Arbeitsmarkt bestimmt, sondern ergibt sich vielmehr aus dem Produktionsvolumen, das sich wiederum aus der effektiven Nachfrage ableitet. Die Nachfrage wird insbesondere durch das private Konsumverhalten, das unternehmerische Investitionsverhalten, die Nachfrage des Auslands sowie die Geld- und Fiskalpolitik bestimmt. Wirtschaftliche Entscheidungen unterliegen dabei grundsätzlich einer gewissen Unsicherheit und vollständige Konkurrenz besteht weder auf Produktmärkten noch auf dem Arbeitsmarkt. Damit entstehen Handlungsräume für Unternehmen beispielsweise bei der Preissetzung. Ein steigender Mindestlohn führt über den Weg von höheren Einkommen zu einer Ausweitung der Nachfrage und damit auch zu einer Erhöhung der Produktion sowie des Wirtschaftswachstums. Soweit die mindestlohnbedingte Erhöhung der Einkommen nicht durch eine mindestlohninduzierte Preissteigerung überkompensiert wird, kann der Mindestlohn infolge einer erhöhten gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zu Beschäftigungswachstum führen.

3 Prognosen vor Einführung des Mindestlohns

Unmittelbar vor Einführung des Mindestlohns gab es drei besonders beachtete wissenschaftliche Studien zur Abschätzung der Beschäftigungseffekte nach Einführung des gesetzlichen Mindestlohns (Arni et al. 2014a,b, Knabe et al. 2014a,b, Henzel und Engelhardt 2014).^[1] Sie kamen zu geschätzten Beschäftigungsverlusten von mindestens 426 Tsd. Arbeitsstellen (vgl. Tabelle 1). Knabe et al. (2014a,b) prognostizierten in der auch von den Medien am stärksten aufgegriffenen Modellvariante einen Verlust von rund 900 Tsd. Arbeitsplätzen (ifo Institut 2014). Auf frühere Studien, die insbesondere aus den Jahren 2007 bis 2009 stammen und sich damals noch auf eine mögliche Anfangshöhe eines gesetzlichen Mindestlohns von 7,50 Euro pro Stunde bezogen, soll hier nicht weiter eingegangen werden. Allerdings lagen auch hier die Beschäftigungseffekte in einer ähnlichen Größenordnung von bis zu 1,2 Mio. Arbeitsplätzen (vgl. Übersicht der Studien bei Rehm und Theurl 2017, Müller 2009).

Die Studien basieren in der Regel auf Simulationsmodellen. Dabei wird zunächst auf Basis verfügbarer Daten bestimmt, wie viele Beschäftigte in den betroffenen Lohngruppen, zumeist in 50-Cent-Schritten abgegrenzt, arbeiten. Anschließend wird untersucht, wie hoch die Lohnerhöhung aufgrund des neuen Mindestlohns von 8,50 Euro in den einzelnen Lohngruppen ausfallen wird, indem jeweils die Differenz zwischen dem Lohn vor Einführung des Mindestlohns und der künftigen Lohnuntergrenze von 8,50 Euro bestimmt wird. Mithilfe einer neoklassischen Arbeitsnachfragefunktion wird dann der Effekt auf die Nachfrage nach Arbeitskräften und damit das Beschäftigungsniveau berechnet. Knabe et al. (2014a,b) gehen beispielsweise von einer Arbeitsnachfrageelastizität von -0,75 aus. Demnach würde eine einprozentige Lohnerhöhung die Beschäftigung in der entsprechenden Lohngruppe um 0,75 Prozent senken. Auch wenn sich die gewählte Elastizität je nach Modellvariante unterscheidet, führt im Grundsatz im Wettbewerbsmodell jede Lohnerhöhung modellinhärent zu einem Beschäftigungsabbau (vgl. auch Braun et al. 2017). Knabe et al. (2014a,b) modellieren in ihren Beiträgen auch eine monopsonistische Variante des Arbeitsmarktes. Dabei wird für ein gewisses Lohnsegment unterhalb des neuen Mindestlohns unterstellt, dass die Grenzproduktivität höher als der individuelle Lohn liegt. Lohnsteigerungen führen in diesem Bereich nicht zu negativen Beschäftigungseffekten.

Tabelle 1

Prognosen zu den Beschäftigungseffekten im Vorfeld der Mindestlohneinführung

Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Basis der genannten Studien

Anmerkung: *Bei Arni et al. sind dies nicht erwerbstätige Personen, die aufgrund des Modelldesigns mit berücksichtigt werden; bei Knabe et al. Rentner und Studenten.

Während die hier aufgeführten Modelle zu hohen Verlustprognosen kamen, schätzten die Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2014) und der Sachverständigenrat (2014) die kurzfristigen Auswirkungen unmittelbar vor Einführung des Mindestlohns zurückhaltender ein. Die Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2014) ging von einem Rückgang von 260 Tsd. geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen für das Jahr 2015 aus. Bei der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung wurde ein Zuwachs von 77 Tsd. Arbeitsstellen im Vergleich zu einem Basisszenario ohne Mindestlohn geschätzt, worin sich die Umwandlung der geringfügigen in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse widerspiegelte. Der Sachverständigenrat (2014) ging unmittelbar vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohns davon aus, dass „im Jahr 2015 rund 100 Tsd. Minijobs und etwa 40 Tsd. sozialversicherungspflichtige Stellen weniger entstehen als ohne den Mindestlohn“ (Sachverständigenrat 2014, S. 110). Entgegen früherer Positionen und der auch weiterhin grundsätzlich kritischen Haltung des Sachverständigenrats gegenüber einem allgemeinen Mindestlohn (Sachverständigenrat 2013, S. 284 ff., 2017, S. 411 f.) fällt die konkrete Prognose somit zurückhaltend aus.

4 Empirische Evidenz nach Einführung des Mindestlohns

Die Beschäftigungsentwicklung seit Einführung des Mindestlohns lässt keine erheblichen negativen Effekte erkennen. Deskriptiv ist im Zeitverlauf sogar eine deutliche Zunahme der Gesamtbeschäftigung zu beobachten. Zwischen April 2014 und April 2017 war im Jahresvergleich jeweils ein Zuwachs zwischen 1,4 und 1,9 Prozent zu verzeichnen (vgl. Tabelle 2). Dahinter verbergen sich zwei unterschiedliche Entwicklungen: Auf der einen Seite ist die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gestiegen, und zwar über weite Strecken auch gerade in solchen Branchen, in denen ein besonders hoher Anteil an Beschäftigten vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohns unterhalb von 8,50 Euro pro Stunde verdiente. Auf der anderen Seite ist die Zahl der ausschließlich geringfügig Beschäftigten mit Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Januar 2015 um 100 Tsd. im Vergleich zum Januar 2014 gesunken. Bis April 2015 betrug der Rückgang im Vorjahresvergleich 153 Tsd. Stellen. Der Abbau der geringfügigen Beschäftigung fiel in Branchen höher aus, die stärker vom Mindestlohn betroffen waren. Rund die Hälfte der vormals geringfügig Beschäftigten ist in ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis gewechselt, die andere Hälfte hat sich vom Arbeitsmarkt zurückgezogen oder arbeitslos gemeldet (Mindestlohnkommission 2016, S. 88 f.).

Tabelle 2

Beschäftigungsentwicklung 2014 bis 2017

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit, eigene Berechnungen.

Anmerkung: Beschäftigte ab 18 Jahren, ohne Auszubildende. Für die Auswahl der Branchen mit hoher Mindestlohnbetroffenheit vgl. ausführlich Mindestlohnkommission 2018, S. 44 f. SvB = Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung; AgB = Ausschließlich geringfügige Beschäftigung.

Die Wirkungsanalysen, die sich mit den kausalen Effekten des Mindestlohns auf die Beschäftigung befassen, bestätigen im Wesentlichen die Ergebnisse des Zeitreihenvergleichs. Wirkungsanalysen sind aufgrund ihres methodischen Designs in der Lage, die Effekte des Mindestlohns von anderen Einflussfaktoren wie beispielsweise regional unterschiedlichen konjunkturellen, strukturellen oder demografischen Entwicklungen zu trennen. Die gängigste Methode zur Abschätzung kausaler Effekte des Mindestlohns ist der Differenz-von-Differenzen-Ansatz (Baumann et al. 2018, Mindestlohnkommission 2018, S. 24 ff.). Bei diesem wird die Entwicklung einer Treatment-Gruppe, die von der Einführung oder Anhebung des Mindestlohns betroffen ist, mit einer Kontrollgruppe verglichen, die davon nicht betroffen ist. Die flächendeckende Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns schließt die Anwendung klassischer regionaler Differenz-von-Differenzen-Ansätze allerdings weitestgehend aus, bei denen zum Beispiel benachbarte amerikanische Bundesstaaten verglichen wurden, wovon nur einer eine Mindestlohnerhöhung aufwies. Als Ausweg bietet sich erstens der sogenannte stufenweise Differenz-von-Differenzen-Ansatz an, bei dem die Variation in der Mindestlohnbetroffenheit zwischen verschiedenen Regionen, Branchen, Betrieben oder Berufsgruppen zur Identifikation von Effekten genutzt wird. Beim regionalen Ansatz werden beispielsweise Regionen mit unterschiedlichen Betroffenheitsgraden („Bite“) des Mindestlohns verglichen, wobei der Einfluss anderer Faktoren, wie der Wirtschaftsstruktur oder der regionalen Kaufkraft, mittels multivariater Regressionen kontrolliert wird (Card 1992b, Stewart 2002, Dolton et al. 2015). Zweitens können Beschäftigte, die vor der Mindestlohneinführung unter 8,50 Euro je Stunde verdienten, mit Beschäftigten verglichen werden, die knapp über 8,50 Euro erhielten (Stewart 2004a,b).

Mit Blick auf die Analysen von Beschäftigungseffekten findet in den vorliegenden Studien zumeist der erste Ansatz Anwendung (vgl. Übersicht in Tabelle 3). Die überwiegende Zahl der Studien nutzt die regionale Variation auf Basis von Kreisen oder verschieden abgegrenzten Arbeitsmarktregionen (Ahlfeldt et al. 2018, Bonin et al. 2018, Caliendo et al. 2018, Garloff 2017, Schmitz 2017, Stechert 2018) und kombiniert diese teilweise mit dem Geschlecht und Altersgruppen (Garloff 2017, Stechert 2018). Bonin et al. (2018) schätzen darüber hinaus die Effekte auf Betriebsebene anhand eines projektspezifischen Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Datensatzes, der aus den Integrierten Erwerbsbiografien des IAB gezogen wurde. Die regionale Mindestlohnbetroffenheit wird dabei entweder auf Basis der Verdienststrukturerhebung 2014 (Bonin et al. 2018, Caliendo et al. 2018), der Entgeltstatistik der Bundesagentur für Arbeit (Garloff 2017, Stechert 2018, Schmitz 2017) oder mithilfe der Beschäftigten-Historik des IAB für die Lohnangaben in Kombination mit Zensusdaten zur Arbeitszeit (Ahlfeldt et al. 2018) ermittelt.^[2] Das Maß der Mindestlohnbetroffenheit ist zumeist der Anteil der Beschäftigten, die vor Einführung des Mindestlohns unter 8,50 Euro pro Stunde verdienten. Caliendo et al. (2018) nutzen zusätzlich noch die Höhe des Mindestlohns im Verhältnis zum jeweiligen regionalen Lohnniveau. Davon abweichend berechnen Bonin et al. (2018) die Betroffenheit anhand der Lohnlücke, d. h. der durchschnittlichen Differenz aller Stundenlöhne unterhalb des Mindestlohns zum gesetzlichen Mindestlohn von 8,50 Euro. Die einzigen Studien, die die Betroffenheit nicht auf der Ebene von Regionen vergleichen, wurden von Bossler und Gerner (2016) und, ihnen folgend, von Bossler et al. (2018) erstellt. Sie untersuchen die Beschäftigungsentwicklung in Folge der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns auf Basis des IAB-Betriebspanels mittels eines klassischen Differenz-von-Differenzen-Ansatzes, indem sie Betriebe, die vor der Einführung des Mindestlohns mindestens einen Beschäftigten mit einem Stundenlohn unterhalb des Mindestlohns hatten, mit solchen Betrieben vergleichen, die nicht von der Einführung des Mindestlohns betroffen waren. Garloff (2017), Schmitz (2017) und Stechert (2018) untersuchen die Veränderungsrate der Beschäftigung, alle anderen Studien analysieren das Beschäftigungsniveau. Während die Studien von Caliendo et al. (2018), Stechert (2018), Garloff (2017) und Schmitz (2017) lediglich das Jahr 2015 umfassen, betrachten die anderen Studien auch das Jahr 2016.

Tabelle 3

Ex-post-Wirkungsstudien zu den Beschäftigungseffekten des gesetzlichen Mindestlohns

Quelle: Eigene Zusammenstellung auf Basis der genannten Veröffentlichungen

Anmerkung: SvB = Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung; AgB = Ausschließlich geringfügige Beschäftigung; ./. Nicht Bestandteil der Studie.

Die Studien kommen einheitlich zu dem Ergebnis, dass es – im Vergleich zu einer Situation ohne Einführung des Mindestlohns – zu einem Rückgang der ausschließlich geringfügigen Beschäftigung gekommen ist. Die Effekte bewegen sich in einer Größenordnung von rund 1 bis 3 Prozent hinsichtlich des Niveaus bzw. 0,3 bis 1,4 Prozentpunkten hinsichtlich der Veränderungsraten. Bezüglich der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung weisen die Studien uneinheitliche Ergebnisse mit sowohl negativen als auch positiven Effekten aus, die gemessen an der Gesamtzahl an sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen jedoch gering sind. Bonin et al. (2018) und Caliendo et al. (2018) sowie Ahlfeldt et al. (2018) finden keinen signifikanten, Garloff (2017) und Stechert (2018) einen leicht positiven und Schmitz (2017) einen leicht negativen Effekt. Für die Gesamtbeschäftigung weisen die Studien mit Ausnahme von Ahlfeldt et al. (2018) und Stechert (2018) einen leicht negativen Effekt aufgrund der Einführung des Mindestlohns aus. Dieser speist sich vor allem aus der verringerten Anzahl geringfügiger Beschäftigungsverhältnisse. Für die Altersgruppe der 15- bis 24-Jährigen zeigt Stechert (2018), dass sowohl die Gesamtbeschäftigung als auch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung geringere Wachstumsraten aufweisen. Er interpretiert dies als Ausweis der schwächeren Arbeitsmarktposition von Jugendlichen und jungen Erwachsenen, die aufgrund ihrer unzureichenden Arbeitserfahrung und geringeren Produktivität ein höheres Risiko von Entlassungen infolge des Mindestlohns tragen. Bonin et al. (2018) finden jedoch in ihrer Analyse keinen Anhaltspunkt für einen negativen Effekt auf die Beschäftigung von unter 25-Jährigen (Bonin et al 2018, S. 42 f.). Absolute Zahlen für die Effekte werden lediglich von Caliendo et al. (2018) und Bossler und Gerner (2016) bzw. Bossler et al. (2018) genannt: Caliendo et al. (2018) gehen von einem um 140 Tsd. Jobs geringeren Beschäftigungsniveau aus. Bossler und Gerner (2016) bzw. Bossler et al. (2018) identifizieren 46 bis 60 Tsd. weniger Jobs in betroffenen Betrieben im Vergleich zu einer Situation ohne Mindestlohn, wobei es sich vorrangig um einen reduzierten Aufbau, aber keinen Abbau vorhandener Stellen handelt.

5 Erklärungen für die Diskrepanz zwischen Prognosen und beobachteten Effekten

Auch wenn sich die Ergebnisse der empirischen Studien zu den bislang beobachtbaren Auswirkungen des Mindestlohns auf die Beschäftigung aufgrund der jeweiligen Datengrundlagen, Analyseebenen und Modellspezifikationen in ihren Ausdifferenzierungen mitunter leicht unterscheiden, so ist doch offensichtlich, dass die Beschäftigungseffekte deutlich unter den Erwartungen der viel zitierten Prognosen von Knabe et al. (2014a,b) und Arni et al. (2014a,b) lagen. Gleichzeitig – darauf verweist auch Holtemöller (2018) – lagen die Prognosen der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2014) und des Sachverständigenrats (2014) deutlich näher an den bislang beobachteten Beschäftigungswirkungen. Deren genutzte Modelle bzw. zugrunde gelegten Annahmen scheinen realitätsnäher ausgestaltet gewesen zu sein.

Für die Frage, warum hingegen die zuerst genannten Modelle derart deutlich von den bislang beobachteten Wirkungen abweichen, gibt es eine Reihe von Erklärungen, die sich grob in zwei Bereiche einteilen lassen. Zum einen spricht einiges dafür, dass die Einordnung der vorhandenen nationalen wie internationalen Evidenz ebenso wie die Art und Weise der Modellierung von Beschäftigungsreaktionen stärker als wünschenswert normativ geprägt waren. Zum anderen, und zum Teil damit auch verbunden, gibt es mehrere inhaltliche Gründe, weshalb die Beschäftigungseffekte weniger stark sind als erwartet. Hierzu zählen beispielsweise im Vorfeld nicht ausreichend gewürdigte andere Anpassungskanäle der Unternehmen.

5.1 Verzerrte Wahrnehmung der internationalen Evidenz

Im Vorfeld der Mindestlohneinführung wurde sowohl vom Sachverständigenrat (2013, 2014) als auch von Knabe et al. (2014a,b) und Arni et al. (2014a,b) der Eindruck vermittelt, als würden die internationalen Forschungsergebnisse vorrangig negative Beschäftigungseffekte nahelegen. Zwar wurden sowohl Studien mit positiven wie mit negativen oder neutralen Effekten dargestellt, allerdings wurden Studien, die negative Beschäftigungseffekte berichteten, als valide eingestuft, während gegenteilige Studien häufig in Zweifel gezogen wurden. So kommt der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2013/2014 zu dem Schluss: „Insgesamt weist die Mehrheit der international durchgeführten Studien dennoch auf negative Beschäftigungseffekte von Mindestlöhnen hin, insbesondere die meisten jener Studien, die methodisch als verlässlicher angesehen werden können“ (Sachverständigenrat 2013, S. 270). Regelmäßig wird dabei auf die Übersichtsarbeit von Neumark und Wascher (2008) verwiesen. Insbesondere die Ergebnisse aus Großbritannien, die die dortige Low Pay Commission (2015, S. xiii) nach fünfzehnjähriger Forschungsarbeit in dem Satz zusammenfasst, der Mindestlohn „has led to higher than average wage increases for the lowest paid, with little evidence of adverse effects on employment or the economy“, werden mit Hinweis auf die zum Zeitpunkt der Mindestlohneinführung geringeren Mindestlohnhöhe sowie die unterschiedliche Flexibilität des Arbeitsmarktes als nicht aussagekräftig für Deutschland eingestuft (Arni et al. 2014a, S. 156, Knabe et al. 2014b, S. 143).

Bei sorgfältiger Lektüre der internationalen Forschungsergebnisse erscheint dieser Eindruck jedoch mindestens verzerrt, wenn nicht unzutreffend. So weisen Meta-Studien auf allenfalls moderate Beschäftigungseffekte für zumeist nur spezifische Beschäftigtengruppen hin (de Linde Leonard et al. 2014, Doucouliagos und Stanley 2009, Belman und Wolfson 2014, Hafner et al. 2017). Auch führende Mindestlohnforscher wie Manning (2016, 2018) oder Dickens (2015) vertreten im Vergleich zu den Einschätzungen des Sachverständigenrats sowie von Knabe et al. (2014a,b) und Arni et al. (2014a,b) einen deutlich ausgewogeneren Standpunkt.

Die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland liegt zwar oberhalb derjenigen bei der Einführung des Mindestlohns in Großbritannien (Knabe et al. 2014c), gleichwohl kann der gewählte Betrag von 8,50 Euro brutto je Zeitstunde im internationalen Vergleich als durchschnittlich angesehen werden. Für den internationalen Vergleich wird häufig der Kaitz-Index verwendet. Dieser drückt die Höhe des Mindestlohns als Anteil am jeweiligen nationalen Medianlohn aus. Ein Wert von 50 Prozent bedeutet somit, dass der Mindestlohn halb so hoch wie der Medianlohn ist. Die Werte des so berechneten Kaitz-Index reichten im Jahr 2015 für Vollzeitbeschäftigte nach Berechnungen der Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD 2017) von 36 Prozent in den Vereinigten Staaten, wobei es dort in vielen Bundesstaaten auch höhere Mindestlöhne gab (United States Department of Labor 2017), bis zu 61 Prozent in Frankreich (Abbildung 1). Mit einem Kaitz-Index von 48 Prozent lag Deutschland zum Zeitpunkt der Einführung in etwa auf dem Niveau von den Niederlanden, Großbritannien oder Belgien.^[3] Allerdings gab es erhebliche regionale Unterschiede innerhalb Deutschlands – insbesondere zwischen West- und Ostdeutschland. Die Betroffenheit in Ostdeutschland lag auf einem erheblich höheren Niveau von teils mehr als 60 Prozent.

Abbildung 1

Mindestlohnniveaus (Kaitz-Index) für Vollzeitbeschäftigte im internationalen Vergleich 2015 Quelle: OECD 2017

6 Diskussion und Fazit

In diesem Beitrag wurde der Frage nachgegangen, warum die öffentlich am stärksten rezipierten Ex-ante-Prognosen zu den Beschäftigungseffekten des gesetzlichen Mindestlohns und die bislang ex post zu beobachtenden Effekte des Mindestlohns auf die Beschäftigung so weit auseinanderliegen. Der Hauptgrund für die großen Differenzen kann am ehesten in einer zu einfachen Modellierung der Beschäftigungswirkungen anhand der neoklassischen Theorie des Arbeitsmarktes gesehen werden, die monopsonistische sowie institutionentheoretische bzw. personalökonomische Theorieansätze ausgeblendet hat. Dieser eher selektive Rückgriff auf zur Verfügung stehende theoretische Ansätze war zudem oftmals verbunden mit einem nicht immer ausgewogenen Resümee des internationalen Forschungsstandes. Darüber hinaus wurden andere Anpassungskanäle jenseits des Beschäftigungsniveaus ausgeblendet oder zumindest nicht ausreichend gewürdigt. Hierzu zählen beispielsweise die Arbeitszeitverkürzung, die ihrerseits natürlich auch das Beschäftigungsvolumen, wenngleich nicht die Zahl der Arbeitsplätze, sinken ließ, sowie die damit teilweise einhergehende Arbeitsverdichtung, Preiserhöhungen und die Umgehung des Mindestlohns. Zudem verzeichneten Unternehmen geringere Gewinne oder Veränderungen hinsichtlich der Produktivität. Dementsprechend erscheinen auch die den Prognosen zugrunde gelegten Elastizitäten für die Arbeitsnachfrage zu hoch.

Eine offene Frage muss allerdings bleiben, inwiefern die nun gemessenen kurzfristigen Effekte sich in der mittleren bis langen Frist zu negativen Beschäftigungseffekten entwickeln, die der Größe nach denen der Prognosen entsprechen. So haben Meer und West (2015) für die Vereinigten Staaten gezeigt, dass Mindestlöhne eher über die Verlangsamung des Beschäftigungswachstums wirken als über das einmalige Absinken des Beschäftigungsniveaus zum Zeitpunkt der Einführung oder einer Erhöhung des Mindestlohns. Sorkin (2015) und Aaronson et al. (2018) legen theoretisch dar, dass geringe Anfangseffekte des Mindestlohns mit längerfristigen Beschäftigungsverlusten einhergehen können, wenn in Folge des vermehrten Einsatzes von Technologie die Arbeitsnachfrage abnimmt. Während qualitative Befunde für Deutschland einen Impuls des Mindestlohns auf den Einsatz von Kapital und auf Bemühungen um eine Erhöhung der Arbeitsproduktivität nahelegen, gibt es jedoch keine eindeutigen Hinweise darauf, dass das Beschäftigungswachstum aufgrund des Mindestlohns rückläufig ist. Neben Befunden zu negativen Beschäftigungseffekten von Bonin et al. (2018), Bossler et al. (2018) und Caliendo et al. (2018) ermittelt Garloff (2017) demgegenüber ein zunehmendes Wachstum der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in Reaktion auf den Mindestlohn. Stechert (2018) hat darüber hinaus sogar ein zunehmendes Wachstum der Gesamtbeschäftigung identifiziert.

Vielfach wird von Kritikern des Mindestlohns angeführt, dass sich der ausgebliebene Beschäftigungsrückgang auch mit der guten konjunkturellen Lage erklären ließe. Natürlich dürfte die gute wirtschaftliche Lage es den Betrieben erleichtert haben, die gestiegenen Arbeitskosten unter anderem durch Preiserhöhungen zu kompensieren. Allerdings müssten die Ex-ante-Prognosen zu den Beschäftigungswirkungen des Mindestlohns aufgrund der zugrunde gelegten neoklassischen Annahmen zum Arbeitsmarkt konjunkturunabhängig sein. Damit kann das Argument einer guten Konjunktur nicht nachträglich als Rechtfertigung für nicht eingetretene Effekte aufgrund im Modell ohnehin nicht vorgesehener Faktoren dienen. Allerdings werden im Fall einer konjunkturellen Eintrübung die Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns auf bestimmte Beschäftigungsgruppen, wie beispielsweise Geringqualifizierte, zu evaluieren sein. In ihrer längerfristigen Betrachtung der Beschäftigungseffekte für Großbritannien, die auch die Finanzkrise umfasst, finden Dolton et al. (2015) jedoch keine Anzeichen dafür, dass ein Mindestlohn in Zeiten eines konjunkturellen Abschwungs zu negativen Beschäftigungseffekte führen muss. Einen ähnlichen Befund liefert auch die internationale Vergleichsstudie von Dolton und Bondibene (2012).

Mit Blick auf die Diskussion um mögliche künftige Effekte des Mindestlohns sollte im Auge behalten werden, dass vor allem die Einführung des Mindestlohns angesichts der zuvor teils deutlich unter 8,50 Euro liegenden Stundenlöhne einen zum Teil erheblichen Kostenanstieg bei den Betrieben bewirkt hat. Künftige Erhöhungen dürften angesichts der im Gesetz festgeschriebenen Orientierung an der nachlaufenden Tarifentwicklung eher im Gleichschritt mit der allgemeinen (Tarif-) Lohnentwicklung erfolgen. Damit fallen auch die Einflüsse auf die Lohnsumme geringer aus. Während die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns die Lohnsumme um 5,2 Mrd. Euro steigern ließ, was ca. 0,43 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Lohnsumme entsprach, hatte die erste Anpassung des Mindestlohns auf 8,84 Euro pro Stunde zum 1. Januar 2017 eine Zunahme um lediglich rund 900 Mio. Euro zur Folge (Statistisches Bundesamt 2017b, S. 25), was 0,07 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Lohnsumme entsprach.

Wie sehr die Meinung zum Mindestlohn unter Ökonomen offensichtlich auch von persönlichen Merkmalen geprägt ist, zeigt eine Studie in den Vereinigten Staaten. O’Neill (2015) hat die Einstellung von rund 1.000 amerikanischen Ökonomen zum Mindestlohn untersucht und kommt unter anderem zu folgendem Ergebnis: Arbeitsmarktökonomen stehen Mindestlöhnen signifikant positiver gegenüber als Ökonomen aus anderen Fachbereichen, die – wie O’Neill vermutet – mit den Besonderheiten des Arbeitsmarktes nicht so vertraut sind. Und unter den Arbeitsmarktökonomen finden Mindestlöhne insbesondere unter jüngeren Wissenschaftlern Zuspruch. O’Neill vermutet, dass sich darin die stärkere Befassung der jüngeren Generation mit Arbeiten niederschlägt, die das traditionelle Wettbewerbsmodell in Frage stellen. Angesichts des Auseinanderfallens der prominenten Ex-ante-Prognosen und der bislang beobachteten Effekten des Mindestlohns auf die Beschäftigung sollte dies auch mit Blick auf die deutsche Mindestlohndiskussion zu denken geben.