Trumps Staatsdemontage. Hinter vermeintlichem Chaos betreibt die US-Regierung einen strategischen Umbau des Staates

1 Weniger Sozial-, mehr Sicherheitsstaat – Einleitung in Trumps libertäre Agenda

Wer das Agieren der Trump-Mannschaft an etablierten Vorbildern repräsentativer Demokratien misst, neigt schnell zur Annahme, dass hier eine Regierung auf der Versuchs-Ebene stecken bleibt. Das gilt für viele Bereiche der Innenpolitik (etwa den Versuch Obama-Care abzuschaffen) wie in der Außenpolitik. Doch es ist ein Denkfehler zu folgern, in Washington werde irrational und ohne stringenten Plan regiert: Donald Trump ist unter anderem auch mit dem Ziel angetreten, den Einfluss des Staates auf die Wirtschaft und das Leben der Menschen so klein wie möglich zu machen. Dafür haben ihn viele seiner Unterstützer zum US-Präsidenten gewählt. Dafür hat ihn die Wirtschaft finanziell gefördert. Und dafür könnte Trump sogar ein zweites Mal gewählt werden – auch wenn sich derzeit hochrangige Wirtschaftsvertreter von ihm distanzieren und seine moralische Ambivalenz zu rassistischen und antisemitischen Strömungen öffentlich verurteilen. Denn so verwerflich und erratisch die Auftritte des Präsidenten auch sind, seine Mission des Staatsabbaus ist klar und sie trifft bei Wirtschaft und Republikanern auf offene Türen.

Beurteilt man Trumps bisherige politische Maßnahmen unter diesem strategischen Ziel, ergeben sie sehr wohl Sinn und Kalkül. Der Haushaltsentwurf für das Jahr 2018 war ein erstes Indiz für die radikalen Absichten der Trump-Regierung.^[1] Im Etat beschnitten wurden weite Einflussbereiche des Staates, darunter die sozialen Hilfsprogramme und der Umweltschutz, die Außen- und Entwicklungspolitik sowie das Personalbudget der Administration. Ausgenommen waren einzig das Militär und die Nachrichtendienste.^[2] Mit seinem Haushaltsplan nahm Trump in Angriff, was sein Chefstratege Stephen Bannon unter dem Schlagwort „Rückbau des Verwaltungsstaates“ (deconstruction of the administrative state) angekündigt hatte.^[3]

2 Dekonstruktion des Verwaltungsstaats

Dieses Unterfangen dürfte nicht einfach werden, denn bislang sind alle Vorhaben misslungen, den Verwaltungsapparat zu verkleinern. So scheiterte Anfang der 1970er Jahre Präsident Richard Nixon (1969–1974) mit seinem Versuch, durch einen radikalen Umbau „anti-präsidiale Nischen“ in der Exekutive zu eliminieren. Mit seinem Dezentralisierungsprogramm des „New Federalism“ wollte eine Dekade später Präsident Ronald Reagan (1981–1989) das „Big Government“ in Washington verkleinern – ohne nachhaltigen Erfolg. Trumps Vorgänger Barack Obama war ebenso bemüht, den Regierungsapparat schlanker und effizienter zu machen. Bereits im Januar 2012 hatte der Präsident den Kongress ersucht, die handelspolitischen Aufgaben von sechs Regierungseinheiten, darunter des Handelsministeriums und des Büros des Handelsbeauftragten, in einer neuen Behörde zusammenzufassen. Doch die symbiotischen Dreiecksbeziehungen, das „eiserne Dreieck“ (vgl. Abb. 1) zwischen den betroffenen Einheiten der Exekutive, der Wirtschafts- und Handelslobby, und den federführenden Ausschüssen im Kongress, haben auch Obamas ehrgeizige Neuorganisation vereitelt.

Angesichts des Scheiterns seiner Vorgänger entschied sich US-Präsident Trump, einen eigenen, nur ihm gegenüber loyalen Beraterstab um sich zu scharen, um in diesem Interessengeflecht seine politische Linie durchzusetzen – nicht zuletzt auch gegenüber der Verwaltung „seiner“ Exekutive. Denn die Auseinandersetzungen in den Reihen der Exekutive sind nicht minder heftig. Auf der einen Seite versuchen die „Männer und Frauen des Präsidenten“ die Politikinitiativen des Weißen Hauses voranzutreiben. Auf der anderen Seite bremst der Verwaltungsapparat sie immer wieder aus. Die relativ autonomen Ministerien und Behörden wollen unabhängig vom jeweiligen Präsidenten und von der jeweiligen parteipolitischen Konstellation ihre eigenen institutionellen Besitzstände wahren.

Um diesen institutionellen Machtkampf zu gewinnen, der mit dem Begriff „bureaucratic politics“ verharmlosend umschrieben wird, hat Donald Trump nicht nur die etablierten Regierungsstrukturen finanziell geschwächt, sondern auch noch eine Art Schattenkabinett aus vertrauten Mitarbeitern im Weißen Haus etabliert: Auf höchster Ebene in die Arbeitsabläufe der Ministerien eingebunden, unterstehen diese Mitarbeiter aber keineswegs dem jeweiligen Minister, sondern dem Stellvertretenden Stabschef im Weißen Haus, Rick Dearborn.^[4] Dies ist ein Schachzug, der Minister zu Ministranten degradiert und den Abbau des Staates weiter fortsetzt: Außenminister Rex Tillerson etwa, auf dessen moderierenden Einfluss im Weißen Haus westliche Regierungen hoffen, hat nicht einmal die Befugnis, einen Stellvertreter und weiteres wichtiges Personal zu bestimmen.

3 Deregulierung

Finanzminister Steven Mnuchin hingegen, der sein politisches Handwerk als Hedgefonds-Manager und politischer Fundraiser bei der Investmentbank Goldman Sachs lernte, hat mehr Entscheidungsmacht. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass er dafür sorgt, dass die ohnehin behutsamen Regulierungen der Obama-Regierung im Finanzsektor wieder abgebaut werden – eine Entwicklung, die Stanley Fischer, Vizechef der US-Notenbank Federal Reserve in diesen Tagen erneut als „sehr gefährlich“ bezeichnete.^[5]

Auch in der Energie- und Umweltpolitik verfolgt Trump systematisch eine Strategie von Deregulierung und Demontage: Das Energieministerium leitet heute Rick Perry und damit ausgerechnet der Mann, der es als Kandidat im Präsidentschaftswahlkampf abschaffen wollte. Zuvor diente er als Gouverneur von Texas; es war die Erdölindustrie, die seine Wahl auf diesen Posten finanziert hatte. In der Umweltschutzbehörde gibt Scott Pruitt den Ton an. Auch er ist ein ehemaliger Lobbyist, der in Zusammenarbeit mit Energieunternehmen die nun von ihm geleitete Behörde mehrfach verklagt hatte, um Umweltschutzbestimmungen über den Rechtsweg auszuhebeln.

4 Regulierungsfeindlicher Mitstreiter im Obersten Gericht

Systematisch lanciert die Trump-Administration ihre Strategie des Staatsabbaus auch im Bereich der richterlichen Gewalt, nach demokratischen Grundsätzen eigentlich unabhängiger Wächter und Korrektiv der Exekutive. Peu à peu arbeitet das Weiße Haus an der Ausrichtung der Bundesgerichtsbarkeit von der untersten Ebene über die Berufungsgerichte bis hin zur höchsten Instanz, dem „Supreme Court“. Die neun Richterinnen und Richter dieses obersten Gerichtes werden vom Präsidenten ernannt, müssen aber vor ihrer Berufung auf Lebenszeit von der Legislative, namentlich vom Senat, gebilligt werden. Dass Donald Trump schnell und effektiv handeln kann, wenn es ihm wichtig ist, zeigt Neil Gorsuchs Nominierung an den Supreme Court nur elf Tage nach Trumps Amtseinführung. Anders als sein Vorgänger Obama, der sich knapp ein Jahr lang vergeblich abmühte, den freien Richterstuhl im Supreme Court zu besetzen, drückte Donald Trump seinen Kandidaten mit der sogenannten ‚Nuklearoption‘ durch, sprich unter Umgehung der bis dato bei Abstimmungen geltenden Kontrollmechanismen im Parlament. Der auf die Demontage des Staates ausgerichtete Präsident sicherte sich so einen Mitstreiter an der Spitze der US-amerikanischen Gerichtsbarkeit: Mit Ausnahme seiner Haltung gegen Abtreibung – die halbe Miete für Trumps mögliche Wiederwahl durch seine christlich rechte Basis – gilt der ultra-konservative Gorsuch als Feind staatlicher Eingriffe in die private und wirtschaftliche Sphäre.

5 Finanzieller Aderlass für etablierte Regierungsstrukturen

Haushalts- und Personalpolitik wie auch die Besetzungspolitik in der Judikative sind in der Trump-Administration somit alles andere als inkohärent, sondern verfolgen konsistent den strategischen Kurs des Staatsabbaus. Das gilt auch für Trumps Zusammenarbeit mit der Legislative: Die Wirkmacht des Staates reduziert sich absehbar mit jeder politischen Maßnahme, die die Staatsverschuldung vorantreibt und damit möglichen künftigen Regulierungsmaßnahmen schlicht die Mittel entzieht. Auch im Blick darauf kalkuliert Trump auf die Kooperation seiner sogenannten Parteifreunde im Kongress, wenn es darum geht, Steuern zu senken.

Werden seine Wirtschaftspläne, die an die „Zauber-Ökonomie“ (voodoo economics) Ronald Reagans erinnern, umgesetzt, dann ist – wie schon in den 1980er Jahren – mit einem merklichen Anstieg der Staatsschulden zu rechnen. Laut den Berechnungen des Tax Policy Center, das von zwei Think-Tanks, der Brookings Institution und dem Urban Institute, betrieben wird, würde der Plan in der nächsten Dekade Steuereinnahmeausfälle von über 6,2 Billionen Dollar verursachen. Rechnet man noch die Zinsbelastungen hinzu, dann würde innerhalb der nächsten zehn Jahre die Gesamtverschuldung um 7,2 Billionen Dollar und bis 2036 um 20,9 Billionen Dollar erhöht.^[6]

Erschwerend kommt noch hinzu, dass die amerikanische Gesamtverschuldung schon jetzt aus dem Ruder läuft. Sie hat sich seit der Wirtschafts- und Finanzkrise 2007/08 auf derzeit 19 Billionen Dollar verdoppelt (die Verschuldung der Einzelstaaten und Kommunen noch nicht mitgerechnet). Allein die auf den Finanzmärkten durch Staatsanleihen finanzierte Staatsverschuldung des Bundes (debt held by the public) beläuft sich heute schon auf drei Viertel (74 Prozent) der Wirtschaftsleistung (BIP). Im historischen Vergleich – etwa zum Durchschnitt (von 39 Prozent) der vergangenen 50 Jahre – ist sie ohnehin schon besorgniserregend.^[7]

Schon bald könnte der amerikanische Staat als Folge der Politik Trumps handlungsunfähig werden – zumal die demografische Entwicklung in absehbarer Zeit zusätzlich die Sozialkassen sprengen wird. In wenigen Jahren erreicht die Generation der Baby-Boomer das Rentenalter und belastet zusätzlich die Rentenversicherung wie auch die Medicaid und Medicare, die Krankenfürsorge für sozial schwächere bzw. für Ältere und Behinderte. Wie seine Vorgänger wird sich Präsident Trump davor hüten, die oft überlebenswichtigen Programme für ältere Menschen anzutasten; dazu ist diese besonders aktive Wählergruppe auch für ihn zu wichtig. Ohne Einschnitte in diesem Bereich aber wird sich die Verschuldung nach Berechnung des Congressional Budget Office in zehn Jahren auf 86 Prozent des BIP und bis 2046 auf 141 Prozent des BIP auftürmen – eine Größenordnung, die selbst die im Zweiten Weltkrieg erreichte Höchstmarke von 106 Prozent übertrifft. Schon jetzt warnt die Behörde, dass der steigende Schuldenberg „substanzielle Risiken“ für das Land berge. Es drohe ein Finanzkollaps, der die Handlungsfähigkeit des Staates lahmlegen könne.^[8]

Leere Kassen bedeuten Leerlauf für künftige Regierungen: Auch mit seiner Schuldenpolitik trimmt Trump den amerikanischen Staat somit auf die reduzierte Rolle hin, die ihm Lobbyisten und ihre Auftraggeber aus der Wirtschaft zubilligen. Tea-Party-Aktivisten sind davon beseelt, den Staat so klein wie möglich zu machen, damit man ihn „wie ein Baby im Bade ertränken“ könne – so eine häufig zitierte Witzelei von Grover Norquist, Stratege der libertären Bewegung und Chef der Vereinigung Americans for Tax Reform. In seinem Büro im Herzen Washingtons treffen sich mittlerweile wöchentlich bis zu 150 Amtsträger aus Legislative und Exekutive sowie Vertretern von Interessengruppen und Basisorganisationen. Ihr Thema: Immer wieder die Steuerpolitik. Und Norquist hat eine große Mehrheit der Republikaner in Abgeordnetenhaus und Senat bereits dazu gebracht, öffentlich zu schwören, dass sie künftig keiner Steuererhöhung mehr zustimmen werden.

Trumps Chaos hat also System und die Demontage-Politik seiner Regierung ist durchaus als choreografisches Ganzes zu sehen. Wer angesichts Trumps öffentlichkeitswirksamer Brüche mit etablierten politischen Prozessen hofft, dass die Administration entweder ‚zu Verstand kommt‘ oder früher oder später zum Scheitern verurteilt ist, der sollte sich nicht täuschen. Die von Trump und seinen Unterstützern betriebene Strategie des Staatsabbaus ist ernst zu nehmen – und sie hat langfristige Konsequenzen – auch über die USA hinaus.

6 Implikationen und Optionen für Deutschland und Europa

Amerikas Verschuldung ist bislang kein größeres Problem, solange das Ausland bereit ist, den USA Kredite zu geben. „Als einziges Land auf dieser Welt kommen wir damit durch, indem wir Geld drucken anstatt für all die von uns importierten Güter und Dienstleistungen zu zahlen“, verdeutlicht Bob Hunter, ehemaliger NATO-Botschafter und Mitarbeiter des Nationalen Sicherheitsrats der USA. „Unser Lebensstandard wird von anderen finanziert, die bereit sind, ‚Wertpapiere zu halten‘ und den Dollar als einzig wahre Reservewährung zu behalten.“^[9] Allen voran finanzieren China und Japan mit jeweils 1,2 Billionen Dollar, und nicht zuletzt auch eine Reihe europäischer Länder, den amerikanischen Traum vom unbegrenzten Konsum auf Pump und erwerben amerikanische Staatsanleihen.^[10]

Doch diese Fremdfinanzierung der Schuldenlast der Weltmacht würde ernsthaft eingeschränkt, sollte Trump seine handelspolitischen Ideen, insbesondere seine protektionistische Wahlkampfansage, in die Tat umsetzen. Denn Länder wie China und Deutschland können nur durch freien Handel, nicht zuletzt durch einen Außenhandelsüberschuss (ergo ein Außenhandelsdefizit der USA) Währungsreserven erwirtschaften, die sie wieder in den USA investieren – und so auch die Schuldenlast der Weltmacht finanzieren. Mit diesem Pfund sollten deutsche Entscheidungsträger in den USA wuchern, wenn sie wieder einmal wegen Deutschlands Exportüberschüssen bedrängt werden.

Gleichwohl wird die wirtschaftspolitische Entwicklung in den USA Chancen für ausländische Anleger bieten: Donald Trumps Wirtschaftsprogramm wird die amerikanische Staatsverschuldung, ergo den Bedarf an internationaler Finanzierung, weiter erhöhen. Denn die geplanten Ausgaben für Militär und Infrastrukturmaßnahmen kann US-Präsident Trump seinen staatskritischen „Parteifreunden“ im Kongress nur durch umfangreiche Steuererleichterungen (und Deregulierungen, u. a. im Finanzbereich) verkaufen. Vorsichtige Anleger sollten jedoch folgende Gefahr im Auge behalten: Mit weiterem Gelddrucken der US-Notenbank könnten die Zinsen niedrig und die Schulden einigermaßen finanzierbar gehalten werden. Mehr noch: Mithilfe der damit verursachten Inflation könnten die Schulden der USA (die Forderungen der Anleger) drastisch verringert werden. Neben einer protektionistischeren Handels- und Steuerpolitik könnte die Trump-Regierung daher auch zur Wechselkurspolitik greifen, um mit weiterem Gelddrucken den Dollar zu schwächen und damit Exportvorteile zu erwirken.

Das bedeutet, dass als Folge der Trumpschen Politik ein Abwertungswettlauf unter den Industriestaaten und Schwellenländern stattfinden könnte, der letztlich für alle Seiten schädlich wäre. Von daher wäre es angebracht, das Forum der Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) mit der Gefahr währungspolitischer Verwerfungen und makroökonomischer Ungleichgewichte zu befassen. Die G20-Staaten haben sich verpflichtet, ihre jeweiligen Wirtschaftspolitiken auf „globale Ungleichgewichte“ hin zu untersuchen, was ursprünglich auch die Währungspolitik einschließen sollte. Diese Absicht ist bislang kaum umgesetzt worden, denn China hat sich bislang der Implementierung verweigert. Auf dem G-20-Gipfel im ostchinesischen Hangzhou im September 2016 wurde allerdings bekräftigt, dass sich die G20 Länder nicht mit Abwertungen der eigenen Währung Wettbewerbsvorteile verschaffen wollen.

Die Politik der Trump-Administration sollte darüber hinaus Anlass sein für internationale Initiativen mit dem Ziel, die expansive Geldpolitik koordiniert zurückzufahren. Letztlich müssen sich Defizitländer wie die USA zu Strukturreformen verpflichten, ihre Wettbewerbsfähigkeit erhöhen und strengere Haushaltsdisziplin walten lassen. Im Gegenzug sollten aber auch Überschussländer wie Deutschland mehr Nachfrage generieren, Haushaltsüberschüsse vermeiden und die Investitionsbedingungen verbessern. Damit könnten die globalen Ungleichgewichte nach und nach abgebaut werden – um zu verhindern, dass sie früher oder später durch einen größeren Schock korrigiert werden, der die Weltwirtschaft erneut in eine Krise stürzt, die keinem nutzt und allen schadet.^[11]

Angesichts der aktuellen innenpolitischen Lage und der nationalistischen Wirtschaftspläne in den USA werden Forderungen ausländischer Regierungen nach mehr Haushaltsdisziplin und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit wohl fromme Wünsche bleiben. Von daher ist es notwendig schon jetzt weitere Vorsorge zu treffen. Dazu gehören auch Schritte, um die Abhängigkeit der Weltwirtschaft vom US-Dollar zu reduzieren, denn das Zwillingsdefizit (Haushalts- und Handelsdefizit) der USA ist auch eine Folge der Dollar-Dominanz. Von daher gilt es Maßnahmen zu ergreifen, um die strukturelle Überbewertung des Dollar zu verringern. Zusammen mit Frankreich^[12] und als Kooperationsanreiz für China^[13] könnte die Bundesregierung auf der Ebene der G20 dafür werben, dass die Wechselkursschwankungen reduziert werden, indem die Sonderziehungsrechte (SZR) des IWF zu einer supranationalen Reservewährung ausgebaut werden – auch um den Dollar als internationale Leitwährung zu entlasten.^[14] Damit hätten der US-Präsident und seine Wirtschaftsberater ein Argument weniger: Dass ein zu starker Dollar Amerika schade.^[15]