Abschreckung und Dialogbereitschaft – der Paradigmenwechsel der NATO seit 2014

1 Einleitung

Nachdem die NATO für zwei Jahrzehnte primär eine politische Allianz war, die ihre Hauptaufgabe darin sah, international zur Krisenbewältigung beizutragen und ein Forum der Partnerschaft mit Russland, der Ukraine und anderen Ländern zu sein, vollzieht sich seit März 2014 ein Paradigmenwechsel. Auslöser war die Besetzung und Annexion der Krim durch Russland sowie der Versuch von russischen Milizen und Spezialtruppen, Teile der Ukraine im Wege einer hybriden Aggression der Kontrolle der Regierung in Kiew zu entringen. Die vorliegende Analyse zeichnet den Weg der NATO seither nach und befasst sich mit der Frage, in welcher Hinsicht die Notwendigkeit besteht, wieder eine Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit der NATO herzustellen und was diese Entwicklung für Deutschland bedeutet.^[1]

Im Einzelnen wird wie folgt vorgegangen: Nach einer Analyse der Bedrohungslage, insbesondere mit Blick auf Russland, werden die Anpassungen der NATO an die neue Lage nach 2014 dargestellt und analysiert, wobei die Unterschiede zu der vergangenen Periode herausgestellt werden, in der die Partnerschaft mit Russland als primäres Ziel galt und die Kernfunktion „Kollektive Bündnisverteidigung“ in den Hintergrund trat. In einem weiteren Schritt wird danach gefragt, was der Paradigmenwechsel der NATO – an dessen Zustandekommen die Bundesregierung maßgebend beteiligt war – für die deutsche Sicherheitspolitik und die Bundeswehr bedeutet. Dabei wird vor allem auf die Zusagen Deutschlands eingegangen, ambitionierte NATO-Fähigkeitenziele zu erfüllen und das Verteidigungsinvestitionsversprechen von Wales zu einzuhalten. Außerdem wird Deutschlands Rolle als Rahmennation behandelt. Abschließend werden weitergehende Perspektiven einer wieder stärker an Abschreckung und Bündnisverteidigung orientierten NATO aufgezeigt.

2 Worin liegt die (potentielle) Bedrohung Europas durch Russland?

Seit 2014 ist Russland offen zur Abkehr von der strategisch-partnerschaftlichen Kooperation und zur hybriden Konfliktaustragung gegenüber dem Westen übergegangen. Anzeichen hierfür gab es schon früher: hierzu gehörte Präsident Putins Rede bei der Münchner Sicherheitskonferenz im Jahr 2007 und ein Jahr später die militärische Intervention in Georgien. Diese Ereignisse wurden in den meisten westlichen Hauptstädten jedoch nur unzureichend wahrgenommen oder fehlinterpretiert und erst im Nachhinein als Vorboten eines Gezeitenwechsels verstanden. Russland wird seit seinem aggressiven und völkerrechtswidrigen Vorgehen gegenüber der Ukraine im Frühjahr 2014 von nahezu allen westlichen Hauptstädten als zumindest potentielle Bedrohung für die staatliche und territoriale Integrität seiner Nachbarn angesehen. Der Kreml ist vom vormals strategischen Partner zum potentiellen Gegner in einem regionalen Konflikt in Nordosteuropa und/oder Südosteuropa geworden.^[2] Dieser Politikwechsel Russlands macht es für die NATO erforderlich, ihre Fähigkeit zur kollektiven Bündnisverteidigung wiederherzustellen.

Russland hat im Konflikt mit der Ukraine erkennbar werden lassen, wie weitgehend die seit etwa 10 Jahren laufenden Modernisierungsmaßnahmen den russischen Streitkräften neue Fähigkeiten verliehen haben. Es handelt sich nicht mehr um die trägen, auf Wehrpflicht basierenden, schlecht ausgerüsteten und wenig geübten Streitkräfte, deren mangelnde Leistungsfähigkeit noch im Georgienkonflikt 2008 offenkundig waren. Vielmehr war das russische Militär im Sommer 2014 in der Lage, nach kurzer Vorbereitung der politischen Führung ein breites Spektrum militärischer Optionen anzubieten und über Monate hinweg aufrechtzuerhalten: von der (tatsächlich erfolgten) raschen Wegnahme der Krim über eine (tatsächlich erfolgte) hybride Operation gegen den Osten der Ukraine – bestehend aus begrenzter verdeckter Destabilisierung des Donbass – bis hin zu klassischen Operationen als Drohkulisse aufmarschierter regulärer Großverbände. Sie eröffneten die Option eines begrenzten Feldzugs entlang der Schwarzmeerküste bis Odessa oder Transnistrien und sogar zu einer Art „Blitzkrieg“ zur Besetzung Kiews. Russland hat damit seine Fähigkeit offenbart, regionale Nachbarstaaten mit hybrider Kriegführung – d. h. mit einer Kombination sowohl unkonventionell-verdeckter, als auch klassischer militärischer Operationen – ernsthaft zu bedrohen. Dieses Bedrohungspotenzial gefährdet nicht nur die territoriale Integrität anderer Staaten, es lässt sie auch politisch erpressbar werden. Dahinter steht eine ordnungspolitische Vorstellung, der zufolge Große Mächte das Recht haben, in ihrer Umgebung Interessen- und Einflusszonen gegenüber kleinen Nachbarstaaten durchzusetzen.^[3]

Jene kleineren NATO- und EU-Mitgliedstaaten, die an Russland angrenzen, hatten diese Befürchtung schon seit längerem artikuliert, damit aber wenig Gehör gefunden. Für sie bedeutete das Vorgehen Russlands gegen die Ukraine den offensichtlichen Nachweis der Berechtigung ihrer Befürchtungen. Entsprechend intensiv drangen sie ab März 2014 auf Unterstützung (auch militärisch) für die Ukraine. Vor allem aber forderten sie sofortige Schutzmaßnahmen für sich selbst, denn die Allianz habe es nun nachweislich mit einem anderen Russland zu tun, als bisher angenommen: Putins Russland sei bereit, bei sich bietender Gelegenheit ungewohnt hohe Risiken einzugehen und mit militärischer Gewalt Fakten zu schaffen. Es könne nach kurzer oder sehr kurzer Vorbereitung überraschend angreifen und es habe sich mit den seit Jahren laufenden Modernisierungen ein flexibles, schlagkräftiges Streitkräftedispositiv zugelegt, welches auf einen hybrid beginnenden Konflikt ausgerichtet sei, der aber möglicherweise rasch in konventionelle und hochintensiv geführte Operationen eskalieren könne, die von moderner Cyber- und Informationskriegführung begleitet wären.

Die eigene militärische Lage wurde von diesen Ländern als prekär wahrgenommen: Keiner der exponierten kleineren Mitgliedstaaten in Nordost- und Südosteuropa verfügt über nationale Streitkräfte zur Landesverteidigung im Rahmen zivil-militärischer Gesamtverteidigungsplanung, welche (nach dem Vorbild Finnlands) gegenüber Russland einen gewissen eigenständigen Abschreckungseffekt hätten erzielen könnten. Dieses Defizit darf man ihnen nicht zum Vorwurf machen, denn diesen Verbündeten war schon während der NATO-Beitrittsprozesse im Zuge des Membership Action Plans stets angeraten worden, ihre begrenzten Ressourcen auf Beiträge zu fokussieren, die für Einsätze zum Konfliktmanagement oder für Stabilisierungsoperation geeignet seien (Balkan, Afghanistan, Nordafrika). Zudem gab es – abgesehen von der „generisch“ ausgerichteten, gerade einmal brigadegroßen damaligen NATO Response Force – keine Pläne oder gar existierende alliierte Kräfteformationen oder Verstärkungs-Großverbände, mit denen diese Verbündeten militärisch gegenüber einer russischen Aggression hätten geschützt werden können.

Zwar schlossen sich nicht alle Mitgliedstaaten der Bedrohungsperzeption der exponierten osteuropäischen Staaten in vollem Umfang an, aber innerhalb der Allianz gewann die Überzeugung Raum, dass es politisch notwendig sei, Moskau klar zu signalisieren, dass sich sein vermeintlicher Erfolg im Russland-Ukraine Konflikt gegenüber den durch Art. 5 geschützten Mitgliedstaaten nicht würde wiederholen lassen und dass die Allianz entschlossen sei, jeden etwaigen Test ihres Zusammenhalts und ihrer Handlungsfähigkeit in der Bündnisverteidigung zu bestehen – mit unabsehbaren Risiken für Russland für den Fall, dass es einen solchen Test wagen würde.^[4]

Gleich wie man im Einzelnen die militärische Bedrohung interpretiert, die Russland darstellt, die strategische Lage in Europa hat sich nach Ansicht aller Mitgliedstaaten grundlegend verändert und dies hat Konsequenzen für alle Verbündeten. Wenn es um den Schutz der exponierten Verbündeten vor Russland geht, sind zwei Artikel des Nordatlantikvertrages von Bedeutung: Art. 3, der bestimmt, dass alle Bündnismitglieder die Verpflichtung haben, die für kollektive Bündnisverteidigung angemessenen Kräfte und Fähigkeiten zum eigenen und zum Schutz von Verbündeten bereitzuhalten;^[5] und Art. 5, der bestimmt, dass im Falle eines militärischen Angriffs gegen einen Verbündeten dies als Angriff gegen alle Verbündeten angesehen und ihm mit bündnisgemeinsamer Verteidigung (collective defence) begegnet werden soll.^[6]

Für Viele klingt das wie eine Neuauflage des Kalten Krieges und gerade in der deutschen politischen Debatte wird immer wieder gefordert, alles zu unternehmen, um einen neuen Kalten Krieg zu verhindern. Diese Sorge ist verständlich, doch lässt eine differenzierende Analyse erkennen, dass nur teilweise Übereinstimmungen mit der damaligen Lage bestehen:

1. Im Unterschied zum Kalten Krieg ist das Bedrohungspotential Russlands zwar vielfältiger und reicht von hybrider über konventionelle bis zu nuklearer Kriegführungsfähigkeit. Ein fundamentaler Unterschied besteht aber in seiner militärischen Reichweite: Russland ist nicht mehr, wie einst die Sowjetunion und der von ihr geführte Warschauer Pakt, zu einer großangelegten, raumgreifenden Aggression gegenüber (West-)Europa vom Nordkap bis zur Türkei in der Lage. Von den russischen Streitkräften, ihren operativen Planungen und militärischen Kräften und Fähigkeiten geht daher keine Bedrohung für die territoriale Integrität ganz Westeuropas bis hin zur Atlantik aus, wie dies in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts der Fall war. Die potentielle Bedrohung, soweit sie sich gegen die territoriale Integrität von Mitgliedstaaten richtet, ist regionaler Art, nämlich in Nordost- und/oder in Südosteuropa (allerdings mit Implikationen auch für rückwärtige Räume und vitale Seeverbindungen über Nordatlantik, Ostsee und Mittelmeer). Es bedarf daher auch keines militärischen Gegenkonzeptes der Allianz, wie dies im Kalten Krieg mit der Vorneverteidigung, einem statischen Verteidigungsdispositiv mit bereits im Frieden aneinandergereihten alliierten Großverbänden und einem bündnisweit bis in alle Einzelheiten durchgeplanten General Defence Plan der Fall war. Vielmehr gilt es, in einer möglicherweise militärisch hochintensiv ausgetragenen, aber auf eine oder wenige europäischen Regionen begrenzten Auseinandersetzung NATO-seitig die Oberhand zu behalten. Nur so kann Russland von regionalen Aggressionen abgeschreckt werden. Es kommt darauf an, dass im gegnerische Risikokalkül die Einsicht obsiegt, einen solchen Konflikt nicht gewinnen zu können, und dass jeder Versuch, eine sich vermeintlich bietende Gelegenheit zu nutzen, mit unkalkulierbaren, jedenfalls zu hohen Risiken verbunden sein würde und daher nicht unternommen werden sollte.^[7]

2. Aber auch für eine lediglich regionale Bedrohung gilt, dass manche Bestandteile des damaligen NATO-Verteidigungsdispositivs nach wie vor benötigt werden: Pläne, Kräfte und Mittel zur verzugslosen Reaktion auf ein begrenztes Austesten seitens Russlands sowie zur Führung von Anfangsoperation in einem „contested environment“, wenn dieses zur Abwehr eines begrenzten militärischen Angriffs notwendig wird. Dazu gehört neben nationalen Heimatschutzkräften^[8] des betroffenen Verbündeten und unverzüglich verlegten NATO-Reaktionskräften^[9] auch die schnellstmögliche Zuführung durchhaltefähiger Verstärkungskräfte zur Führung hochintensiver verbundener Land-, Luft- und Seeoperationen zur territorialen Verteidigung und Wiederherstellung des status quo ante. Das erfordert u. a. in Friedenszeiten Regionen-bezogene Planungen für die Gesamtverteidigung, sowie deren Einübung durch zivil-militärische Verfahrensübungen und die logistisch-infrastrukturelle Vorbereitungen für Truppenverlegungen.

3. Soweit sich die neue russische Bedrohung gegen die staatliche Integrität von Mitgliedstaaten und die funktionale Integrität westlicher Schlüsselinstitutionen wie NATO und EU mittels verdeckter Aktivitäten und Cyber-Konfliktaustragung richtet, hat sie hingegen eine neue, mit dem Kalten Krieg nicht vergleichbare Dimension und Reichweite. Diese Bedrohung ist offensichtlich nicht auf kleinere Verbündete in der Nachbarschaft Russlands beschränkt, sondern richtet sich auch auf Washington, London, Berlin, Paris und andere Hauptstädte mit dem Ziel, bei jeder sich bietenden Gelegenheit den Zusammenhalt der westlichen Verbündeten und den Fortbestand der regelbasierten westlichen Ordnung zu untergraben.

Aus dem vornehmlich regionalen Charakter der heutigen potentiellen Bedrohung von Mitgliedstaaten der NATO und der EU ergeben sich somit in vielerlei Hinsicht einerseits gänzlich andere Forderungen an die nationalen Verteidigungsdispositive der Mitgliedstaaten. Andererseits gelten wesentliche Charakteristik des Kalten Kriegs erneut: vor allem die Möglichkeit klassischer hochintensiver, raumgreifender Operationen mit schweren (gepanzerten) Großverbänden und die nicht auszuschließende Möglichkeit frühzeitiger nuklearer Eskalation.^[10]

Ein hochintensiver militärischer Großkonflikt^[11] mit Russland, auch wenn er nur in regionaler Reichweite vorstellbar ist, wäre für die heutige NATO eine völlig neue Herausforderung, denn in den vergangenen zwei Jahrzehnten hat man sich auf ganz andere Szenarien eingestellt.^[12] Ein solcher Konflikt hätte vermutlich viele Ähnlichkeiten mit den militärischen Kampfhandlungen in den Weltkriegen des 20. Jahrhunderts; er würde sich jedenfalls fundamental und in nahezu jeder Hinsicht wesentlich von den Einsätzen niedriger und mittlerer Intensität^[13] zur Krisenvorbeugung und -Bewältigung unterscheiden, in denen die Streitkräfte der Allianz in den letzten 20 Jahren ihre Einsatzerfahrung gewonnen und worauf sie sich seither ausgerichtet haben. Vor allem in einem zentralen Kernelement ist die veränderte Lage gegenüber Russland mit der des Kalten Krieges gegenüber der Sowjetunion durchaus vergleichbar: Es geht um das Risikokalkül einer geopolitischen denkenden Großmacht, die ihre imperiale Stellung in Europa soweit wie möglich – auch unter Nutzung militärischer Macht gegenüber ihren Nachbarn – wieder festigen will und sich in dieser Hinsicht als Erbe der Sowjetunion sieht.

Die in der NATO mit den Gipfelbeschlüssen von Wales und Warschau erfolgte Renaissance des Doppelansatzes in der Harmel-Logik von „Wiederherstellung gestärkter Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit“ und dem gleichzeitigen Bemühen um Wiederaufnahme eines „meaningfull dialogue“ mit Moskau ist daher kein Rückgriff in die Mottenkiste vergangener Epochen, sondern wohl durchdachtes Ergebnis einer nüchternen, differenzierenden Analyse der Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen damals und heute.

Während die Notwendigkeit, in Europa Krieg und militärische Konflikte durch Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit zu unterbinden, das maßgebliche gemeinsame Merkmal von einst und jetzt ist, besteht ein wesentlicher Unterschied zur Lage in den 70er und 80er Jahren des 20. Jahrhunderts darin, dass Europa zugleich auch anderen Herausforderungen begegnen muss. Auch wenn der Paradigmenwechsel der Allianz seit 2014 vor allem als Reaktion auf das Verhalten Russlands zu sehen sind, so hat die NATO in ihren Beschlüssen doch auch deutlich gemacht, dass sie sich der Vielfältigkeit der Herausforderungen bewusst ist. Ausdruck dieser Haltung ist, dass 2014 die zunächst drängendste Herausforderung – der potentiellen Bedrohung durch Russland mit Abschreckung, Verteidigung und zugleich Dialog entgegenzuwirken – in einen „360-Grad-Ansatz“ eingebettet wurde. Hierzu gehören die realen und akuten Herausforderungen Europas an der südlichen Peripherie mit allen ihren negativen Begleiterscheinungen und Auswirkungen (wie der Syrien-Krieg, islamistischer Terrorismus, die iranisch-saudi-arabische Rivalität, der Dschihadismus in der Sahelzone und in Ostafrika). Darüber hinaus kommt die Allianz in jüngster Zeit auch nicht umhin, die Proliferation von Kernwaffen (Nordkorea, Iran) sowie die zunehmende, auch militärische, Präsenz Chinas in Europas Nachbarschaft und in Europa selbst zur Kenntnis zu nehmen und sich damit auseinanderzusetzen.^[14]

Zugleich steht alles Handeln der Europäer unter dem Vorbehalt des gleichbleibenden Interesses der USA am Fortbestand des transatlantic bond und der engen Zusammenarbeit mit den europäischen Verbündeten. Es gibt seit dem Amtsantritt von Donald Trump als 45. Präsident der USA immer deutlichere Anzeichen für ein zunehmendes Auseinanderdriften in Grundsatzfragen der globalisierten Welt. Hierzu gehören die immer schärfer gewordenen Differenzen über die verteidigungspolitische Lastenteilung ebenso wie über Handels- und Wirtschaftspolitik. Die Gefahr besteht, dass es auf dem Feld der Sicherheitspolitik zu einer Zersplitterung innerhalb der atlantischen Gemeinschaft kommt, die für den Zusammenhalt – dem „centre of gravity“ der atlantischen Allianz – höchst schädlich und gefährlich werden kann.

3 Der Wandel der NATO seit 2014

Das Erfolgsrezept der NATO im Kalten Krieg lautete: Sicherheit ist gleich Verteidigungsfähigkeit plus Entspannungsbemühungen (S=V+E). Dahinter stand die Erkenntnis, dass sich Abschreckung nicht durch „Bluff“ vortäuschen lässt. Sie wirkt nur dann auf das Risikokalkül eines rational handelnden Gegners ein, wenn dieser im Ergebnis aller seiner Informationen davon ausgehen muss, dass sein Gegenüber tatsächlich verteidigungswillig und verteidigungsfähig ist, und zwar in allen möglichen Konfliktformen von subversiv-verdeckter Art über die hybride und konventionelle bis hin zur nuklearen Ebene. In der Einschätzung eines Gegners müssen dazu neben dem politischen Willen zur Selbstbehauptung die notwendigen Bestandteile tatsächlich gebrauchsbereit vorhanden und sichtbar sein: Kräfte und Fähigkeiten (d. h. hinreichend umfangreiche und kampfkräftige Streitkräfte mit Verbänden und Großverbänden in geeigneten Strukturen mit entsprechender Ausbildung und multinationaler Interoperabilität), Mittel (d. h. Rüstung, Bewaffnung und Ausstattung mit modernem Material und möglichst überlegener Technik), Ausbildung und Übungen (Verfahrensübungen für Stäbe, zivil-militärische Gesamtverteidigungsübungen und Volltruppenübungen, aus denen sich letztlich überlegene Führungskunst der Stäbe und überlegenes militärisches Können der Truppe ergeben).

Im Kalten Krieg waren die Verteidigungsaufwendungen Deutschlands verglichen mit den heutigen gigantisch: Deutschland stellte mit 12 (statt heute 2) voll einsatzbereiten Heeresdivisionen und 36 (heute 6) Kampfbrigaden sowie entsprechenden Luft- und Seestreitkräften etwa die Hälfte der konventionellen Kampfkraft der NATO in Europa und wandte dafür in den 60er Jahren über 5 %, in den 70er Jahren über 4 %, in den 80er Jahren über 3 % seines BIP auf.^[15] Erst in den 90er Jahren sank der Verteidigungshaushalt zwecks „Friedensdividende“ auf unter 2 % ab. Dieser nachhaltig hohe Aufwand hat damals zum Erfolg geführt. Die Erfahrungen mit der Sowjetunion haben gezeigt, dass erfolgreiche Entspannungsbemühungen (KSE, Wiener Dokument, INF-Vertrag) und „meaningful dialogue“ dann erfolgreich sind, wenn für beide Seiten offensichtlich ist, dass ein „noch mehr“ an militärischer Stärke trotz ruinösen Aufwands keinen politischen Vorteil einbringt.

4 Was bedeutet das für Deutschland und die Bundeswehr?

Die deutsche Politik steht vor dem Hintergrund der seit 2014 drastisch veränderten Lage – sowohl in der strategischen Richtung Ost als auch der strategischen Richtung Süd – auf der Grundlage der bei den Gipfeln von Wales und Warschau getroffenen Beschlüsse zur Anpassung des Verteidigungsdispositivs der Allianz vor weitreichenden Entscheidungen.^[36] Diese betreffen die Implikationen für die Bundeswehr. Es geht dabei darum, tiefgreifende Veränderungen in der Struktur und der Bewaffnung der Bundeswehr für die kommenden Jahrzehnte und die Steigerung des Finanzrahmens so rational wie möglich zu fundieren. Hierzu wird sich Deutschland mit seinen Land-, Luft-, See- und Cyberstreitkräften, seinem politischen und wirtschaftlichen Gewicht entsprechend, in der Allianz mit einem Anteil von rund 10 Prozent und mindestens gleichauf mit den Beiträgen Großbritanniens und Frankreichs einbringen müssen, um seinen Bündnisverpflichtungen sowie seiner mit dem sog. „Münchner Konsens“ erklärten gesteigerten Verantwortungsbereitschaft zu entsprechen. Aus diesem größten aller europäischen Beiträge erwächst Deutschland zugleich Gestaltungsmacht als europäische Führungsnation. Erst wenn die Bundesrepublik „liefert“, erwächst daraus im Gegenzug eine Führungsrolle sowohl sicherheitspolitisch als auch militärisch, mit der die Diskussion in der Allianz im Sinne der deutschen Interessenlage gestaltet werden kann. Im umgekehrten Falle der Nichteinlösung deutscher Versprechen und dem Zurückbleiben hinter den Erwartungen der Verbündeten steht zu erwarten, dass die Bundesregierung am Ende dem Druck der Verhältnisse doch nachgeben muss, ohne dafür politischen Kredit und Gestaltungsmöglichkeiten zu erhalten.

Für die Bundeswehr bedeutet die Refokussierung der NATO auf die Kernaufgabe Abschreckung, Verteidigung und – auf dieser Grundlage – Dialog mit Russland einen weitreichenden, tiefgreifenden und teuren Paradigmenwechsel des deutschen Verteidigungsdispositivs in nahezu allen Aspekten. Besonders wichtig sind dabei die folgenden:

• Ambitionierte NATO-Fähigkeitenziele für Deutschland: Im Kontext von Landesverteidigung bzw. Bündnisverteidigung hat Deutschland im Rahmen des NATO Verteidigungsplanungszyklus politisch zugesagt, die ihm von der NATO angetragenen Fähigkeitenziele nahezu vollständig zu akzeptieren und zu erfüllen. Dies schließt die Wiederherstellung einsatzbereiter Großverbände ein. Gegenwärtig sind die 2 Divisionen und 6 Brigaden des Heeres zu einem „force pool“ für Krisenmanagementeinsätze verkommen und können lediglich noch als Organisationselemente, aber nicht mehr als geschlossen einsetzbare Großverbände angesehen werden. Von der Allianz wird wieder auf abgestuft einsatzbereite, aber kampfkräftige, multinationale Großverbände mit wiederhergestellter Fähigkeit zum Gefecht der verbundenen Waffen ab der Brigade-Ebene aufwärts gedrängt. Besonders wird von der NATO gefordert, dass Deutschland – über die zugesagten Kräftebeiträge als Rahmennation für die VJTF der NRF sowie den multi-nationalen Gefechtsverband zur verstärkten Vornepräsenz in Litauen hinaus – ein Divisions-Hauptquartier, Divisionstruppen und 2 einsatzfähige Kampfbrigaden kurzfristig bereit hält, um beim Einsatz der enhanced NRF als divisionsgroßer Joint Task Force dieser mit einem nationalen Divisionsäquivalent als Verstärkungs- und Folgekräfte zeitgerecht folgen zu können (vergleichbare Erwartungen der NATO richten sich auch an Großbritannien). Darüber hinaus drängt die NATO langfristig auf Vergrößerung der deutschen Kräftebeiträge um ein drittes Divisionsäquivalent und damit auf einen Heeresumfang von insgesamt 10 Kampfbrigaden in 3 Divisionen (dies allerdings sehr langfristig und bislang nur planerisch).

• Verteidigungsinvestitionsversprechen „2 % Verteidigungsausgaben vom BIP“: Hier steht Deutschland jetzt, fast vier Jahre nach Wales und während der Präsidentschaft Trumps, konkret vor der Entscheidungssituation, entweder das in Wales gegebene und in Warschau bekräftigte Verteidigungsinvestitionsversprechen mit Blick auf das Ziel 2 % vom GDP/Bruttoinlandsprodukt dilatorisch zu behandeln und für sich bei der Umsetzung eine Mindererfüllung zu beanspruchen, oder aber den Verteidigungshaushalt in den verbleibenden 8 Jahren zügig sehr stark zu steigern (von derzeit ca. 40 Milliarden Euro auf die Größenordnung von 60–65 Milliarden Euro in 2024). Diese Steigerung macht allerdings nur Sinn, wenn sie eng an die Erfüllung der NATO Fähigkeitsziele gebunden bleibt und die Absorptionsfähigkeit für diese enormen Steigerungen (Lieferfähigkeit der Industrie, Mittelabfluss für Projekte) hergestellt worden ist. Die zuletzt veröffentliche vergleichende Übersicht aller Verbündeten^[37] zur Umsetzung des „2 % vom BIP/20 % Investitionen“-Ziels zeigt, dass Deutschland (mit 1,24 %/13,75 % für 2017) bei diesen politisch hochrelevanten Kriterien – trotz deutlicher Trendumkehr bei seinem Verteidigungshaushalt – bislang kaum voran gekommen ist, noch unter den Median-Werten (1,30 %/19,27 %) liegt und damit – als einzige unter den großen europäische Ländern – nur die untere Hälfte anführt (Portugal, Italien, Slowakei, Kanada, Niederlande, Ungarn, Dänemark, Tschechien, Kroatien, Albanien, Slowenien, Spanien, Belgien). Demgegenüber liegen Großbritannien, Frankreich, Polen, Türkei sowie fast alle exponierten Osteuropäer dicht bei oder über der Zielmarke und deutlich über den Median-Werten. Somit ist die immer noch anhaltende Indifferenz (der alten wie der neuen) Bundesregierung und der sie tragenden Parteien zur Umsetzung des „2 % vom BIP“-Ziels das einzige wirkliche Problem der gegenwärtigen deutschen Bündnispolitik, in einer ansonsten vorzeigbaren und anerkannten Erfolgsbilanz. Diese Indifferenz lässt trotz insgesamt vorbildlichen Verhalten Deutschlands als europäischer Führungsnation neben den USA, Großbritannien und Frankreich immer wieder Zweifel aufkommen, ob Berlin die bisherigen Zusagen wirklich ernst nimmt und nicht nur deklaratorisch mitgetragen hat, um ihre Einlösung letztlich doch zu vermeiden. Von Skeptikern wird vermutet, dass Deutschland die Umsetzung der mittel- und langfristigen Anpassungsmaßnahmen zur Wiederherstellung von Abschreckung und Bündnisverteidigungsfähigkeit zumindest auf die lange Bank zu schieben versucht – zum einen in der Hoffnung auf eine irgendwann durch „Dialog“ herbeigeführte bessere Großwetterlage mit Russland, zum anderen um eine Abrüstungs-affine öffentliche Meinung zu besänftigen. Die Schaffung von Klarheit in dieser Angelegenheit ist entscheidend für die Frage, ob Deutschland es wirklich ernst meint mit der mehrfach erklärten Bereitschaft, seiner gestiegenen Verantwortung gerecht zu werden. Wichtig ist dabei, dass Deutschland wieder seine Rolle als Rückgrat der konventionellen Bündnisverteidigung Europas übernimmt. Zieht Deutschland als politisch und wirtschaftlich gewichtigste europäische Nation hier nicht wie von allen erhofft mit, wird dies weitreichende Auswirkungen auf die Bereitschaft auch aller anderen Nationen haben, ihren Anteil zu liefern.

• Mehrrollenfähigkeit: Die Truppenkörper und Verbände der Bundeswehr müssen in viel stärkerem Umfang als bisher sowohl für wirksames Krisenmanagement im Rahmen kleinerer und mittlerer Stabilisierungsoperationen ausgebildet, ausgerüstet und bewaffnet sein, als auch zugleich nach kurzer oder sehr kurzer Vorbereitung als kampfkräftige Manöverelemente in einem hochintensiven Konflikt am oberen Ende im Rahmen einer „MJO plus“ zur kollektiven Bündnisverteidigung einsetzbar und verlegefähig sein. Diese Anforderung, beides zugleich zu können, kann von den gegenwärtigen deutschen Streitkräften in den jetzigen Strukturen und mit der jetzigen Haushaltsausstattung nicht geleistet werden, kommt aber unausweichlich auf sie zu.

• Rahmenneutralität: Neben der Mehrrollenfähigkeit der Verbände der Bundeswehr gilt es, grundsätzlich eine multiple Rahmenfähigkeit bzw. Rahmenneutralitität herzustellen. Das bedeutet, die Verbände, Kräfte, Fähigkeiten und Mittel der Bundeswehr müssen sowohl im Rahmen der NATO, als auch der EU, oder der VN oder von Koalitionsoperationen einsetzbar und führbar sein – eine Forderung, die in den letzten Jahren bereits weitgehend zur Realität geworden ist, aber weiterhin der Optimierung bedarf.

• Rahmennationenkonzept: Für die Großverbände der Bundeswehr gilt der Grundansatz, dass diese künftig grundsätzlich nicht mehr national, sondern multinational-europäisch im Verbund mit den Deutschland umgebenden Nachbarn im „Rahmennationenkonzept“ entwickelt werden sollen. Die Idee hierbei ist, den notwendigen Schritt zur Wiederherstellung einsatzbereiter deutscher Großverbände als Folgekräfte und Verstärkungen mit Blick auf kollektive Bündnisverteidigung mit dem Imperativ zu verbinden, integrierter und leistungsfähiger europäischer Streitkräfte zur Stärkung des europäischen Pfeilers in der Allianz und gleichzeitig zur Stärkung der Handlungsfähigkeit der EU. Schlüsselaktivität hierfür ist das von Deutschland angeführte „Framework Nation Grouping on Capabilty Development and Larger Formations“. Diese in Wales entstandene, mittlerweile zwei Drittel der europäischen Verbündeten und auch erste Partnernationen wie Schweden und Finnland umfassende Gruppe mit Deutschland als Führungs- und Rahmennation hat sich auf der Grundlage des NATO Framework Nation Concept in Absprache mit der Allianz das Ziel gesetzt, zum einen in den erkannten prioritären Fähigkeitenbereichen bestehende Defizite zu schließen und zum anderen zwei bis drei einsatzbereite Heeresdivisionen (larger formations) gemeinsam verfügbar zu machen.

Vom Erfolg dieser von Deutschland initiierten engen Zusammenarbeit hängt ab, ob es gelingt, unter den europäischen Verbündeten insgesamt zu einem deutlich verbesserten „Output“ an militärischer Wirkung und Effizienz zu kommen. Für die bessere Ausbalancierung zur transatlantischen und innereuropäischen Lastenteilung ist dies von großer Bedeutung: Während das 2 %/20 %-Ziel des Defence Investment Pledge auf der Input-Seite vorrangig darauf abzielt, das bestehende 70:30-Ungleichgewicht zwischen den USA und Europa^[38] in Richtung 50:50 auszubalancieren, ist die Diskrepanz auf der Output-Seite, was Kampfkraft und Fähigkeiten angeht, noch krasser und liegt geschätzt (nach amerikanischen, aber auch nach Angaben der EU) bei ca. 85:15. Wenn es – komplementär zur Behebung des Ungleichgewichts auf der Input-Seite mittels des Defence Investment Pledge (2 %/20 %) – gelänge, dieses Mal (im Unterschied zu den früheren Initiativen „Smart Defence“ und Pooling and Sharing“) mit dem systematischer, tiefgreifender und nachhaltiger ansetzenden Framework Nation Concept dieses Missverhältnis in Richtung 70:30 oder sogar 50:50 auch auf der Output-Seite zu verbessern, wäre dies nicht nur die Lösung des Dauerbrenners „faire transatlantische Lastenteilung“. Es wäre auch ein höchst substanzieller Fortschritt hin zu kampfkräftigeren, interoperablen Streitkräften der europäischen Nationen, die zwar noch lange keine „Europa Armee“ ergeben, der EU aber dennoch eine größere eigene sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit eröffnen würden. Ob dieses Ziel erreicht wird, hängt von keiner Nation so sehr ab wie von Deutschland, und es entscheidet sich in erster Linie an der Höhe des deutschen Verteidigungshaushaltes und dem davon finanzierten Rahmen, den Deutschland als Führungsnation seinen mit ihm gehenden europäischen Kooperationspartnern für deren Beiträge zu bieten vermag.

5 Fazit und Ausblick

Die Allianz hat ab März 2014 unerwartete strategische Extremsituationen (Russland im Osten, ISIL/DAESH im Süden) zu bewältigen gehabt – bei zugleich fortlaufendem „Normalbetrieb“ in Form von vielfältigem Krisenmanagements mittleren und niedrigen Anspruchsniveaus an der südlichen Peripherie (u. a. ISAF/RSM-Missionen in Afghanistan, KFOR im Kosovo) sowie bei der Kooperativen Sicherheit mit Partnernationen und -Organisationen mit globaler Reichweite. Sie hat dabei Entschlossenheit, Geschlossenheit und Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen und aus den Herausforderungen lernen müssen.

Dies hat zu einem enormen Revitalisierungsschub und einer umfassenden Anpassung – politisch, militärisch und institutionell – an eine von Grund auf veränderte sicherheitspolitische Lage geführt. Mit den dabei getroffenen politischen Grundsatzentscheidungen sind die Weichen in Richtung eines grundlegend veränderten Verteidigungsdispositiv (Defence Posture) der Allianz und damit zugleich auch entsprechend veränderter Verteidigungsdispositive aller ihrer Mitgliedstaaten – einschließlich Deutschlands und seiner Bundeswehr sowie seines zivilen und militärischen Gesamtverteidigungs-Konzepts – gestellt worden.

Deutschland hat die Veränderungen seit 2014 nicht nur mitgetragen, sondern in führender Rolle konstruktiv mitgestaltet und mit vielfältigen Beiträgen an Verteidigungsinvestitionen, Fähigkeiten und Kräftebeiträgen zur Steigerung der Reaktionsfähigkeit (Wales) und der Stärkung des Abschreckungs- und Verteidigungsdispositivs (Warschau) in alle strategischen Richtungen beispielgebend beigetragen. Auch wenn viele Impulse von den kollektiven Entscheidungen der NATO zu 28 in Brüssel ausgegangen sein mögen, so war in Berlin mit dem erklärten Willen zu „mehr Verantwortung“ in „führender Rolle aus der Mitte“ doch zumindest die grundsätzliche Akzeptanz und Bereitschaft gegeben, den Impulsen zu folgen und das Nötige zu leisten^[39].

Insgesamt sind die konzeptionellen Arbeiten zum Thema Abschreckung und Verteidigung weitgehend geleistet und erscheint ihre bereits begonnene, rasch fortschreitende Umsetzung geeignet, Russland wirksam davon abzuhalten, Konflikte mit den Mitgliedstaaten von NATO und EU militärisch zu lösen.

Es gilt darüber hinaus sich darauf einzustellen, dass Geopolitik wieder zurück ist und der „Westen“, und in ihm Europa und damit auch Deutschland, es sicherheitspolitisch mit einer konkurrierenden Großmachtkonstellation zu tun haben: kurz- und mittelfristig offensichtlich Russland, längerfristig wohl auch China. Hieran angelehnt bildet sich möglicherweise ein Lager mit weiteren Kontrahenten, die sich bereits als gefährliche „spoiler“ der westlichen regelbasierten Ordnung erwiesen haben: Nordkorea, Iran, Syrien. Ob sich aus der Entfremdung der Türkei die Gefahr eines Wechsels in dieses Lager ergibt, ist eine offene Frage, Anzeichen dafür lassen sich nicht mehr übersehen. Gegen eine derartige Gruppierung alter und neuer Mächte, die allesamt staatliche Akteure sind, vermag das alte Harmel-Konzept dem Prinzip nach genauso wirkungsvoll zu greifen wie in der Ära des Ost-West-Konflikts mit der Sowjetunion: S= V+E. Sollte eine solche Konstellation entstehen, wäre die Bedrohung weniger konkret und eher potentieller Art, die globale Reichweite des Konflikts wäre – unter Einschluss Chinas und damit Asien-Pazifischen Raums – größer. Es gäbe nicht eine einzige gegnerische Hauptstadt (Moskau), um das herum sich Satelliten-Staaten gruppieren, sondern der Westen hätte es mit einer durchaus heterogenen und fragilen Koalition zu tun, die sich nur in der Ablehnung westlichen Werte, Regeln und Ordnungsvorstellungen einig ist. Auch sind die militärischen Kräfteverhältnisse quantitativ und qualitativ noch immer insgesamt günstiger für den Westen, allerdings mit abnehmender Tendenz.

Es sprich deshalb viel dafür, sich bei der Wiederherstellung von Abschreckung und Verteidigung und der Wiedergewinnung dafür nötiger militärischer Kräfte und Fähigkeiten kurz- und mittelfristig wieder zu einer bedrohungsorientierten Verteidigungsplanung überzugehen, die sich am russischen Potential ausrichtet und zugleich langfristig auch das rasch aufwachsenden chinesische militärische Potential mit auf den Schirm nimmt. Zugleich gilt es, mit den vorhandenen und den künftigen Kräften und Fähigkeiten, die primär wieder auf Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit am hochintensiven Ende ausgerichtet sein müssen, die vielfältigen und voraussichtlich noch zunehmenden Einsätze zur Krisenprävention und -Bewältigung im Süden Europas zu leisten („within means and capabilities“). „Abwärts“ ist dies machbar; anders herum – „aufwärts“ – besteht eine solche Option nicht: Mit den Kräften und Fähigkeiten eines insgesamt weiterhin lediglich auf Krisenmanagement ausgerichteten Verteidigungsdispositivs kurzfristig und unvorbereitet auch in hochintensiver Konfliktaustragung der Ebene „Major Joint Operation Plus“ bestehen zu wollen und daraus abschreckende Wirkung zu erhoffen, wäre das sicherste „Rezept für Desaster“: es würde bedeuten, gegenüber einem risikobereiten Gegner im Testfall vor die Wahl gestellt zu werden, seine militärischen „fait accomplies“ hinzunehmen oder in einem Krieg mit hohen Opfern absehbar zu unterliegen.

Für die deutschen Streitkräfte folgt daraus, dass Planung sich auf Mehrrollenfähigkeit, Rahmenneutralität, langfristig stetigen Aufwuchs des Verteidigungshaushalts Richtung 2 % vom BIP und 20 % Investitionen bis 2024 basieren sollte. Die Umsetzung der akzeptierten NATO-Kräfte- und Fähigkeitenziele für Deutschland erfordert für Mitte der 2020er Jahre (also ca. 2024/2025, 10 Jahre nach Wales) einen jährlichen Verteidigungshaushalt in Höhe von etwa 60 bis 65 Mrd. Euro – dies läge dicht an dem Richtwert von 2 %. Einerlei, ob die Politik nun primär die Erfüllung der zugesagten NATO-Fähigkeitenziele oder des 2 %-Ziels als Maßgabe gelten lässt, der deutsche Verteidigungshaushalt bedarf in beiden Fällen einer stetigen jährlichen Steigerung um 3 bis 4 Mrd. Euro bis Mitte der 2020er Jahre. Ein solcher zusätzlicher Mittelzufluss pro Haushaltsjahr muss in den mittlerweile hoffentlich reparierten Forschungs-, Entwicklungs- und Beschaffungsprozessen absorbierbar sein, anderenfalls griffe weiterhin das „Totschlagsargument“, BMVg und Bundeswehr könnten einen jährlich substanziell steigenden Verteidigungshaushalt ohnehin nicht sinnvoll in leistungsgesteigerte Kräfte und Fähigkeiten umsetzen. Das andere, in der deutschen Diskussion oft kolportierte Argument, ein Aufstieg Deutschlands zur stärksten konventionellen Militärmacht sei von Paris, London und Warschau nicht wirklich gewollt, hat sich mit dem anhaltenden Drängen nicht nur Washingtons, sondern ebenso dieser europäischen Verbündeten, die ein ganz offensichtliches und plausibles gemeinsames Interesse an Entlastung durch Deutschland und seine Bundeswehr haben – Frankreich mit Blick auf die Sahel-Zone; Großbritannien und Polen mit Blick Bündnisverteidigung im Osten – schon seit längerem erledigt.

Abschließend bleibt festzuhalten, dass Deutschland bündnispolitisch seit 2014 fast alles richtig gemacht hat, mit Ausnahme seiner im Wahlkampf 2017 offensichtlich gewordenen Indifferenz zum 2 %-Ziel. Nun kommt es darauf an, auch bei der Umsetzung der mitgestalteten Beschlüsse weiterhin mit gutem Beispiel voranzugehen, um glaubwürdige Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit, nicht zuletzt auch als Grundlage für den Erfolg von Bemühen um Entspannung mit Russland, wiederherzustellen. Nur wenn dies im engen transatlantischen europäischen Verbund gelingt, werden wir die bestehende, unseren Werten und Interessen entsprechende, regelbasierte internationale Ordnung gegenüber den Gegnern dieser Ordnung auf Dauer bewahren können.