„Wenn Soldaten marschieren, ist es zu spät“ – Abschreckung 2.0 im Zeitalter hybrider Konflikte

1 Einleitung

Seit der Annexion der Halbinsel Krim durch die Russische Föderation im Jahr 2014 sind hybride Bedrohungen in der sicherheitspolitischen Diskussion allgegenwärtig. Vor allem die während der Krim-Besetzung medial präsenten „kleinen grünen Männchen“, also russische Spezialeinsatzkräfte an strategisch wichtigen Punkten, wurden zu einem Sinnbild dieser neuen Bedrohungen. Insbesondere baltische und osteuropäische Staaten befinden sich seit 2014 daher in einem permanenten Alarmzustand.

Nicht nur die Staaten selbst haben reagiert. In der Zwischenzeit wurde auf EU-Ebene eine „Hybrid Fusion Cell“^[1] eingerichtet und seit Mitte 2017 gibt es in Finnland ein „European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats“^[2]. Auch die NATO hat auf die anhaltenden Spannungen mit Russland reagiert. Beim NATO-Gipfel 2016 in Warschau wurde der Beschluss zur „enhanced Forward Presence“^[3] (eFP) gefasst. Damit sind dauerhaft Truppen der Allianz im Baltikum beziehungsweise Osteuropa stationiert (auch wenn die Truppenteile selbst rotieren).^[4] Gerade russische Großübungen, wie die ZAPAD 2017^[5] im September, führen in einigen NATO-Staaten zu einer zunehmenden Nervosität. In vertraulichen Gesprächen mit militärischen Vertretern osteuropäischer NATO-Staaten wird immer wieder die Sorge geäußert, dass es unter Umständen zu einem Einmarsch Russlands in andere Staaten kommen könne und deswegen heute operative Pläne notwendig seien, wie man die NATO-Truppen im Notfall verstärken könne. Darüber hinaus wird eine Verstärkung der bereits vorhandenen eFP-Einheiten gefordert.^[6] Aber sind militärische Muskelspiele die richtige Antwort auf hybride Bedrohungen?

Die diesem Artikel zugrundeliegende Hypothese behauptet das Gegenteil. Hybriden Bedrohungen kann und muss man vor allem nicht-militärisch begegnen, denn diese agieren weit unter der Grenze einer militärischen Konfrontation und schaffen Fakten, bevor das Militär im konventionellen Sinn zum Einsatz kommt. Der russische Generalstabschef Valery Gerasimov sieht das Verhältnis von militärischen und nicht-militärischen Mitteln in der Konfliktaustragung bei 1:4.^[7] Achtzig Prozent der Aktivitäten finden also im nicht-militärischen Bereich statt. Militärische Maßnahmen (Übungen etc.) stellen eher eine Bedrohungskulisse beziehungsweise ein Eskalationspotenzial dar. Die – hybride – Interessensdurchsetzung selbst erfolgt nicht-militärisch. Folglich kann man argumentieren: Wenn Soldaten marschieren, ist es zu spät, denn zuvor wurden entscheidende politische Fakten geschaffen, die eine militärische Antwort sehr unwahrscheinlich werden lassen, wie die Besetzung der Krim gezeigt hat.

2 Hybride Bedrohungen als Ausdruck eines Internationalen Systems

Im vergangenen Jahrzehnt haben sich die Grundlagen des internationalen Systems insofern verändert, da heute die (offene) Durchsetzung nationaler Interessen wieder ins Zentrum nationaler Außenpolitiken gerückt ist^[8]. Offensichtlichstes Beispiel ist Russland, das seit 2014 in aller Deutlichkeit hat erkennen lassen, dass es an der europäischen Friedensordnung kein Interesse mehr hat und eine Politik der Revision von Grenzen und der Destabilisierung westlicher Gesellschaften verfolgt. Aber auch US-Präsident Donald Trumps „America-First“-Politik ist ein Indikator für die zunehmende Bedeutung einer klassischen Politik der Verfolgung nationaler Interessen. Für Trump muss sich das internationale Engagement für die Vereinigten Staaten auch finanziell rechnen.^[9] Die idealistischen internationalen Bemühungen der Vereinten Nationen zur Durchsetzung von Menschenrechten, die in der „Responsibility to Protect“^[10] ihren Höhepunkt fanden, sind heute in den Hintergrund gerückt. Bei der Durchsetzung nationaler Interessen geht es letztlich um die Einflussnahme von Staaten gegenüber anderen Staaten respektive deren Gesellschaften.

Auch wenn das internationale System, insbesondere die Ordnungsmodelle der Vereinten Nationen, heute geschwächt erscheinen, gewisse fundamentale Rahmenbedingungen bleiben bestehen.^[11] Das ius ad bellum, also der Krieg als legitimes politisches Instrument von Staaten, ist bis heute in den internationalen Beziehungen und im Völkerrecht grundsätzlich geächtet.^[12] Konflikte werden unterhalb einer völkerrechtlichen Schwelle ausgetragen und die offene gewaltsame Auseinandersetzung zwischen Staaten weitestgehend vermieden, auch wenn die Drohkulisse einer militärischen Eskalation immer wieder ein entscheidendes Element darstellt. Auseinandersetzungen finden eher in einer Grauzone zwischen den beiden Zuständen Krieg und Frieden statt.^[13] Die Begrifflichkeit der hybriden Bedrohungen versucht diese Form der Auseinandersetzungen zu beschreiben und mögliche Antworten darauf zu entwickeln.

In einer gemeinsamen Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat hat die Europäische Kommission „hybride Bedrohungen“ wie folgt umschrieben: „Auch wenn ‚hybride Bedrohungen‘ unterschiedlich definiert werden und dabei immer wieder neuen Entwicklungen Rechnung getragen werden muss, geht es grundsätzlich darum, die Mischung von Zwang und Unterwanderung und von konventionellen und unkonventionellen Methoden (diplomatischer, militärischer, wirtschaftlicher oder technologischer Natur) zu erfassen, auf die von staatlichen oder nichtstaatlichen Akteuren in koordinierter Weise zur Erreichung bestimmter Ziele zurückgegriffen werden kann, ohne dass jedoch die Schwelle eines offiziell erklärten Kriegs erreicht wird. Normalerweise liegt der Schwerpunkt auf der Ausnutzung von Verwundbarkeiten der Zielgemeinschaft und auf Verschleierungsstrategien zur Behinderung von Entscheidungsprozessen. Großangelegte Desinformationskampagnen und die Nutzung der sozialen Medien zur Beherrschung des politischen Diskurses oder zur Radikalisierung, Rekrutierung und Steuerung von Stellvertreterakteuren (‚proxy actors‘) können als Vehikel für hybride Bedrohungen dienen.“^[14]

Die Definition dessen, was man sich unter hybriden Bedrohungen vorstellen soll, ist alleine schon aus dem Grunde schwierig, als der Begriff eher einen konfliktiven Umgang zweier Staaten beschreibt als eine spezifische Form einer staatlichen Interessendurchsetzung beziehungsweise eines aggressiven Verhaltens.^[15] Es gibt also nicht „DIE“ hybride Bedrohung, sondern hybride Strategien ergeben sich immer aus spezifischen Situationen heraus. Einen nützlichen Ansatz zur Analyse von Hybridität bietet die Beschreibung, die im Rahmen des Projekts „Countering Hybrid Warfare: Understanding Hybrid Warfare“ der NATO Multinational Capability Development Campaign (MCDC) entwickelt wurde. Dort versteht man unter „Hybrid Warfare”: „the synchronized use of multiple instruments of power tailored to specific vulnerabilities across the full spectrum of societal functions to achieve synergistic effects.“^[16]

Zum besseren Verständnis wurde von der NATO ein generisches Modell entwickelt, das die unterschiedlichen Felder darstellt, auf denen hybride Bedrohungen beziehungsweise Angriffe und Effekte erfolgen können. Diese umfassen Militär, Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Infrastruktur und Information (auf Englisch MPECII, abgekürzt für „military, political, economic, civil, infrastructure, information“)^[17]. Angriffe können in jedem dieser Felder stattfinden, wobei erfolgreiche (synchronisierte) Angriffe (das MCDC-Projekt spricht hier von „synchronized attack packages“ – SAP) zu Effekten führen, die einen Einfluss auf das Funktionieren von staatlichen Funktionen, gesellschaftlicher Kohäsion, Wirtschaftstreiben, Handel etc. haben. Hierbei wird zwischen Effekten erster bis dritter Ordnung unterschieden, wobei diese Abstufung keine Gewichtung hinsichtlich ihrer Schwere darstellt. Vielmehr wird nach dem auslösenden Grund unterschieden. Ein Effekt erster Ordnung kann zu einem weiteren Effekt führen, ohne dass es einen direkten kausalen Zusammenhang zwischen dem Effekt zweiter Ordnung und der eigentlichen Attacke gibt.

3 Angriffe finden jeden Tag statt

Einflussnahmen auf Gesellschaften und Wirtschaftsbetriebe finden jeden Tag statt. Diese sind Teil eines faktischen Konkurrenzverhaltens von Staaten im Rahmen globaler Gesellschafts- und Wirtschaftssysteme. Die besondere Herausforderung für Staaten bei der Bewältigung von hybriden Formen der Interessendurchsetzung besteht daher in dreifacher Hinsicht. Zum Ersten sind viele Angriffe grundsätzlich nicht (gesetzlich) verboten. So können zum Beispiel Desinformationskampagnen laufen, die „Fake News“ oder Verschwörungstheorien verbreiten.^[18] Aber auch Investitionen in strategische Infrastrukturen, wie zum Beispiel von Stromnetzen oder von Erdöl- und Erdgaslagern oder der Aufkauf von strategischen Rohstoffen, ist Teil einer globalisierten Wirtschaft.^[19] Zum Zweiten können Angriffe zwar illegal sein, aber die Unterscheidung zwischen kriminellen Machenschaften und strategischen Angriffen ist nicht immer möglich, wie beispielsweise bei den täglich stattfindenden Cyber-Angriffen.^[20] Es ist in vielen Fällen schwer zu unterscheiden, ob Angriffe im Rahmen von Phishing-Kampagnen zur persönlichen Bereicherung von kriminellen Personen beziehungsweise Gruppen dienen oder ob eine versuchte Einflussnahme auf ein politisches System beziehungsweise eine Gesellschaft vorliegt. Ganz abgesehen davon ist die Attribution in vielen Fällen nicht oder nur sehr schwer möglich. Und zum Dritten finden schließlich viele Angriffe in einem (MPECII-)Feld statt, resultieren allerdings mit einem Effekt in einem anderen (MPECII-)Feld und erfordern daher einen gesamtstaatlichen Ansatz in der Bewältigung.^[21]

Derartige Einflussnahmen und Angriffe zu verhindern ist unmöglich. Ziel staatlicher Sicherheitspolitik muss es daher sein, sich bestmöglich auf diese Form der Auseinandersetzung vorzubereiten. Der große Unterschied zwischen den täglich stattfindenden Angriffen und Einflussnahmen auf Staaten, Wirtschaft und Gesellschaften und hybriden Strategien besteht vor allem in dem dahinterliegenden politischen Ziel. Die meisten Einflussnahmen und Angriffe erfolgen zur Erzielung eines persönlichen Machtgewinns beziehungsweise zur finanziellen Bereicherung. Hybride Angriffe haben jedoch eine Änderung der politischen Position eines Staates zum Ziel. Sie sind ein Instrument eines Staates, um einen anderen Staat zu einer bestimmten Handlung beziehungsweise deren Unterlassung zu zwingen, kurz gesagt: um Macht auszuüben. Staaten müssen ihre Sicherheitspolitik daher in mehreren Ebenen staffeln, um eine Balance zu finden. Auf der einen Seite ist ein Austausch zwischen Staaten, Wirtschaft und Gesellschaften in einer globalisierten Welt unabdingbar und muss auch weiterhin gewährleistet werden, eine Abschottungspolitik wäre nicht zielführend. Auf der anderen Seite müssen aber Einflussnahmen, die eine massive (souveränitätsgefährdende) nachteilige Auswirkung auf das Funktionieren von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft haben können, verhindert und bekämpft werden. Die Herausforderung besteht nun darin, diese gezielten Einflussnahmen aus dem „Rauschen“ des täglichen Datenverkehrs herauszulesen.

Wie in der MCDC-Beschreibung von Hybridität festgestellt, identifizieren hybrid handelnde Akteure Vulnerabilitäten von staatlicher Verwaltung, politischen und wirtschaftlichen Systemen, von kritischer Infrastruktur und Informationsraum. Durch synchronisierte Angriffe wird versucht, Effekte durch die Ausnutzung dieser Schwachstellen zu erzielen. Diese möglichen Effekte sind daher das Herzstück und der Ausgangspunkt aller Strategien gegen hybride Angriffe.

4 Hybriden Bedrohungen gesamtstaatlich begegnen

Grundlage staatlicher Sicherheitspolitik zur Bewältigung von hybriden Bedrohungen kann nur ein gesamtstaatlicher Ansatz sein, der vor allem über die klassischen Sicherheitsministerien beziehungsweise -agenturen hinausgeht. Konzeptionell bedeutet das auch eine Sicherheitssektorreform in vielen europäischen Staaten. Außen-, Innen- und Verteidigungsministerien sowie Organe der Strafverfolgung alleine genügen nicht, um hybriden Bedrohungen zu begegnen; ein umfassender gesamtstaatlicher Ansatz ist notwendig. Auch andere gesellschaftliche Bereiche, wie Arbeit, Medien und Wirtschaft, müssen sich bewusst werden, dass sie Teil der staatlichen Sicherheitspolitik sind und hier Verantwortung übernehmen müssen.

Ausgangspunkt bei der Auseinandersetzung mit hybriden Bedrohungen muss eine gesamtstaatliche Risikoanalyse möglicher Verwundbarkeiten sein. Diese Analyse muss alle oben angesprochenen Bereiche umfassen und in einem gesamtstaatlichen Lagebild zusammengefasst werden. Aufgrund der spezifischen Vulnerabilitäten in den einzelnen Sektoren ist es notwendig, alle staatlichen Akteure in diese Risikoanalyse einzubinden. Gerade die klassischen Sicherheitsministerien stoßen bei der Bewertung und Analyse schnell an ihre fachlichen Grenzen. So ist es effektiver, die Vulnerabilitäten im Bereich der Volkswirtschaft, zum Beispiel der Rohstoffversorgung, durch Fachdienststellen des Wirtschaftsministeriums vornehmen zu lassen.

Auf der Basis dieser gesamtstaatlichen Risikoanalyse können dann mögliche Antworten auf hybride Bedrohungen entwickelt werden. Diese müssen aufgrund der zahlreichen möglichen Angriffsvektoren tief gestaffelt angelegt sein und können sich grundsätzlich an das Konzept der Abschreckung anlehnen.

5 Abschreckung 2.0 – Ein Konzept des Kalten Krieges anpassen

In der Sicherheitspolitik versteht man unter Abschreckung „das Einwirken auf den Willen eines potenziellen Aggressors, um ihn zu der politischen Entscheidung zu bewegen, auf politische Pression oder militärische Aggression zu verzichten, beziehungsweise im Fall einer bereits begonnenen Aggression die Kampfhandlungen einzustellen. Der Aggressor soll davon überzeugt werden, dass er bei seinem Angriff oder dessen Fortführung mehr verlieren als gewinnen, zumindest aber nicht die von ihm erwarteten Vorteile erlangen würde“.^[22] Die Theorie der Abschreckung ist eng mit der Systemkonfrontation im Kalten Krieg verbunden. Daher wird auch zwischen einer konventionellen und einer nuklearen Abschreckung unterschieden. Konzeptionell kann man Abschreckung in einen proaktiven und einen reaktiven Aspekt differenzieren. Während der proaktive Aspekt in der Stärkung der Außenwirkung eines Verteidigungsdispositivs liegt, sodass es erst gar nicht zur Aggression kommt, konzentriert sich der reaktive Aspekt vor allem auf den Aufbau einer Zweit- beziehungsweise Rückschlagsfähigkeit, sodass der Schaden für den Aggressor auf jeden Fall zu groß wird, um den Angriff fortzusetzen. In der Zeit des Kalten Krieges bedeutete dies, dass durch eine sichtbare konventionelle Abschreckung (Abschreckung durch die Vereitelung der Erfolgsaussichten – „deterrence by denial“) ein glaubhaftes Verteidigungsdispositiv dargestellt wurde. Darüber hinaus wurden durch die nukleare Abschreckung, insbesondere durch die Zweitschlagskapazität (Abschreckung durch Bestrafung – „deterrence by punishment“), die Kosten einer möglichen Aggression (beiderseitige nukleare Vernichtung) exorbitant in die Höhe geschraubt.

Wie zuvor dargestellt, ist die Mehrheit der aktuellen Bedrohungen im Rahmen der Hybridität nicht-militärischer Natur. Das Konzept der Abschreckung muss daher an diese geänderten Rahmenbedingungen angepasst werden, es muss gesamtstaatlich gedacht werden und alle zuvor angesprochenen Aspekte umfassen. Wobei die Prinzipien der Theorie grundsätzlich weiter funktionieren. Gesamtstaatliche Sicherheitspolitik gegen hybride Bedrohungen muss grundsätzlich entlang dreier strategischer Linien erfolgen. Zum Ersten müssen Systeme und Gesellschaften resilient beziehungsweise robust gegen unterschiedliche Formen von Angriffen sein. Zum Zweiten braucht es aber auch Instrumente der Abschreckung. Diese müssen sich auf bestimmte souveränitätsgefährdende Effekte ausrichten und zu einer „Vereitelung der Erfolgsaussichten“ führen. Und schließlich braucht eine glaubhafte Sicherheitspolitik von Staaten oder Allianzen auch eine Abschreckung mit entsprechenden Rückschlagkapazitäten, um auf diese souveränitätsgefährdenden Effekte antworten zu können.

6 Zusammenfassung

Die Formen der aggressiven politischen Auseinandersetzungen sind einem laufenden Wandel unterworfen. Clausewitz hat dies in seinem berühmten Bild des Chamäleons für den Wandel der Konfliktformen charakterisiert. Auch wenn sich die heutige internationale Ordnung eher in einer (Welt-)Unordnung darstellt^[41] und das völkerrechtliche Gewaltverbot in einigen Fällen unterlaufen wird, so sind die grundsätzlichen Rahmenbedingungen weiterhin gültig. Der Krieg – im Sinne einer bewaffneten Auseinandersetzung zwischen Staaten – ist weiterhin kein legitimes Mittel staatlicher Politik. Allerdings hat sich der Umgang zwischen Staaten in vielen Fällen verschärft. Konflikte zwischen Staaten werden hybrid und unterhalb der völkerrechtlich relevanten Schwelle für konventionelle militärische Konflikte ausgetragen. In der Folge muss sich auch die Sicherheitspolitik auf diese Konfliktformen ausrichten und das Verteidigungsdispositiv neu definieren.

In Österreich wird derzeit über eine Reaktivierung der „Umfassenden Landesverteidigung“ (Artikel 9a des Bundesverfassungsgesetzes) diskutiert.^[42] Dieses Konzept aus dem Kalten Krieg soll auf die sicherheitspolitischen Bedrohungen und Herausforderungen der heutigen Zeit angepasst werden. Im Unterschied zu vielen anderen Verteidigungskonzepten fußt die „Umfassende Landesverteidigung“ auf vier – zumindest theoretisch – gleichwertigen Säulen. Neben der militärischen gibt es noch die zivile, die wirtschaftliche und die geistige Landesverteidigung. Grundsätzlich hat dieses Konzept das Potenzial, gegen hybride Bedrohungen wirksam zu sein – wobei Anpassungen notwendig sind, da das ursprüngliche Konzept auf einen Kriegsfall ausgerichtet war und relativ wenige präventive beziehungsweise proaktive Maßnahmen gesetzt wurden. Die Anpassungen müssten an dieser Stelle in Richtung eines unterschwelligen Konfliktzustandes vorgenommen werden.

Abschreckung in Zeiten hybrider Konflikte heißt auch, über die militärische Komponente hinaus Maßnahmen zu entwickeln. Das Grundprinzip der hybriden Konflikte ist, unterhalb der Schwelle einer militärischen Konfrontation zu bleiben, auch wenn das militärische Eskalationspotenzial ein wesentliches Druckmittel ist. Wenn Soldaten in Marsch gesetzt werden, um Territorien zu besetzen, ist der Konflikt in der letzten Phase. In dieser ist es bereits zu spät für eine Reaktion, da zuvor die notwendigen politischen Fakten geschaffen wurden. Sicherheitspolitik muss daher hybriden Konflikten bereits im nicht-militärischen Raum schlagkräftig und wirksam begegnen.