Deutschland strategiefähiger machen. Ein Sachverständigenrat für strategische Vorausschau ist nötig

1 Einleitung

Seit geraumer Zeit wird im Kreise der Analysten die Strategielosigkeit deutscher Außen- und Sicherheitspolitik bemängelt. Es fehle an Kohärenz, der Formulierung von klaren ressortübergreifenden Zielen und Interessen, Vorausschau, Leitlinien, Ressortabstimmung sowie der Entwicklung von alternativen Handlungsoptionen. Zu selten werde das „Große Ganze“ in den Blick genommen. Dies führe dazu, dass Deutschland eher reagiert als agiert und sich immer wieder in Situationen wiederfindet, in denen nur noch schlechte Handlungsoptionen zur Auswahl stehen.^[1]

Dieses Defizit und gleichzeitig, der Druck es zu beseitigen, trat mit der Finanzkrise, dem Arabischen Frühling, der Annexion der Krim, dem Syrien Konflikt und der sich daraus entwickelnden Flüchtlingskrise offen zu Tage. Die Bundesregierung wurde von diesen Ereignissen regelrecht überrascht und musste kurzfristig Entscheidungen treffen, die weitreichende Folgen für die Zukunft bedeuteten. Es standen keine oder kaum strategische Herangehensweisen, Handlungsoptionen oder vorausschauende Szenarien zur Verfügung, die die Resilienz der Bundesregierung hätten verbessern können.

Zu den Krisen und Konflikten kommen heute die Auswirkungen des Brexits, der Finanzkrise und der Wahl Donald Trumps hinzu. So sagte Frank-Walter Steinmeier 2016, damals als Außenminister: „Die Welt ist aus den Fugen geraten“.^[2] Während der Brexit den Glauben an die Unaufhaltsamkeit europäischer Integration zerstört und den Populismus in Europa auf die Tagesordnung katapultiert hat, stellt U.S. Präsident Donald Trump durch die einseitige Aufkündigung des Iran-Abkommens, Handelszölle auf Stahl und Aluminium und unilaterales Handeln die Fundamente der transatlantischen Beziehungen in Frage. Darüber hinaus kann der Druck zur Reform der Eurozone und der Europäischen Union insbesondere aufgrund der Folgen der Finanzkrise nicht mehr ignoriert werden.

Durch diesen fundamentalen Wandel der internationalen Rahmenbedingungen kommt es zu drastischen Verschiebungen in den traditionellen Bezugspunkten deutscher Außenpolitik und zu einer Neudefinierung der deutschen Rolle in der internationalen Politik.^[3] Diese Entwicklungen können gar als eine Zeitenwende in den internationalen Beziehungen und für Deutschland als eine außenpolitische Zäsur verstanden werden.^[4] Es stehen grundlegende Richtungsentscheidungen zur Nahost- und Russlandpolitik, zur Zukunft der Europäischen Union, der transatlantischen Partnerschaft sowie zu Vorstellungen einer zukünftigen Weltordnung an.

Für diese Neuausrichtung und Rollenfindung wird eine signifikante Steigerung der Strategiefähigkeit der Bundesregierung und insbesondere eine breite strategische Debatte als unbedingt notwendig erachtet.^[5] Nur wer in der Lage ist, langfristige Ziele zu formulieren, klar definierte Leitlinien abzustecken, Handlungsoptionen zu entwickeln sowie geeignete Mittel zur Zielerreichung zu wählen, wird die Komplexität des internationalen Wandels langfristig meistern können.^[6] Dieser Artikel argumentiert, dass die Einrichtung eines Sachverständigenrates für strategische Vorausschau eine Möglichkeit darstellt, die Strategiefähigkeit Deutschlands zu steigern. Durch das Aufzeigen langfristiger Trends, möglicher sicherheitspolitischer Gefahren und Risiken und das Erstellen von Zukunftsszenarien kann die Strategieentwicklung der Bundesregierung sinnvoll ergänzt und ein sachlicher öffentlicher sowie parlamentarischer Diskurs zu außen- und sicherheitspolitischen Fragen gefördert werden.

2 Mangelnde Vorausschau und Szenariobildung

Für die Entwicklung einer Strategie ist Vorausschau – also insbesondere das Erstellen von Zukunftsszenarien – eine Kernvoraussetzung.^[7] Ohne den Einbezug möglicher zukünftiger Trends, Gefahren und Risiken steigt die Wahrscheinlichkeit, dass eine Strategie aufgrund unerwarteter Entwicklungen scheitert. Zwar wird sie niemals perfekt auf die Zukunft abgestimmt sein können, jedoch sagte bereits Dwight D. Eisenhauer: „Pläne sind unwichtig, aber das Planen ist alles.“ Anhand der Zukunftsszenarien können Strategien und Handlungsoptionen entwickelt werden, die einen Leitfaden vorgeben, sollte sich ein antizipierter Trend oder Zukunftsszenario bewahrheiten. Voraussetzung hierfür ist, dass die Politik gewillt ist, frühzeitig auf der Basis von Vorausschau zu handeln. Dies ist in Deutschland meist nicht der Fall. Beleuchtet man die letzten 10–15 Jahre, boten mehrere Entwicklungen durchaus Anlass und die Möglichkeit zur Erstellung von Zukunftsszenarien, die für eine frühzeitige Strategiebildung hätten genutzt werden können.

Auf der 43. Münchener Sicherheitskonferenz 2007 und in darauffolgenden Reden hatte der russische Präsident Wladimir Putin beispielsweise bereits offen kommuniziert, dass Russland die Osterweiterung der NATO und der Europäischen Union als ein Eindringen in eine von Russland beanspruchte Einflusssphäre wahrnimmt und die sogenannten „Colour-Revolutions“ als Versuche des Westens russlandfreundliche Regime zu stürzen.^[8] Es folgten Taten wie ein russischer Stopp der Umsetzung von Teilen des KSE Vertrages, der Georgien-Krieg 2008, eine aggressive neue russische Militärdoktrin sowie schließlich 2014 die aktive militärische Einmischung in die Ukraine-Krise und die Besetzung und nachfolgend die Annexion der Krim. Die Vereinigten Staaten wie die Europäische Union unterstrichen unterdessen ihre friedlichen Absichten mit einer Betonung auf das grundsätzlich defensiv ausgerichtete transatlantische Bündnis sowie die Unterstützung der Verbreitung von Demokratie und Menschenrechten.^[9] Es ist hierbei nun völlig unerheblich, ob der sog. „westliche“ oder der „russische“ Standpunkt zutreffender oder „der Wahrheit“ entspricht. Insbesondere die klare Diskrepanz der Wahrnehmungen, die sich bereits 2007 mit der Rede Putins zeigte, hätten einen direkten Anlass geben müssen, Zukunftsszenarien zu erstellen und mögliche russische Reaktionen auf die westliche Politik für den Fall durchzuspielen, dass die russische Interpretation derselben trotz der Erklärungsversuche und der friedlichen Absichten bestehen bleibt. Das Szenario einer aggressiveren, westliche Werte ablehnenden Außenpolitik Russlands zum Schutze einer russischen Einflusssphäre verbunden mit verstärkter Aufrüstung, aktiver Einmischung in die Politik der Nachbarstaaten Russlands bis hin zum militärischen Eingreifen zur Wahrung nationaler Kerninteressen mit Georgien als Beispiel hätte dabei nicht ignoriert werden dürfen. Bis heute fehlen in Deutschland eine Strategie und Leitlinien, wie mit der neuen Außenpolitik Russlands umgegangen werden soll.

Ähnliches gilt für die heutige Krise der transatlantischen Beziehungen. Bereits während der Obama-Administration zeigte sich, dass die Vereinigten Staaten nicht mehr in dem Maße den Weltpolizisten spielen wollen, wie es in den Jahrzehnten zuvor der Fall war. Die USA konzentrierten sich vermehrt auf vitale Kerninteressen, verlagerten daher ihre Aufmerksamkeit nach Asien und überließen die Sicherung der Peripherie ihren Alliierten.^[10] Der „Pivot to Asia“, die Politik der „Strategic Patience“, die Zurückhaltung der USA in der Ukraine-Krise sowie „Leading from behind“ im Libyen-Einsatz waren bereits Signale hierfür. Das Szenario eines weiteren Rückzuges der Vereinigten Staaten hätte unabhängig von der Wahl Hillary Clintons oder Donald Trumps entworfen und die daraus entstehenden Folgen für Deutschland und Europa bereits antizipiert werden können.^[11] Dass die U.S. Administration heute internationale Abkommen einseitig aufkündigt, zeitweise Artikel 5 des NATO Abkommens in Frage stellt, Regeln der Welthandelsorganisation (WHO) missachtet und langjährige Friedensprozesse massiv verkompliziert, war hingegen weniger klar abzusehen. Jedoch spätestens mit der Aufstellung Donald Trumps zum Spitzenkandidaten der Republikanischen Partei war der Anlass vorhanden, ein Szenario dafür zu entwickeln, dass Trump als 45. U.S. Präsident versuchen wird, seine Wahlversprechen umzusetzen. Das ist nicht geschehen. Tatsächlich herrschte selbst nach der Wahl Trumps die Hoffnung auf die mäßigende Wirkung des Präsidentenamtes und auf Kontinuität in der amerikanischen Außenpolitik vor.^[12] Seit Januar 2017 befinden sich Deutschland und Europa daher im dauerhaften Krisen-Management-Modus.

Selbst der unvorhersehbare und für Zukunftsszenarien schwer erfassbare Arabischen Frühling gab Anlass, zumindest die möglichen Folgen eines verstärkten Zusammenbruchs von Staatlichkeit in mehreren nordafrikanischen Ländern und auch im Nahen Osten vorausschauend zu untersuchen. Bereits mit dem Libyen-Einsatz zeichnete sich ab, dass der Wiederaufbau und die Stabilisierung kulturell, religiös und politisch heterogener Länder ein Kraftakt sein wird und mit Blick auf den ausgeprägten Tribalismus nur bedingt Aussicht auf Erfolg hat. Auch wurde in den Jahren vor dem Libyen-Einsatz mit Muammar al-Gaddafi ein Pakt für den Kampf gegen illegale Einwanderung gepflegt.^[13] Es ist daher umso überraschender, dass die möglichen Folgen der damaligen Bundesregierung 2011 zwar erkannt wurden, man sich aufgrund des ungewissen Ausganges eines militärischen Eingreifens im UN-Sicherheitsrat enthielt,^[14] sich jedoch offensichtlich nicht aktiv auf die Folgen des dennoch durchgeführten Einsatzes vorbereitete.

3 Warum Deutschland ungern vorausschaut

Die Gründe für diese mangelnde Kultur der Vorausschau in Deutschland lassen sich im Wesentlichen in drei Kernpunkten zusammenfassen.

4 Die neue Rolle Deutschlands

Seit 2014 ist mit den Reden des damaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck, der Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen, und Außenminister Frank-Walter Steinmeier auf der Münchener Sicherheitskonferenz jedoch klar: Deutschland will mehr Verantwortung übernehmen. Im Jahr 2017 ergänzte der damalige Außenminister Sigmar Gabriel in einer Rede bei der Körber-Stiftung: „Wir müssen einsehen: Entweder wir versuchen selbst in dieser Welt zu gestalten oder wir werden vom Rest der Welt gestaltet.“^[25] Für Deutschland gäbe es keinen Platz an der Seitenlinie internationalen Politik mehr.^[26]

Wenn dieser politische Wille, mehr Verantwortung zu übernehmen und sich gestalterisch einzubringen, umgesetzt werden soll, bedarf es mehr denn je einer strategischen Außen- und Sicherheitspolitik, die auf Vorausschau, klar formulierten Zielen und Interessen, ressortübergreifenden Leitlinien und einer breit und öffentlich geführten strategischen Debatte beruht. Die Versäumnisse in der Vergangenheit und unzureichende Vorbereitungen auf mögliche außen- und sicherheitspolitische Szenarien sollten in der Zukunft möglichst vermieden und strukturelle Probleme überkommen werden.

Zum Teil wurde dies von der Politik bereits erkannt. Im neuen Weißbuch von 2016, in den Leitlinien der Bundesregierung zu Frieden und Konflikten als Ergebnis des PeaceLab Prozesses sowie im jüngsten Koalitionsvertrag wird ein Fokus auf eine strategische Herangehensweise und ressortübergreifende Abstimmung gelegt.^[27] Das Weißbuch 2016 benennt erstmals deutsche Interessen und eine Führungsrolle der Bundeswehr. Beispielsweise soll „Strategische Analyse“ in den regierungsgeförderten Denkfabriken gestärkt, die Abstimmung unter den Ressorts verbessert und der Bundessicherheitsrat ausgebaut werden.

Was als Entwicklung zu begrüßen ist, wird jedoch nicht ausreichen, um die oben genannten strukturellen Probleme zur Formulierung strategischer Ansätze und Vorausschau zu minimieren. Ein Ausbau bestehender Strukturen hinter den Kulissen wird eine öffentliche, strategische Debatte nicht befördern, ebenso wenig der Ausbau des Expertendiskurses durch eine finanzielle Stärkung der Denkfabriken. Solange kein neues Element die Dynamik des politischen Prozesses im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik verändert, wird die Ressortabstimmung weiterhin auf den Mindestgrad reduziert bleiben und die Politik weiterhin einen reaktiven Charakter aufweisen.

Auch aus dieser Befürchtung heraus, wurden bereits im PeaceLab-Prozess strukturelle Neuerungen vorgeschlagen, wie zum Beispiel ein „Nationaler Friedensrat“^[28] oder auch ein „Nationaler Sicherheitsberater“.^[29] Ebenso kam die Idee eines nationalen Sicherheitsrates erneut auf.^[30] Die Problematik dieser Vorschläge besteht darin, dass sie institutionell verortet werden müssen, beispielswiese beim Kanzleramt, einem Ministerium oder dem Bundessicherheitsrat. Dies hätte automatisch eine Debatte über Zuständigkeiten und Befugnisse zur Folge, die innerhalb einer Koalitionsregierung tunlichst vermieden werden. Die von ca. 2008 bis 2010 geführte Debatte über die Einrichtung eines nationalen Sicherheitsrates auf Vorstoß der CDU/CSU-Fraktion verdeutlicht dies anschaulich.^[31]

5 Sachverständigenrat für strategische Vorausschau

Möchte man die strukturellen Hindernisse angehen bzw. teils umgehen und dennoch die Strategiefähigkeit, Vorausschau und Evaluation der außen- und Sicherheitspolitik fördern, könnte die Einführung eines unabhängigen Expertengremiums in Form eines Sachverständigenrates eine Möglichkeit darstellen. Der Rat der Wirtschaftsweisen könnte dabei als Vorlage dienen. Einmal jährlich bis zum 15. November leiten die Wirtschaftsweisen der Bundesregierung einen Jahreswirtschaftsbericht zu. Die Bundesregierung nimmt spätestens acht Wochen nach Vorlage des Berichts dazu Stellung. Der Bericht genießt hohe öffentliche Aufmerksamkeit und führt regelmäßig zu Debatten über die strategische Ausrichtung der deutschen Wirtschaft auf Basis der Prognosen, die die Wirtschaftsweisen zuvor erstellt haben.

An diesem Modell könnte man sich mit Blick auf einen Sachverständigenrat für strategische Vorausschau orientieren. Statt der gesamtwirtschaftlichen stünden Prognosen und Zukunftsszenarien der außen- und sicherheitspolitischen Lage der Bundesrepublik im Fokus der Analyse. Somit wäre die Aufgabe Vorausschau zu betreiben und globale Trends auf Basis eines erweiterten Sicherheitsbegriffes zu identifizieren, der traditionelle wie nicht-traditionelle Sicherheitsbedrohungen einbezieht. Die Vorstellung eines Kataloges von sicherheitspolitischen Zukunftsbildern im Bundestag könnte eine Generaldebatte im Parlament sowie öffentliche Debatten zur Folge haben. Dies könnte langfristig zu einer Entschärfung des Spannungsverhältnisses zwischen der strategischen Kultur in Deutschland und aktueller wie zukünftiger außenpolitischer Realitäten beitragen. Der besondere Mehrwert wäre die Bereitstellung einer umfassenden Diskussionsgrundlage mit entsprechend positiven und auch bedrohlichen Zukunftsszenarien, die eine breite, realistische und sachliche außen- und sicherheitspolitische Debatte bewirken könnte. Letztlich würde dies auch nahtlos an den Review 2014- und den Weißbuch-Prozess anknüpfen, der insbesondere eine Beteiligung der Öffentlichkeit an der außenpolitischen Debatte zum Ziel hatte.

Darüber hinaus würde sich durch die Einrichtung eines solchen Gremiums auf Seiten der Bundesregierung die Notwendigkeit verstärken, ein einheitliches ressortübergreifendes strategisches Konzept zu entwickeln und Indikatoren zu definieren, welche dem Rat als Grundlage für seine Arbeit dienen und Vorausschau ermöglichen. Damit würde der strategische Planungsprozess der Bundesregierung verstärkt und die oben erwähnten Vorhaben des Koalitionsvertrages von unabhängiger Seite aus sinnvoll ergänzt werden.

Bei der Zusammensetzung des Gremiums könnte man sich am Rat der Wirtschaftsweisen orientieren und im Sinne eines erweiterten Sicherheitsbegriffes eine Mischung aus maximal sieben Wissenschaftlern aus den Bereichen Sicherheit, Verteidigung, Entwicklung, Klima, Recht und Wirtschaft wählen, die in der Lage wären verschiedenartige strategische Herausforderungen zu analysieren, vorausschauende Szenarien zu entwickeln und gleichzeitig einem gemeinsamen strategischen Konzept zu folgen.

Die obengenannten strukturellen Probleme zur Entwicklung der Strategiefähigkeit könnten dadurch langfristig entschärft werden. Zum einen würden die Zuständigkeiten der Minister und der dazugehörigen Ministerien nicht beschnitten. Der Rat würde in das Tagesgeschäft nicht eingreifen bzw. es kommentieren, sondern sich allein auf langfristige Entwicklungen konzentrieren. Gerade vor dem Hintergrund zahlreicher aktueller Krisen und Konflikte fehlt es den Ministerien hierfür oft an Zeit sowie dem passenden Personal und wäre insofern eher eine wissenschaftliche Ergänzung als ein Zuschnitt von Kompetenzen. Durch das Erstellen von Zukunftsszenarien basierend auf einem strategischen Konzept ist darüber hinaus automatisch eine gedankliche Kohärenz geschaffen, die den Ressorts zur Orientierung dient. Auch ließe sich die Einrichtung eines solchen Gremiums bei einer Koalitionsregierung realisieren, denn der Bedarf scheint – wie im Koalitionsvertrag anklingt – gegeben und auch in der Vergangenheit wurden entsprechende Räte wie beispielsweise der Sachverständigenrat für Umweltfragen erfolgreich eingesetzt.

Auch Themen wären für den Beirat schnell gefunden: Boten die letzten 15 Jahre viele Anlässe zur strategischen Vorausschau, sind es heute umso mehr. Zum einen könnte ein weiterer Zerfall der transatlantischen Beziehungen behandelt werden. Zu nennen wären hier die Folgen eines möglichen ausgewachsenen Handelskriegs zwischen Europa und den Vereinigten Staaten, ein Rückzug amerikanischer Truppen von der NATO-Ostflanke oder eine aktivere Unterstützung europafeindlicher Kräfte auf dem Kontinent. Zum anderen wäre die weitere Zuspitzung des Konfliktes im Südchinesischen Meer ein weiteres zu behandelndes Szenario und dies nicht nur in militärischer, sondern auch insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht. China ist wichtigster Handelspartner Deutschlands, somit hätte ein regionaler Konflikt massive Auswirkungen auf die heimische Exportwirtschaft. Ein weiteres Szenario wäre das endgültige Scheitern des Iran-Abkommens und ein gewaltsamer Konflikt oder ein beginnendes nukleares Wettrüsten in der Region. Als einer der engsten Verbündeten Israels wäre Deutschland in diese Entwicklungen direkt involviert.

Abgesehen von diesen recht konkreten Szenarien, die hier keinesfalls als Voraussagen verstanden werden dürfen, ließen sich parallel auch weitere Langzeittrends untersuchen. Beispielsweise wird eine weitere Digitalisierung der gesellschaftlichen, politischen und militärischen Sphären Auswirkungen auf die Sicherheit und Funktionsfähigkeit der Bundesrepublik haben. Schreitet die Drohnen-, Cyber- und KI-Entwicklung weiter mit dem aktuellen Tempo voran, müssen die Implikationen dieser technologischen Fortschritte für die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands möglichst frühzeitig untersucht werden. Weitere Beispiele wären klimabedingte Krisen und Konflikte, Finanzmarktstabilität und Energiesicherheit. Auf welchen Bereich der Fokus gesetzt wird, wäre in dieser Hinsicht dann Aufgabe der Politik, woran sich erneut die Notwendigkeit eines gesamtstaatlichen Konzeptes und Benennung von Prioritäten zeigt.

Für die Einrichtung eines solchen Sachverständigenrates bedarf es sicherlich an umfangreichem politischen Willen. Es sollte jedoch im Interesse der Politik und der Regierung sein, einen Ruhepol neben dem Tagesgeschäft der Außen- und Sicherheitspolitik zu schaffen, welches sich in einer immer schneller werden Welt auf die langfristigen Entwicklungen konzentriert und versucht, den Überblick zu wahren, ohne sich jedoch in theoretischen Debatten zu verlieren und zu weit von tagesaktuellen Fragen zu entfernen.