Skip to content
Publicly Available Published by De Gruyter May 30, 2019

Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik – Quo Vadis?

Wolfgang Rudischhauser and Helena Mayer

Zusammenfassung

Europas Sicherheit ist auf vielfältige Weise bedroht. Die internationale Ordnung geht verloren und Frieden und Sicherheit sind so bedroht wie schon lange nicht mehr. Vor allem durch das aggressivere außenpolitische Auftreten Russlands, das gewachsene Selbstverständnis und die verstärkte Machtprojektion Chinas nach außen, aber auch durch die zunehmend nach innen gerichtete Fokussierung der US-Regierung unter Präsident Donald Trump haben sich die Rahmenbedingungen für die Gemeinsame Europäische Sicherheitspolitik grundlegend verändert. Erschwerend kommt hinzu, dass auch durch Entwicklungen innerhalb Europas (BREXIT, Populismus, politische Spannungen zwischen Mitgliedsstaaten) die Basis für eine gemeinsame Sicherheitspolitik schrumpft. Neue oder wiederbelebte Instrumente wie die verstärkte strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) können hier einen Beitrag leisten, um in begrenztem Umfang Druck abzufedern. Die bestehenden Instrumente der GSVP müssen aber konsequent und rasch weiterentwickelt werden und die europäische Integration sollte auch auf dem Gebiet der Sicherheits- und Verteidigungspolitik weiter vorangetrieben werden, etwa durch eine schrittweise Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips. Auch ein „Europäischer Sicherheitsrat“ könnte einen ersten Zwischenschritt darstellen. Die NATO wird aber noch auf lange Zeit von großer Bedeutung für Europas Sicherheit bleiben. Militärisch bleiben eine Europäische Armee und selbst eine Armee der Europäer noch in weiter Ferne. Sollten sich die USA tatsächlich von Europa abwenden, wird aber am Ende nur ein geeintes und starkes Europa mit einer gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik die diesen Namen wirklich verdient, mit dem langfristigen Ziel einer europäischen Armee in der Lage sein, seine Sicherheit und Werte gemeinsam und dauerhaft selbst zu verteidigen.

Abstract

Europe’s security is in peril on many levels. International order is decaying; threats to peace and security are greater than they have ever been. Fundamental changes to the basic conditions for European security are caused especially by Russia’s aggressive demeanour, China’s growing self-conception and its power projections, but also by the US government’s increasing focus on their internal affairs under President Donald Trump. Developments within Europe, such as BREXIT, the rise of populism and tension between member states, cause an erosion of the basis for common security policy. New or revived instruments, e. g. an intensified structural cooperation within the Common Security and Defence Policy, might provide redress. It is of utmost importance to reform the already existing CSDP-elements, both quickly and consistently, and advance European integration in the area of security and defence policy, including by striving to abandon the principle of unanimity. A “European Security Council” can also be a possible step in the right direction. NATO will continue to play an important part in European security. At least for now, Europe’s militaries are not ready for a European Army or even an Army of Europeans. Should the United States turn its back on Europe, only a united and strong Europe, with a common defence and security policy that is worthy of that name and the long term aim of a European Army, will ultimately allow Europe to defend its security and values on its own.

1 Einleitung

Europa steht vor vielfältigen neuen Herausforderungen in der Sicherheitspolitik.[1] Migration, der Klimawandel mit all seinen Folgeproblemen und Terrorismus sind nur einige davon. Militärische Bedrohungen in der unmittelbaren Nachbarschaft nehmen ebenso wie in der Peripherie Europas zu. Die russische Annexion der Krim und der fortdauernde Krieg in Syrien sind nur die markantesten Beispiele. Die Rahmenbedingungen, unter denen sich Europäische Sicherheitspolitik entwickelt, und die Instrumente, die Europa zur Verfügung stehen, haben sich seit den Anfängen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) im Vertrag von Maastricht[2] 1992 und den ersten Versuchen in den 50er-Jahren, eine Europäische Verteidigungsunion zu etablieren,[3] grundlegend gewandelt. Die fortdauernde russische Verletzung der bis 2014 als gegeben angenommenen europäischen Sicherheitsarchitektur hat der Diskussion ebenso neuen Schwung verliehen wie die Unsicherheit, ob die USA weiterhin bereit sein werden, Europas Sicherheit uneingeschränkt zu verteidigen.[4] Dies wird auch deutlich in den Formulierungen des Koalitionsvertrages von CDU, CSU und SPD vom Februar 2018, wo es unter anderem heißt: „Unser Land wird gemeinsam mit unseren Nachbarn in Europa in Zukunft mehr eigene Verantwortung für seine Sicherheit und Verteidigungsfähigkeit übernehmen müssen … Europa muss international eigenständiger und handlungsfähiger werden“.[5] Die Forderungen nach Übernahme größerer, auch finanzieller, Verantwortung Europas für seine Sicherheit mehren sich – nicht nur auf der anderen Seite des Atlantiks.

Vor diesem Hintergrund befasst sich der vorliegende Aufsatz mit zwei zentralen Fragen: Sind die bestehenden Instrumente noch in der Lage, den veränderten Herausforderungen zu begegnen oder braucht es dafür Reformen oder Veränderungen grundsätzlicher Art? Welche Defizite kennt die Europäische Sicherheitspolitik und sind die aktuellen Initiativen geeignet, diese zu überwinden? Im Wesentlichen geht es darum zu klären, ob wir uns schon auf dem Weg zu einer echten Sicherheits- und Verteidigungsunion befinden.

Europa wird seine Sicherheitsprobleme mittelfristig nur durch eine gemeinsamere und handlungsfähigere Außen- und Sicherheitspolitik lösen können. Eine verstärkte strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik kann nur ein erster wichtiger Schritt sein. Daneben braucht es dringend eine wirklich kohärente Linie im Bereich der Außen-, Migrations-, Klima- und Entwicklungspolitik sowie der Rüstungsexportpolitik.[6] Die Lücke zwischen offiziellen Verlautbarungen und der Realität ist in all diesen Bereichen noch viel zu groß.

Ausgehend von einem kurzen historischen Rückblick, einer Analyse bisheriger Erfahrungen, und einer Darstellung der Beschlüsse und Entwicklungen der letzten Jahre, soll dieser Aufsatz darlegen, wo wir aktuell stehen, und er soll Perspektiven aufzeigen, in welche Richtung sich die GSVP mittelfristig weiterentwickeln könnte. Langfristig sollte, so die Empfehlung, Europa die Integration weiter vorantreiben und eine echte gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik mit dem langfristigen Ziel einer Europäischen Armee anstreben, um gegebenenfalls seine Sicherheit und Werte dauerhaft gemeinsam und ohne völlig von den USA abhängig zu sein, verteidigen zu können.[7] Die politischen Probleme auf dem Weg dorthin sind allerdings mit den Händen zu greifen.

Mit den Beschlüssen zur Stärkung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) im November und Dezember 2017,[8] zur Koordinierten Jährlichen Überprüfung der Verteidigung (CARD)[9] und zum Europäischen Verteidigungsfonds (EVF)[10] hat die EU – insbesondere die an PESCO teilnehmenden EU-Mitgliedsstaaten – inzwischen zwar wichtige Schritte zur Stärkung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik getan, wie sie sowohl das Weißbuch der Bundesregierung von 2016[11] als auch die von der Hohen Vertreterin der EU, Federica Mogherini, 2016 vorgelegte neue Globalstrategie der EU[12] fordern. Dennoch herrschen zwischen wichtigen Mitgliedsstaaten noch stark divergierende Zielvorstellungen hinsichtlich der Zukunft von GSVP und PESCO vor. Während Frankreich für eine ambitioniertere Vorgehensweise plädiert, tendieren andere, wie Deutschland, zu einem inklusiven und graduelleren Ansatz, der möglichst alle Mitgliedsstaaten mitnimmt. Bei den Beschlüssen von 2017 blieb die langfristige Zielrichtung von PESCO noch recht vage – wohl bewusst, um einen Konsens über die kurzfristigen Ziele zu ermöglichen.

Auch das Verhältnis zwischen GSVP/PESCO und der von Frankreich lancierten Europäischen Interventionsinitiative (EI2) blieb unbestimmt. Hinter beiden Ansätzen verbergen sich unterschiedliche strategische Kulturen, auf die in späteren Kapiteln noch spezifischer eingegangen wird.

Manche, vor allem osteuropäische EU-Staaten, stehen der Idee einer „strategischen Autonomie“ Europas, wie sie die vorgenannte europäische Globalstrategie fordert, kritisch gegenüber. Sie sehen vor allem von Frankreich ausgehende Ideen einer schnellen Eingreiftruppe skeptisch und als Konkurrenz zur NATO und deren primärer Stoßrichtung gegen die Bedrohung aus Russland. Der Begriff „strategische Autonomie“, obwohl in der europäischen Globalstrategie klar und begrenzend beschrieben, stößt auch in den USA auf Sorgen und bedarf der weiteren Konkretisierung.

Es gibt zwar grundsätzlich Einvernehmen, dass die Stärkung der europäischen Verteidigungsfähigkeit indirekt auch der NATO hilft.[13] Zugleich gibt es aber – auch diesseits des Atlantiks – Sorgen, dass mittelfristig die Bemühungen der EU zur Stärkung der eigenen Fähigkeiten und um strategische Autonomie die Rolle der NATO für die europäische Verteidigung unterminieren könnte. Befürchtet werden vor allem „Crowding-out“-Effekte, d. h. ein Euro für Verteidigung kann eben nur einmal ausgegeben werden. Von einigen Beobachtern wird aber auch eine unterschiedlich ausgeprägte Risikobereitschaft zwischen Europa und den nichteuropäischen NATO-Staaten unterstellt,[14] die es manchen europäischen Mitgliedsstaaten schwer machen könnte, Fähigkeiten der NATO uneingeschränkt zur Verfügung zu stellen.

Schließlich stellt sich die Frage, ob und wie Großbritannien – als Land mit einer der stärksten Verteidigungsfähigkeiten in Europa – nach dem noch immer nicht auszuschließenden harten BREXIT noch in die GSVP einbezogen wird bzw. zu PESCO, EDA und EI2 beitragen kann. Bisher ist die Beteiligung von Drittstaaten, also z. B. der USA und künftig von UK, nur „von Fall zu Fall“ möglich.[15]

2 Die Entwicklung gemeinsamer Fähigkeiten und Strukturen in der Europäischen Sicherheitspolitik: von der EVU zur GSVP

Um festzustellen, ob die Instrumente den Herausausforderungen noch genügen, empfiehlt sich zunächst ein Blick auf deren historische Entwicklung und die dabei aufgetretenen Schwierigkeiten. Die Entwicklung gemeinsamer Instrumente in der Europäischen Sicherheitspolitik begann schon mit den Anfängen der europäischen Integration. So war 1952 erstmals die Etablierung eines Sicherheitsbündnisses, der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), geplant, also der Nukleus einer Europäischen Verteidigungsunion (EVU).[16] Deren Gründung scheiterte jedoch 1954 nicht zuletzt an Frankreich,[17] das seine Souveränität durch die EVG zu stark beschränkt sah; ein Dilemma, das im Kern bis heute fortdauern dürfte. Ob sich dies mit den jüngsten Vereinbarungen etwa zwischen Deutschland und Frankreich zu einem neuen „Élysée-Vertrag“ ändert, bleibt abzuwarten.[18] Weitere Diskussionen über ein europäisches Verteidigungsbündnis erübrigten sich dann zunächst 1955 mit dem mehrheitlichen Anschluss der europäischen Staaten zur NATO und der ersatzweisen Gründung der Westeuropäischen Union (WEU). Europa konzentrierte sich damals auf den Aufbau einer Wirtschaftsgemeinschaft, mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und den Römischen Verträgen vom 25. März 1957 zur Schaffung der EWG. Dennoch ist das Scheitern der EVG wichtig für das Verständnis, warum sich die EU-Mitgliedsstaaten mit der GSVP und einer Verteidigungsunion auch heute noch so schwertun und mehrere Anläufe einer engeren Kooperation scheiterten. Im Kern geht es auch heute, wie in den fünfziger Jahren, immer noch darum, ob die Mitgliedsstaaten bereit sind, auch in Verteidigungsfragen und damit Fragen der nationalen Sicherheit Kompetenzen an die Gemeinschaft zu übertragen.

Abb. 1: Eine der erfolgreichsten Missionen war die Operation Atalanta vor der Küste Somalias – Hubschrauber der Royal Navy im Einsatz

Abb. 1:

Eine der erfolgreichsten Missionen war die Operation Atalanta vor der Küste Somalias – Hubschrauber der Royal Navy im Einsatz

Der Vertrag von Maastricht 1992 enthielt erste Beschlüsse zum Aufbau einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und zur GSVP.[19] Die im Vertrag verankerte GASP sollte eine gemeinsame Handlungsfähigkeit auch in außen- und sicherheitspolitischen Fragen ermöglichen.[20] Dazu sollte auf längere Sicht auch die Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehören (Titel V, Art. J4). Die GSVP blieb jedoch lange Zeit schwerpunktmäßig auf Krisenprävention und Krisenbewältigung ausgerichtet.

Erst nach dem Scheitern der EU-Verfassung im Jahr 2004 wurden fünf Jahre später, 2009, mit dem Vertrag von Lissabon wieder ernsthafte Schritte in Richtung einer gemeinsamen Sicherheitsstrategie gemacht.[21] Der Vertrag von Lissabon legte fest, dass der Bereich der GSVP die „schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik“ einschließt (Art. 42(2) EUV). Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) geht mit der Verpflichtung der Mitgliedsstaaten in Art. 42(7) EUV „im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates […] ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“ zu gewähren, sogar über Artikel 5 des Nordatlantikpakts hinaus.[22] Dort sind die Mitglieder der Allianz lediglich zu Beistand mit den „für notwendig gehaltenen Maßnahmen“[23] verpflichtet, auch wenn die Praxis genau das Gegenteil erwarten lässt.

Artikel 42(7) EUV hat seine Relevanz erstmals gezeigt, als sich Frankreich 2016 nach den verheerenden Terroranschlägen in Paris auf diesen berufen und um Unterstützung der Mitgliedsstaaten gebeten hat. Die EU als Institution spielte allerdings bei der Einigung über das Ausmaß der Unterstützung keine entscheidende Rolle, weil die Mitgliedsstaaten sich schließlich bilateral über den Grad der Unterstützung einigten.[24] Der Lissabon-Vertrag schaffte mit Artikel 42 Absatz 6 und Artikel 46 EUV auch die Grundlage für die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit, PESCO, auf die später noch eingegangen wird.

2.1 Bestehende Instrumente der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

So holprig und oft wenig strategisch sich die Entwicklung der GSVP seit Maastricht 1992 vollzog, so zufällig und reaktiv verliefen auch der Aufbau und die Nutzung der dort angelegten Möglichkeiten. So kann die EU bisher in der GSVP als Teil der GASP auf eine Reihe von zivilen, polizeilichen und militärischen Instrumenten zurückgreifen, um Krisenprävention, Krisenbewältigung und Krisenvorsorge zu betreiben, und hat dies in der Vergangenheit auch getan. Dazu gehören zivile Friedensmissionen, wie EUAM Ukraine, Polizei- und Rechtsstaatsmissionen, wie EULEX Kosovo, aber auch militärische Ausbildungsmissionen, wie in Mali (EUTM) oder im Niger (EUCAP Niger).[25] In der Regel erfolgte die Entscheidung über den Einsatz ziviler oder militärischer Missionen dabei als Folge einer kurzfristigen Notwendigkeit, wie etwa zur Stabilisierung der Verhältnisse im Kosovo oder zur Unterstützung von UN-Missionen und nicht einem strategischen Ansatz. Die Verwendung militärischer Mittel bildet die Ausnahme und wird oft als letztmögliche Konsequenz herangezogen.

Für militärische Maßnahmen stehen der GSVP außer freiwilligen nationalen Beiträgen zu EU-Missionen aktuell nur die sogenannten „EU-Battlegroups“[26] zur Verfügung. Diese werden von verschiedenen Nationen zusammengestellt und ausschließlich von diesen finanziert. Sie können auf gemeinsamen Beschluss für bis zu 120 Tage kurzfristig aktiv werden. Sie umfassen zwischen 1.500 und 3.000 Soldaten und Soldatinnen. Mit den Battlegroups wollte die EU nach den Erfahrungen der Balkankriege in den 90er-Jahren ihre Fähigkeit verbessern, nach einer entsprechenden politischen Entscheidung schnell und auch militärisch auf Krisen und Konflikte reagieren zu können. Die Battlegroups können im Rahmen der „Petersberger-Aufgaben“[27] zum Beispiel auch für humanitäre Einsätze oder VN-mandatierte Friedensmissionen eingesetzt werden oder diese unterstützen. Dass sie trotz einiger Anläufe aber noch nie eingesetzt wurden, zeigt, dass die Mitgliedsstaaten bisher äußerst zögerlich sind, dieses Instrument zu aktivieren.[28] Es gibt deshalb regelmäßig Forderungen nach einer einsatzfähigen und flexiblen permanenten europäischen Einsatztruppe in weit größerem Umfang von bis zu 100.000 Soldaten.[29]

2.2 Ambition in der GSVP im Realitätscheck

Die Defizite der GSVP liegen also auf den ersten Blick weniger im institutionellen Bereich bzw. ihrem Instrumentenkasten als in unterschiedlichen Haltungen der Mitgliedsstaaten zum Ambitionsniveau sowie in der Notwendigkeit zum einstimmigen Handeln, das in der Regel nur ein Vorgehen entlang des kleinsten gemeinsamen Nenners erlaubt.[30] Dies bedarf einer weitergehenden Erläuterung.

Dass die EU größere Verantwortung für die Lage in der Welt übernehmen sollte, ist nicht nur eine Forderung von Donald Trump. Sie ist auch Folge der veränderten Sicherheitslage in Europa. Schon beim französisch-britischen Gipfel in St. Malo 1998 wurde die Forderung aufgestellt, dass die EU die Kapazität haben sollte, autonom zu agieren, unterstützt durch glaubhafte militärische Kräfte sowie die Mittel und die Bereitschaft, über den Einsatz zu entscheiden, um auf internationale Krisen zu reagieren. Diese Ambition wurde später von allen EU-Staaten beim Gipfel in Köln mitgetragen.[31] So legten die „Headline Goals“ (HLG), die 1999 beim Helsinki-Gipfel beschlossen wurden, bereits fest, dass die EU in der Lage sein solle, spätestens im Jahr 2003 bis zu 60.000 Einsatzkräfte innerhalb von 60 Tagen und für bis zu einem Jahr für Krisenmanagementoperationen bereitzustellen.[32] Auch die erste Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 betont, dass die EU „Anteil nimmt an der Verantwortung für die globale Sicherheit in einer sicheren Welt“.[33] Die ambitionierten Ziele der Headline Goals sind aber nie ernsthaft verfolgt worden.

Wie bereits dargestellt, hat die EU im Bereich des zivilen Krisenmanagements seither tatsächlich Einiges erreicht und ist auch im militärischen Bereich durch Ausbildungsmissionen und die Unterstützung von VN-Missionen aktiv, auch wenn die Mittel hierfür – etwa im Vergleich mit denen für den neuen Europäischen Verteidigungsfonds – bescheiden bleiben.[34] Die inzwischen vielbeschworene strategische Autonomie hat sich in der Tat bisher vor allem auf den Bereich des zivilen Krisenmanagements beschränkt. Von einer eigenständigen europäischen Handlungsfähigkeit, wie sie etwa als Reaktion auf die vermeintliche Infragestellung der amerikanischen Sicherheitsgarantie für Europa durch die Regierung Trump und seine Forderungen nach einer Erhöhung der Verteidigungsausgaben der europäischen Staaten postuliert wird, kann noch keine Rede sein. Die EU mit ihren Mitgliedsstaaten ist bisher weit davon entfernt, ihre eigene Sicherheit unabhängig von den USA zu garantieren. Die Gründe dafür sind vielfältig und werden im Folgenden genauer skizziert bzw. anhand der unten beschriebenen neuen Instrumente erläutert.

  • Zum Ersten liegen die Verteidigungsausgaben der meisten EU-Mitgliedsstaaten noch weit unter der Marke von 2 Prozent und nur vier der 19 NATO-Mitgliedsstaaten überschreiten diese Marke derzeit, darunter nur drei aus Europa.[35] Nicht nur erheblich mehr Geld, vor allem aber viel Zeit wären nötig, würden die US-Kapazitäten wegfallen.[36]

  • Zum Zweiten fehlt es bisher an einer gemeinsamen strategischen Kultur und einem Verständnis darüber, wie Europa im Krisenfall agieren soll. Dabei sieht sich die französische Kultur autonomer militärischer Aktionsfähigkeit konfrontiert mit einer deutschen Nachkriegskultur der militärischen Zurückhaltung.[37] Die Debatten darum, was PESCO leisten soll, und die eher zurückhaltende deutsche Reaktion auf die Europäische Interventionsinitiative (EI2) Präsident Macrons zeigen dies bis heute.

  • Zum Dritten bleibt die europäische Rüstungspolitik fragmentiert, und gemeinsame Projekte sind eher die Ausnahme als die Regel. Einen wirklichen gemeinsamen Markt für Rüstungsgüter gibt es trotz vielfältiger Bemühungen in der Vergangenheit nicht (siehe dazu die Kapitel 3.2 und 4.5). Nach wie vor fließen im Durchschnitt über 80 Prozent der Investitionen der Mitgliedsstaaten in Projekte auf nationalstaatlicher Ebene und bei größeren Mitgliedsstaaten wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien lag der Anteil inländischer Lieferanten zwischen 2011 und 2014 zwischen 92 und 98 Prozent.[38] Und zumindest Präsident Macron will, dass dies auch so bleibt.[39] Der anhaltende Nationalismus im Bereich des Rüstungssektors mit damit einhergehenden Effizienzverlusten bei den Kosten und der Interoperabilität führen dazu, dass die EU weiter von ihren internationalen Verbündeten, insbesondere der USA – und künftig auch Großbritannien –, als Sicherheitsgarant abhängig bleibt.[40]

Und schließlich sieht sich die EU immer wieder mit Kritik konfrontiert, dass die Entscheidungsmechanismen der GSVP zu langsam in ihrer Beschlussfindung seien bzw. zu einem Minimalkonsens auf niedrigstem Nenner führten. Dies drückt sich in den jüngsten Forderungen zur Schaffung eines Europäischen Sicherheitsrates[41] ebenso aus wie in den Vorschlägen von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, qualifizierte Mehrheitsentscheidungen in der GASP auszuweiten[42] (siehe hierzu Kapitel 7).

3 Die GSVP in der neuen Europäischen Sicherheitsstrategie

Viele der inzwischen beschlossenen Maßnahmen zur Stärkung der GSVP gehen auf die klare Analyse und die Empfehlungen der neuen EU-Sicherheitsstrategie zurück, die sich jetzt als EU-„Globalstrategie“ definiert und zugleich versucht, Lehren aus festgestellten Defiziten der Vergangenheit zu ziehen. Insofern kann das von der Hohen Vertreterin Federica Mogherini 2016 vorgelegte Dokument durchaus als wegweisend bezeichnet werden.[43]

Die globale Strategie unterstreicht noch deutlicher die – grundsätzlich schon in der ersten Sicherheitsstrategie von 2003 angelegte – Verschränkung von innerer und äußerer Sicherheit und reagiert auf die sich daraus ergebenden neuen Herausforderungen mit einer Ausweitung oder Neugewichtung der Rolle und Aufgaben der EU. Die EU soll etwa eine stärkere Rolle in der Koordination übernehmen und sich stärker hinsichtlich der Bekämpfung von Terrorismus und hybriden Bedrohungen engagieren. Auch soll sie eine Rolle in der Energiesicherheit übernehmen.

Die Strategie fordert auch eine größere europäische Verantwortung im Bereich Streitkräfteentwicklung, Rüstung und rüstungsindustrielle Kooperation mit dem Ziel einer, so der verwendete Begriff, „strategischen Autonomie“. Hier greift sie zumindest in Ansätzen die Kritik auf, dass Anspruch und Wirklichkeit in der GSVP noch immer auseinanderklaffen. Die Globalstrategie empfiehlt zudem eine engere Zusammenarbeit zwischen GSVP-Missionen und anderen EU-Operationen mit Gemeinschaftseinrichtungen wie FRONTEX[44] oder anderen EU-Agenturen, etwa im Bereich der Grenzkontrolle, maritimer Sicherheit und zur grenzüberschreitenden Verbrechensbekämpfung (z. B. „Operation Sophia“[45]). Sie verlangt eine engere Kooperation mit der NATO, die inzwischen mit der Vereinbarung von gemeinsamen Maßnahmenkatalogen und Erklärungen auch erfolgt ist.[46]

Sie schlägt darüber hinaus eine engere Verteidigungskooperation, die Optimierung von nationalen Verteidigungsausgaben durch engere Abstimmung der nationalen Verteidigungsplanungszyklen (CARD), die Stärkung der Planungs- und Steuerungsfähigkeiten für EU-Missionen (MPCC oder „Europäisches Hauptquartier“) und die Finanzierung von Verteidigungsforschung und Entwicklung für die Union vor (EVF). Auch die Forderung nach einer strukturierteren Kooperation einiger Mitgliedsstaaten (PESCO) taucht unter Verweis auf den Lissabonner Vertrag bereits indirekt auf.

In den verschiedenen Umsetzungsdokumenten zur Globalstrategie[47] wurde das Ambitionsniveau der EU im GSVP-Bereich insgesamt erhöht, und die EU soll künftig notfalls mehrere Operationen gleichzeitig durchführen können, die von Kriseninterventionen in hochgradig riskanten und unsicheren Gebieten über luftgestützte Angriffe bis hin zu zivilen Überwachungsmissionen reichen.[48] Auf dem Weg zu einer echten strategischen Autonomie, wie sie manche Stimmen fordern, also zu einem langfristig starken und unabhängigen Europa auf der globalen Bühne, das seine Sicherheit unabhängiger von den USA in die eigene Hand nimmt, ist dies aber nur ein erster Schritt. Erwartungsmanagement ist hier ebenso gefragt[49] wie klarere Definitionen.[50]

3.1 Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO)

Schon der Vertrag von Lissabon hat in Art. 42(6) und Art. 46 EUV, wie bereits erwähnt, die grundsätzliche Möglichkeit geschaffen, dass Mitgliedsstaaten der EU, die sich im Bereich der GSVP besonders engagieren wollen, in der sogenannten „Permanent Structured Cooperation“, kurz PESCO, zusammenarbeiten können. Dies gilt, auch ohne dass alle Mitgliedsstaaten beteiligt sind. PESCO ermöglicht also in begrenztem Umfang ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“, bei dem diejenigen voranschreiten, die sich in der Analyse sicherheitspolitischer Lagen näher sind, ohne dass einzelne Mitgliedsstaaten die engere Kooperation „ausbremsen“ können, wie das etwa Großbritannien in der Vergangenheit getan hat.[51] Ungeachtet dieser rechtlichen Möglichkeit blieb PESCO lange im Tiefschlaf. Auslöser für eine Wiederbelebung war nicht zuletzt der „Weckruf“, den die russische Besetzung der Krim und die Einmischung in der Ukraine auslösten, und der seinen Niederschlag auch in der neuen Europäischen Sicherheitsstrategie von 2016 fand. Die Ereignisse auf der Krim ebenso wie die Aktivierung von Art. 42 (7) EUV nach den Anschlägen in Paris 2015 durch Frankreichs Präsident Hollande, haben den Mitgliedsstaaten wieder in Erinnerung gerufen, dass die EU auch eine Verteidigungsgemeinschaft sein will.[52] Ein gemeinsames Agieren im Verteidigungsfall, wie von der EVG in den 50er-Jahren angestrebt und wie im Vertrag von Lissabon angelegt, wurde jetzt wieder ernsthaft diskutiert. Kommissionspräsident Juncker sprach davon, dass mit PESCO eine „sleeping beauty“ geweckt worden sei.[53]

Am 13. November 2017 ergriffen zunächst 23 der noch 28 Mitgliedsstaaten die Möglichkeit PESCO zu etablieren und unterzeichneten das Grundsatzdokument einer künftigen sicherheitspolitischen Zusammenarbeit, erstmals mit verbindlichen gemeinsamen Verpflichtungen. Ziel der Beschlüsse der an PESCO beteiligten Staaten war und ist es, die Verteidigungszusammenarbeit weiterauszubauen und Herausforderungen im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik gemeinsam effizienter zu handhaben. So einigten sich die Staaten darauf, zukünftig gemeinsame Investitionen zu tätigen, sich über die Anschaffung neuer Rüstungssysteme abzustimmen und in Krisenfällen geeint für Missionen zur Verfügung zu stehen. Am 11. Dezember 2017 wurde der Beschluss zur Schaffung einer PESCO durch den Rat der EU, dem sich letztendlich 25 Mitgliedsstaaten anschlossen, ratifiziert.[54]

War im Lissabon-Vertrag PESCO noch als Pioniergruppe gedacht, um die europäische Verteidigungsintegration zwischen willigeren Mitgliedsstaaten voranzutreiben, hat nicht zuletzt Deutschland auf eine „inklusive“ PESCO gedrängt, die möglichst viele EU-Staaten einbindet. Manche Beobachter sahen darin das Ziel von PESCO verfehlt, eine „Avantgarde“ auf dem Weg zu einer echten Verteidigungsunion zu schaffen.[55]

Zwar sollen gemeinsame Rüstungsprojekte angegangen und gemeinsame Einheiten und Kapazitäten angeboten werden, die der gesamten EU – über die Battlegroups hinaus – zur Verfügung stehen.[56] Es sind jedoch weder stehende noch „Combat-ready“-Kräfte geplant, auch wenn manche dies fordern.[57] Im Rahmen der PESCO verpflichteten sich die unterzeichnenden Staaten ferner, regelmäßig ihre Verteidigungs- und relevante Forschungsausgaben zu erhöhen und Truppen sowie Material für EU-Auslandseinsätze bereitzustellen. Mit der Unterzeichnung von PESCO gehen die beteiligten EU-Staaten erstmals, neben der NATO, einen wichtigen Schritt hin zu einem dauerhaften und selbstständigen Zusammenschluss, der auch militärische Handlungsoptionen eröffnen soll. Der eigentliche Mehrwert von PESCO liegt gegenüber früheren Beschlüssen in einer Kombination aus der Natur der verbindlichen Zusagen, eines Überprüfungsmechanismus und seiner dauerhaften Anlage. Erstmals kann PESCO auch Kapazitäten für Operationen zur inneren Sicherheit einsetzen.[58] Durch gemeinsame Rüstungsvorhaben sollen sich signifikant Rüstungskosten einsparen lassen bzw. der Einsatz gleichbleibender finanzieller Mittel für Sicherheit und Verteidigung effizienter werden, womit die Nationalstaaten letztlich entlastet würden. Die deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen rechnet allerdings mit anfänglich höheren Kosten („Anschubfinanzierung“), bevor Synergieeffekte eintreten.[59]

Während manche Beobachter in PESCO ein wichtiges Zeichen Europas an die Welt sehen, nun für sich selbst stärker Verantwortung zu übernehmen, sind andere – nicht nur auf Seiten der US-Administration – hier deutlich kritischer.[60] Die Umsetzung von PESCO wird gerade auf der anderen Seite des Atlantiks genau beobachtet. Zwar sind sich die Mitglieder von PESCO einig, dass die NATO durch eine verstärkte Zusammenarbeit nicht verdrängt werden soll. Sie achtet wie Art. 42(2) EUV die NATO-Verpflichtungen der MS.[61] PESCO wird von den mitwirkenden Mitgliedsstaaten daher nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung und Unterstützung der NATO verstanden. Die gemeinsame Zusammenarbeit bei Rüstungsvorhaben und Kapazitätsaufbau – und mehr ist PESCO bisher nicht – kommt schließlich über Effizienzgewinne[62] auch beiden Organisationen zugute. „Verdrängungseffekte“ sind aber möglich, weil die vorhandenen Finanzmittel natürlich nur einmal ausgegeben werden können. Deutschland hat sich zunächst mit dem inklusiven Ansatz bei der PESCO durchgesetzt – nicht immer zur Freude der französischen Partner –, um möglichst keine Spaltung in der EU zu vertiefen. Es wird sich aber erst in der Praxis zeigen, ob PESCO nicht doch dadurch letztlich wieder zu einer Verlangsamung der Anstrengungen in Richtung einer echten Verteidigungsunion führt.

3.2 Der Europäische Verteidigungsfonds und CARD

Mit dem Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) hat die EU für sich parallel zur PESCO ein Instrument geschaffen, das den Mitgliedsstaaten Zugriff auf Mittel des gemeinsamen Haushalts auch für Rüstungsprojekte ermöglicht.[63] Zwar sind die vorgesehenen Mittel mit rund 5,5 Mrd. € pro Jahr ab 2020[64], wobei die Mitgliedsstaaten rund 80 % selbst tragen müssen, im Vergleich zu den gesamten Verteidigungsausgaben der europäischen Mitgliedsstaaten von rund 200 Mrd. € marginal. Dennoch kann die neue Fazilität dazu beitragen, einzelne kritische Lücken in der europäischen Verteidigungsforschung- und Entwicklung zu schließen. Das wurde allerdings auch schon durch andere europäische Initiativen in der Vergangenheit, wie 2004 durch die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur EDA und deren „Pooling and Sharing Initiative“ mit mäßigem Erfolg versucht.[65] Nicht alle Beobachter sehen daher die erstmals im größeren Umfang mögliche Nutzung von Gemeinschaftsfonds für Rüstungsprojekte positiv, andere fordern eine engere Anbindung an NATO-Verfahren.[66] Außerdem wird dem EVF entgegengehalten, dass viele Projekte, die für den Fonds vorgelegt werden könnten, sich bereits in der Beschaffungspipeline befänden, also letztlich nur ohnehin geplante Maßnahmen auf mehr Schultern verteilten. Der Schwerpunkt sollte daher, so die Empfehlung, auf größere kollaborative Projekte von militärischer Relevanz gelegt werden, wie etwa ein künftiger europäischer Kampfjet oder ein gemeinsamer Panzer.[67] Bisherige Erfahrungen dazu, etwa beim Eurofighter oder beim Airbus A 400 M, sind allerdings wenig ermutigend bzw. hatten eine äußerst lange Entwicklungszeit zur Folge.[68] Einer stärkeren Koordination der Verteidigungsprojekte der Mitgliedsstaaten soll auch der Coordinated Annual Review of Defence (CARD) dienen, der ebenfalls auf Empfehlung der EU-Globalstrategie im Mai 2017 beschlossen wurde. Dieser hat das Ziel, „auf freiwilliger Basis einen strukturierteren Weg zu entwickeln und identifizierte Kapazitäten (und Defizite; Anmerkung der Autoren) auf Grundlage größerer Transparenz, politischer Sichtbarkeit und Verbindlichkeit der Mitgliedsstaaten zu generieren.“[69] Card kann somit ein nützliches Komplement zum Verteidigungsplanungsprozess der NATO (NDPP) sein.[70] Es sollte diesen aber nicht duplizieren, sondern ergänzen.

4 Die Europäische Interventionsinitiative

Frankreichs Präsident Macron scheint das alles nicht schnell genug zu gehen und zu wenig operativ zu sein. Deshalb treibt er mit Elan parallel die vom ihm bereits in der sog. Sorbonne-Rede 2017 vorgetragene Idee einer Europäischen Interventionsinitiative (EI2) voran.[71] Das Ziel dieser Initiative, die ursprünglich bereits im Sommer 2018 beginnen sollte, ist es, eine Kerngruppe europäischer Staaten zu bilden, die willens und militärisch fähig sind, operative Einsätze durchzuführen und mit denen Europas Handlungsfähigkeit und seine Reaktionsgeschwindigkeit erhöht werden können.[72]

Die Gründe für diese Initiative sind vielfältig, aber vier stehen im Vordergrund:

  • Frankreich sieht sich in seiner südlichen Nachbarschaft von Terrorismus und Instabilität bedroht und von den europäischen Partnern alleingelassen;

  • durch nationale Einsätze (etwa im Antiterroreinsatz im Innern) und steigende Verteidigungsaufgaben bei gleichzeitig begrenztem Budget fühlt sich das französische Militär überlastet und sucht Unterstützung bei willigen Partnern;

  • die EU-Strukturen erscheinen Frankreich zu schwerfällig für kurzfristige Beschlüsse zu Interventionen und die bisherigen Beschlüsse zu wenig operativ;

  • außerdem sehen einige Beobachter eine Frustration auf Seiten Frankreichs, das insbesondere Deutschland bei der Strukturierten Kooperation (PESCO) auf Inklusivität gedrängt hat.[73]

Die EI2 ist konzipiert als exklusive Initiative von Staaten, die politisch entscheidungswillig und zum schnellen Eingreifen militärisch handlungsfähig sind („able and willing“). Die EU-Mitgliedschaft ist nicht zwingend. Bewusst ist daher EI2 außerhalb der EU und auch der NATO angesiedelt. Damit zielt die Initiative klar auch auf die Einbindung der Kapazitäten Großbritanniens nach dem BREXIT ab. Auch Staaten, die nicht der EU angehören, wie Norwegen, oder nicht an gemeinsamen GSVP-Operationen teilnehmen, wie Dänemark, sollen mitwirken können.

Die Kooperation unter den teilnehmenden Staaten soll sich zunächst auf vier Bereiche konzentrieren: einen verstärkten politischen und militärischen Dialog und einen „konsolidierten“ Austausch nachrichtendienstlicher Informationen, gemeinsame Szenarienplanung und Zusammenarbeit, auch logistische, bei der Verlegung von Kräften in und um Einsatzgebiete und die Erarbeitung von gemeinsamen Doktrinen, mit dem Ziel, Interoperabilität zu fördern und zugleich Erfahrungen aus früheren Operationen auszutauschen. Regional hat Frankreich Europas südliche Nachbarschaft im Visier, also in erster Linie Afrika. Ursprüngliche Vorstellungen etwa zu gemeinsamen Einsätzen im Rahmen einer schnellen Eingreiftruppe wurden also offenbar schon stark zurückgeschraubt.

Kritik an der EI2 kommt von verschiedenen Seiten, gerade auch aus Deutschland. Allerdings gibt es auch hier Stimmen, die empfehlen, dass sich Deutschland stärker engagieren solle.[74] Die Bundesregierung sieht derzeit die Erfolge und das politische Kapital gefährdet, das sie in PESCO und CARD investiert hat. Auch befürchtet sie, dass der europäische Zusammenhalt durch derartige Initiativen außerhalb des Rahmens von PESCO und CARD geschwächt werde. Die Besorgnisse der USA konzentrieren sich dagegen eher auf eine Unterminierung und auf eine Schaffung von Doppelkapazitäten zulasten der NATO. Noch ist es zu früh, ein abschließendes Urteil darüber abzugeben, ob EI2 kompatibel mit den anderen EU-Initiativen bleibt und die NATO in Regionen entlasten kann, wo sie traditionell – insbesondere nach dem Fiasko in Libyen – eher zurückhaltend auftritt.

4.5 Rüstungsexporte und eine gemeinsame strategische Kultur

Sowohl für die engere Kooperation in gemeinsamen Rüstungsvorhaben bei PESCO und im EVF als auch indirekt für die militärische Zusammenarbeit bei EI2 ist entscheidend, dass Europa auch Fortschritte im Hinblick auf eine gemeinsame Rüstungsexportpolitik macht. Darüber hinaus muss sich zumindest in Ansätzen eine gemeinsame strategische Kultur entwickeln. Noch reiben sich hier z. B. die deutsche Idee von einer „Friedensmacht Europa“ und die Vorstellungen Frankreichs von autonomer Interventionsfähigkeit Europas.[75]

Bisher stehen einer gemeinsameren Politik nicht nur das Beharren der Mitgliedsstaaten auf Autonomie bei den eigenen Rüstungsfähigkeiten entgegen (unter anderem wegen des Schutzes heimischer Arbeitsplätze), sondern eben auch unterschiedliche „strategische Kulturen“, die auch in der unterschiedlich restriktiven Handhabung von Rüstungsexportkontrollregelungen zum Ausdruck kommen. Jüngstes Beispiel dafür ist die Kritik von Frankreichs Präsident Macron an nach seiner Sicht vorschnellen Entscheidungen Deutschlands über einen Stopp von Waffenlieferungen an Saudi-Arabien.[76] Zwar werfen manche Beobachter Deutschland vor, auch bei Waffenlieferungen Exportweltmeister zu sein. Dagegen bewerten andere Deutschlands Rolle im internationalen Rüstungshandel oft als überzeichnet.[77]

Zugleich schreitet aber die Europäisierung der Rüstungsindustrie zunehmend voran, nicht nur durch gemeinsame Projekte im Rahmen von PESCO und des EVF (die Projekte im EVF müssen z. B. wenigstens drei industrielle Partner aus mehreren Mitgliedsstaaten umfassen). Auch bilaterale Kooperationen, etwa zwischen Frankreich und Deutschland, aber auch zwischen anderen europäischen Partnern, nehmen zu. Auf der jüngsten Sicherheitskonferenz in München sprach sich Bundeskanzlerin Merkel daher mit Blick auf den geplanten gemeinsamen Bau eines neuen Kampfflugzeugs mit Frankreich dafür aus, einheitliche Regeln für Rüstungsexporte in Europa zu entwickeln, um diese zu erleichtern.[78]

Es gibt bislang nur sehr begrenzte Regelungen auf europäischer Ebene, denen es zudem häufig an Wirksamkeit fehlt. Der 1998 verabschiedete Verhaltenskodex der EU für Waffenexporte, 2008 zu einem gemeinsamen Standpunkt aufgewertet, leistet nur begrenzte Dienste, auch weil keine unabhängige Instanz innerhalb der EU das Verhalten der Staaten oder die Auslegung der Kriterien überwacht und begleitet. Eine kohärente Rüstungsexportpolitik beziehungsweise Exportkontrolle auf europäischer Ebene existiert folglich bisher nicht.[79]

Bis heute pochen die EU-Mitgliedsstaaten in diesem Politikfeld auf ihre Souveränität, und nationale Parlamente spielen nur eine begrenzte Rolle bei der Kontrolle der Exporte. So gab es jüngst zwar Kritik aus Kreisen des deutschen Parlaments[80] an der Entscheidung des Bundessicherheitsrates zur Lieferung einer Fregatte nach Ägypten, doch der Einfluss des Parlaments bleibt insgesamt begrenzt.

Muss für eine engere Rüstungskooperation z. B. Deutschland seine strengen Kriterien aufweichen? Angesichts der aktuellen innenpolitischen Debatten nach dem Fall Khashoggi und des Verbots im Koalitionsvertrag von Waffenlieferung an Drittstaaten, die in den Krieg im Jemen involviert sind, wird das zwar angemahnt (s. o.), ist aber innenpolitisch derzeit schwer vorstellbar. Könnten gemeinsame europäische Listen für „erlaubte Exportländer“ vereinbart werden? Welche Rolle wird künftig die Verlagerung von Produktionen in Drittländer spielen, wenn Europa hier nicht handlungsfähig bleibt? All diese Fragen sind noch ungeklärt, müssen aber diskutiert und gelöst werden, wenn PESCO und EVF langfristig ein Erfolgsmodell werden sollen. Letztlich wird daher eine Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nicht ohne eine stärkere Harmonisierung oder noch besser Europäisierung der Rüstungsexportkontrolle auskommen.

Dabei muss auch Artikel 346(b) A-EUV, der derzeit den Mitgliedsstaaten hier umfassende Rechte zum Alleingang einräumt, in Frage gestellt werden. Noch haben sich aber für die Übertragung von Kompetenzen auf die EU in diesem Bereich weder Berlin noch Paris ausgesprochen. Vielmehr versucht die Bundesregierung derzeit diese Frage zunächst bilateral, etwa im Rahmen des Aachener Vertrags zu lösen, der in Art. 4 die Entwicklung eines gemeinsamen Ansatzes für Rüstungsexporte zwischen Deutschland und Frankreich vorsieht.

Im EU-Parlament gab es hingegen bereits Vorschläge, unter der Aufsicht des Vizepräsidenten der Kommission oder der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ein Aufsichtsgremium für Waffenkontrollen einzusetzen. Ein früherer Parlamentsbericht verwendet sogar den Begriff einer „Europäischen Waffenkontrollbehörde“.[81]

6 Der BREXIT – Folgen für die Sicherheit in Europa?

Der EU-Austritt Großbritanniens werde zumindest in der Sicherheitspolitik keine großen Konsequenzen haben, prognostizierte noch 2017 eine Untersuchung der RAND Corporation.[82] Die Unsicherheit über die wirtschaftlichen Folgen insbesondere eines zunehmend wahrscheinlichen „harten“ BREXITs bleibt aber bestehen. Die EU verliert auch einen großen Beitragszahler zum Gesamtbudget, wodurch auch der Etat für die GSVP schrumpft und eine Neuorientierung nötig wird. Doch Synergieeffekte wie durch PESCO und verstärkte europäische Rüstungskooperation könnten, so zumindest RAND, diesen Verlust weitgehend ausgleichen. Auch werde nach jüngsten Berichten zumindest fallweise die Möglichkeit der Beteiligung Großbritanniens an PESCO-Projekten möglich sein.[83] Andere Studien (IISS/DGAP) kommen dagegen zu deutlich kritischeren Ergebnissen. Danach werden wichtige Fähigkeiten der EU nach dem BREXIT nur eingeschränkt zur Verfügung stehen.[84]

Das Königreich hatte sich in der Vergangenheit oft gegen eine engere Verteidigungskooperation in Europa gestellt. Die Briten waren immer ein zurückhaltender Partner in der europäischen Sicherheitspolitik.[85] Doch nach wie vor überschneiden sich die sicherheitspolitischen Interessen Großbritanniens in weiten Bereichen mit denen der EU. Abschreckung gegenüber Russland bleibt z. B. ebenso integraler Bestandteil der britischen Außenpolitik wie die Kooperation zwischen Geheimdiensten in der Terrorbekämpfung. Es ist aber zunächst davon auszugehen, dass Großbritannien einen engeren Schulterschluss mit den USA und ein verstärktes Engagement in der NATO suchen wird, was die Lastenteilung dort weiter verschiebt.[86] Dadurch werden manche kritische Kapazitäten nur nachrangig für die EU zur Verfügung stehen. Manche Beobachter fordern daher schon jetzt die Ausarbeitung von engen Kooperationsabkommen.[87] Die unmittelbaren Folgen des BREXITs dürften aber trotz aller Unsicherheiten, zumindest auf sicherheitspolitischem Gebiet, weniger spürbar sein als im wirtschaftlichen Bereich.

7 Perspektiven einer echten gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Konzepte einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik scheiterten in der Vergangenheit oftmals am föderalen Charakter der Union, welcher schnelle Reaktionen auf neue Entwicklungen und außenpolitische Ereignisse oftmals schwierig macht. Die neue europäische Globalstrategie versucht dem immerhin in Ansätzen zu begegnen, auch wenn diese bis heute vom Europäischen Rat, also den Staats- und Regierungschefs der EU, nicht formell beschlossen wurde.[88] Europa kann mit den bestehenden Instrumenten, auch mit einer weiterhin rudimentären GSVP, einer auf Einzelprojekte beschränkten PESCO und einer auf Einstimmigkeit beruhenden GASP manche Projekte durchführen, wenn es sich einig ist. Es gibt daher, nicht zuletzt in Deutschland und den osteuropäischen Mitgliedsstaaten, viel Unterstützung für einen graduellen Ausbau von PESCO und GSVP, die verstärkte Zusammenarbeit mit der NATO und den Wunsch, die neuen Instrumente wie CARD und EVF erst einmal wirken zu lassen.

Bestes aktuelles Beispiel, dass eine geschlossene EU durchaus sicherheitspolitisch Zeichen setzen kann, ist die Entscheidung der 28 Mitgliedsstaaten, auf die Aufkündigung des Abkommens zum iranischen Nuklearprogramm (JCPOA) durch die US-Administration mit einer konsequenten Haltung zum Bestand des Abkommens zu reagieren und sich gegen US-Drittsanktionen zu wehren, auch wenn das Ergebnis abzuwarten bleibt.[89] Mit dem Iran-Abkommen, bei dessen Aushandlung die Hohe Vertreterin eine entscheidende vermittelnde Rolle gespielt hat, hat Europa durchaus gezeigt, dass es sich für seine sicherheitspolitischen Interessen einsetzen kann. Hier trafen sich gleichgerichtete Interessen der Mitgliedsstaaten, um eine weitere Nuklearmacht und eine drohende Rüstungsspirale im Nahen und Mittleren Osten zu verhindern. Umso größer ist nun der Unmut über die unilaterale Entscheidung der US-Administration, das Abkommen aufzukündigen. Auch bei der Reaktion auf die Migrationsströme, etwa durch den Einsatz der EU-Marine-Operation Sophia[90] und die Stärkung von FRONTEX, gibt es inzwischen grundlegende gemeinsame europäische Interessen, die – bei allen Differenzen im Detail – zusammenschweißen.

Für eine echte gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind aber darüber hinaus Fortschritte bei der Konsolidierung der Eurozone, der Weiterentwicklung der europäischen Energiepolitik (North Stream 2 ist kein gutes Beispiel) sowie bei der Bewahrung des Schengen-Raumes unerlässlich, um nach innen die Legitimation der EU zu erhöhen und um nach außen ihre Standfestigkeit und Handlungsfähigkeit zu bewahren.

Daneben bedarf es aber auch einer stärkeren Kohärenz in der Außenhandels- und Entwicklungspolitik, die wichtige Pfeiler des internationalen Profils der Union darstellen. In Handelsfragen wirkt der massive Druck der USA auf die EU derzeit einigend. Über die Rüstungsexportpolitik wurden zuvor schon einige Aspekte ausgeführt. Zu oft wurden aber in der Vergangenheit z. B. entwicklungspolitische Ziele wie die Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln oder die Bekämpfung von Fluchtursachen durch Instrumente der Handelspolitik (z. B. Exportsubventionen für EU-Nahrungsmittelüberproduktion) oder Zollschranken konterkariert.[91]

Wenn Europa mit den bestehenden beschränkten Instrumenten sicherheitspolitisch stärker agieren will, muss es zwingend seine Instrumente der „Softpower“, etwa im Bereich der Entwicklungspolitik, der Konfliktprävention sowie der Rüstungsexportkontrolle, mit denen der „Hardpower“ (EU-Militärmissionen, handelspolitische Maßnahmen, Sanktionen) besser koordinieren. Dass sich etwa Griechenland einer Verurteilung Chinas im UN-Menschenrechtsrat durch die EU aus Furcht um die chinesischen Investitionen in Griechenland verweigert hat, ist kein gutes Beispiel hierfür. Auch die zurückhaltende Reaktion einiger Mitgliedsstaaten bzgl. der Ausweisung von russischen Diplomaten nach dem Fall Skripal spricht Bände.[92]

Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik kann auf Dauer nur funktionieren, wenn es Europa gelingt, sich auf eine gemeinsame Außenpolitik zu verständigen und wenn Europa seine Instrumente der Soft- und Hardpower effektiver koordiniert.

Wenn Europa gegen aufstrebende Mächte, wie China und Indien, und revisionistische Länder, wie Russland, in der Welt bestehen, seine Werte verteidigen und seine Interessen effektiv verfolgen will, ist letztlich mehr, nicht weniger Europa gefordert. „Wir müssen die EU außenpolitisch handlungsfähig machen“, so Außenminister Heiko Maas kürzlich.[93] Hier setzen auch die Vorschläge zur Schaffung eines Europäischen Sicherheitsrates an oder, wie Außenminister Maas es ausdrückt: „In einem solchen Format könnten wir in einem kleinen Kreis wechselnder Mitglieder – stellvertretend für die Gesamt-EU – rascher und intensiver an der Lösung aktueller Krisen arbeiten“. Die Vorstellungen, wie ein solcher Sicherheitsrat aussehen könnte und welche Befugnisse er hätte, sind aber noch vage.[94] Vorschläge von Präsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im EP, qualifizierte Mehrheitsentscheidungen in der GASP auszuweiten, gehen ebenfalls in die Richtung einer schnelleren und effizienteren Entscheidungsfindung.[95]

Dies wird aber kein einfaches Unterfangen. Viele Bürger stehen Brüssel in seiner jetzigen Form kritisch gegenüber, wie der Zuwachs europakritischer populistischer Parteien in vielen Mitgliedsstaaten zeigt. Gleichzeitig erwarten sie aber von Europa eine Stärkung der inneren und äußeren Sicherheit, etwa in Fragen des Schutzes der EU-Außengrenzen. Ob damit aber auch eine Bereitschaft zu weiteren Integrationsschritten vorhanden ist, etwa der Verzicht auf nationale Souveränität durch Aufgabe des Einstimmigkeitsprinzips in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, bleibt äußerst fraglich. Jedenfalls müssten weitere Integrationsschritte auf europäischer wie nationaler Ebene künftig sehr viel besser erklärt und begründet werden. Reden von Präsident Macron wie vor der Sorbonne („un Europe qui protége“)[96] oder deutsch-französische Absichtserklärungen wie im Vertrag von Aachen vom 22. Januar 2019 sind dabei nicht ausreichend. Es gilt, die Bürger mit praktischen Beispielen zu überzeugen, wie die Aufgabe von Souveränität zu einer Erhöhung der Sicherheit beitragen kann. Die kontroversen Debatten um ein europäisches Asylrecht und die europäische Migrationspolitik stimmen hier allerdings nicht zuversichtlich.

Die Europawahlen 2019 werden jedenfalls ein wichtiger Gradmesser dafür sein, ob sich eine Unterstützung für ein handlungsfähigeres Europa auch in den Wahlurnen niederschlägt. Sollten sich populistische und antieuropäische Tendenzen verstärken und die Regierungen und Gesellschaften einzelner Mitgliedsstaaten sich zunehmend vom gemeinsamen „Aquis“ und von den gemeinsamen Werten verabschieden,[97] bliebe dies nicht ohne Wirkung auf Europas außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit. Dann bleibt mittelfristig nur noch der Rückgriff auf ein Europa der zwei Geschwindigkeiten. Die Vereinbarungen zur PESCO, an denen sich nicht alle Mitgliedsstaaten beteiligen, ebenso wie zum Euro zeigen dies bereits in Ansätzen. Dies kann kurzfristig sinnvoll sein, weil sonst das langsamste Schiff die Geschwindigkeit des Geleitzuges bestimmt. Ein solches Europa unterschiedlicher Geschwindigkeiten sollte und muss aber auch in der Sicherheitspolitik dauerhaft für alle offenbleiben, die wieder aufholen wollen – oder durch Erweiterung hinzukommen. Anderenfalls sind eine Spaltung in der EU und damit der noch weitergehende Verlust außenpolitischer Handlungsfähigkeit vorprogrammiert. Wo immer möglich, sollte daher freiwilliges intergouvernementales Vorgehen einzelner Mitgliedsstaaten, wie etwa bei PESCO, mittelfristig immer wieder in gemeinschaftliches Handeln überführt werden, anderenfalls bleibt die gemeinsame Sicherheitspolitik Stückwerk.

In diesem Zusammenhang ist auch das Fernziel einer künftigen europäischen Armee zu diskutieren. Diese Idee einer europäischen Armee ist alt und geht im Kern auf die WEU zurück. Erneut in die Diskussion gebracht hat sie vor allem EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker 2015 in einem Interview in der Welt am Sonntag.[98] Auch das Weißbuch der Bundesregierung zur Verteidigungspolitik bekennt sich zu diesem Ziel.[99] Allerdings bleibt dies erst einmal nur ein Fernziel. Selbst ursprüngliche Befürworter rücken von dem Begriff wieder ab.[100] Noch sind die Mitgliedsstaaten, wie ausgeführt, kaum zur Aufgabe nationaler Kompetenzen in Verteidigungsfragen bereit, und sie sind diesbezüglich nicht viel weiter als bereits vor über 60 Jahren bei der gescheiterten Schaffung einer EVG. Verteidigung bleibt weiterhin, auch unter PESCO, ausschließlich nationale Kompetenz.

Der Grund hierfür liegt in den Schwierigkeiten, welche die Schaffung einer wirklichen, also vergemeinschafteten europäischen Armee mit eigenen Truppen mit sich bringen würde, angefangen damit, dass diese mit einem eigenen Budget unterlegt werden müsste. Aus den vielen nationalen Streitkräften müsste auch ein einheitlicher Streitkräftekörper geformt werden, der einem einheitlichen Oberkommando unterstellt ist. Sollte es parallel noch nationale Streitkräfte für nationale Aufgaben geben? Wer sollte die politische Verantwortung tragen und die Einsätze beauftragen? Sollte das ein der Kommission unterstellter Verteidigungskommissar oder aber ein für den Europäischen Rat bzw. den Rat der Außen- und Verteidigungsminister verantwortlicher „europäischer Verteidigungsminister“ sein? Während das erste Modell auf eine echte Vergemeinschaftung hinauslaufen würde, also mit einer Kompetenzübertragung auf die Kommission verbunden wäre, würde Letzteres eher auf eine intergouvernementale Kooperation zwischen bestehenden Armeen bzw. der EU für Einsätze zur Verfügung gestellten nationalen Armee unter einem einheitlichen Oberbefehl, analog der NATO hinweisen,[101] also eher auf eine „Armee der Europäer“.

Dabei sollte jedoch nicht missachtet werden, dass die EU – selbst mit einer vollausgerüsteten europäischen Armee – nicht im Stande wäre, die Aufgaben der NATO für die europäische Sicherheit zu übernehmen.[102] Dazu müssten die europäischen Mitgliedsstaaten nicht nur ihre Verteidigungsausgaben massiv erhöhen, wozu sie nicht bereit sind,[103] auch eine gemeinsame strategische Kultur und Risikobereitschaft wären, wie oben gezeigt, erforderlich.

Mittelfristig könnte zwar eine Armee der Europäer (also ein engeres gemeinsames Agieren der nationalen Armeen unterhalb der Vergemeinschaftung) das Bündnis der Europäischen Union stärken.[104] Das würde auch Deutschland zugutekommen, wo verfassungsrechtliche Fragen (Parlamentsvorbehalt für Militäreinsätze) dem Fernziel einer integrierten europäischen Armee im Wege stünden. Eine solche Armee der Europäer müsste dann aber kompatibel mit der NATO ausgestaltet sein und eine klare Aufgabenteilung müsste vereinbart werden. Dann könnte sie ein Element der transatlantischen Lastenteilung sein.[105] Dann stellt sich allerdings die berechtigte Frage, worin der Mehrwert läge und warum das „burden sharing“ nicht direkt innerhalb der NATO erfolgen könnte. Der NATO, die traditionell für die Verteidigung und Sicherheit des Westens verantwortlich ist, soll ja aber gerade keine Konkurrenz gemacht werden, das gibt schon der Lissabon-Vertrag vor.

Zudem könnte die verstärkte gemeinsame Beschaffung von Ausrüstung und Material die Nationalstaaten entlasten. So wird regelmäßig beklagt, dass sich „die Europäer noch heute eine Vielzahl verschiedener Typen von gepanzerten Gefechtsfahrzeugen (leisten) … und 80 Prozent der Rüstungsaufträge an ihre jeweiligen nationalen Industrien (vergeben)“.[106] PESCO ist ein Testfall, ob und wenn ja wie die gemeinsame Beschaffung tatsächlich zur Effizienz beitragen kann, auch wenn die 17 Projekte der ersten Runde noch keine große industriepolitische Relevanz haben.[107] In der am 19. November 2018 beschlossenen zweiten Runde von PESCO-Projekten sind zumindest einige Projekte enthalten, etwa ein europäischer Kampfhubschrauber und eine Euro-Drohne, die in diese Kategorie fallen.[108]

Auf lange Sicht könnte dann eine echte Europäische Armee möglicherweise zur größeren Einsparung von nationalen Verteidigungsausgaben oder bei gleichbleibenden Ausgaben zu einer höheren Effizienz führen und in Verbindung mit einem „Europäischen Sicherheitsrat“, der rasche Handlungsfähigkeit ermöglicht, die außenpolitische „Schlagkraft“ der EU signifikant erhöhen. Von diesem Ziel ist Europa aber noch weit entfernt und die zu überwindenden Schwierigkeiten scheinen erheblich. Manche Beobachter halten die Zeit für einen solchen Integrationsschritt noch lange nicht für gekommen[109] oder empfehlen Zwischenschritte.[110]

Sollten sich die USA tatsächlich verstärkt von Europa abwenden und sich sicherheitspolitisch auf andere Weltregionen fokussieren, könnte sich der Einigungsdruck in Europa hierzu aber schnell erhöhen.

Literatur

Algieri, Franco (2013): Artikel ‚Petersberg-Aufgaben‘, in: Große Hüttmann, Martin/Wehling, Hans-Georg, Hrsg.: Das Europalexikon, Bonn: Dietz.Search in Google Scholar

Bendiek, Annegret/Kempin, Ronja/von Ondarza, Nicolai (2018): Mehrheitsentscheidungen und Flexibilisierung in der GASP. Ein kritischer Blick auf Instrumente für eine effektivere EU-Außen- und Sicherheitspolitik, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.Search in Google Scholar

Berrie, Douglas et al. (2018): Protecting Europe: Meeting the EU’s military level of ambition in the context of Brexit. London: International Institute for Strategic Studies/Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.Search in Google Scholar

Black, James et al. (2017): Defence and security after Brexit, Cambridge: RAND Corporation.Search in Google Scholar

Brattberg, Erik (2018): Beyond European versus Transatlantic Defence. Washington, D.C.: German Marshall Fund, GMF Policy Brief No.3.Search in Google Scholar

Dembinski, Matthias/Peters, Dirk (2018): Eine Armee für die Europäische Union? Europapolitische Konzeptionen und Verteidigungspolitische Strukturen, Frankfurt: Hessische Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung PRIF Report 1/2018.Search in Google Scholar

Diedrichs, Udo (2012): Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU, Wien: Facultas.10.36198/9783838534275Search in Google Scholar

Drent, Margriet (2018): European Strategic Autonomy: Going it alone. Den Haag: Clingendael.Search in Google Scholar

Drent, Margriet/Zandee, Dick (2018): More European Defence: the road to a European Defence Industry. Den Haag: Clingendael.Search in Google Scholar

Ehle, Jürgen (2018): Die Implementierung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) – Sachstand und weiteres Vorgehen, SIRIUS 3 (2), 261–264.10.1515/sirius-2018-3005Search in Google Scholar

Fiott, Daniel (2017a): European defence: the year ahead. Paris: European Union Institute for Security Studies.Search in Google Scholar

Fiott, Daniel (2017b): Funding EU Defence Cooperation. Paris: European Union Institute for Security Studies.Search in Google Scholar

Fiott, Daniel (2018): EU Defence Capability Development – Plans, Priorities and Projects. Paris: European Union Institute for Security Studies.Search in Google Scholar

Flieger, Karen (2013): Perspektiven europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik – von der Kooperation zur Integration?, Berlin: Wissenschaftlicher Verlag Berlin.Search in Google Scholar

Franke, Ulrike Ester (2018): The European Army, a tale of willful misunderstanding. London: European Council on Foreign Relations.Search in Google Scholar

Giegerich, Bastian/Mölling, Christian (2018): The United Kingdom’s contribution to European security and defence, London/Berlin: International Institute for Strategic Studies/Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik.Search in Google Scholar

Grebe, Jan (2018): Für eine Europäisierung der Rüstungsexportkontrolle. Mehr Kompetenz für Brüssel stärkt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik.Search in Google Scholar

Haas, Michael/Vuille, Annabelle (2018): Europäische Rüstungspolitiken im Wandel. Zürich: Center for Security Studies.Search in Google Scholar

Kaim, Markus/Kempin, Ronja (2018a): Kooperation ohne strategischen Überbau? Rahmenbedingungen der deutsch-französischen Verteidigungspolitik, Integration 1 (41), 49–57.10.5771/0720-5120-2018-1-49Search in Google Scholar

Kaim, Markus/Kempin, Ronja (2018b): Ein Europäischer Sicherheitsrat, SWP Aktuell 65, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.Search in Google Scholar

Kamp, Karl-Heinz (2015): Die Europa-Armee: Pro und Kontra, Arbeitspapier Sicherheitspolitik Nr. 4/2015, Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik.Search in Google Scholar

Krause, Joachim (2018): Deutschlands Rolle im internationalen Handel mit konventionellen Waffen und Rüstungsgütern: „Sind wir die Waffenkammer der Welt?“, SIRIUS 2 (2), 137–157.10.1515/sirius-2018-2004Search in Google Scholar

König, Nicole (2018): EU-NATO Kooperation zwischen Narrativ und Substanz, Berlin: Jaques Delors Institut.Search in Google Scholar

Leonhard, Mark/Röttgen, Norbert (2018): A New Beginning for European Defence, ECFR Commentary, 14.2.2018, London, European Council on Foreign Relations: https://www.ecfr.eu/article/commentary_a_new_beginning_for_european_defence.Search in Google Scholar

Lietz, Arne (2016): Senkrechtstart? Führt der Brexit zu einer verstärkten Außen- und Sicherheitspolitik, IPG Journal, https://www.ipg-journal.de/rubriken/aussen-und-sicherheitspolitik/artikel/senkrechtstart-1518/ Search in Google Scholar

Major, Claudia/Mölling, Christian (2018a): Franco-German Differences Over Defense Make Europe Vulnerable. Brüssel: Carnegie Europe; http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/75937.10.4324/9781351250641-14Search in Google Scholar

Major, Claudia/Mölling, Christian (2018b): Die Europäische Interventionsinitiative EI2. Warum mitmachen für Deutschland die richtige Entscheidung ist. Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP Kompakt).Search in Google Scholar

Major, Claudia/van Voos, Alica (2017): European Defence in View of Brexit. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP Comments).Search in Google Scholar

Neumann, Hannah et al. (2018): Ziviles Krisenmanagement der EU – Den Ambitionen müssen Taten folgen. Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP Kompakt).Search in Google Scholar

Puglierin, Jana (2016): Alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung. Die EU-Beistandsklausel als Testfall für die europäische Verteidigung. Berlin: Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP Kompakt).Search in Google Scholar

Puhl, Detlef (2018): Strategische Autonomie für Europa – Kommen Berlin und Paris zusammen? Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Arbeitspapier Sicherheitspolitik).Search in Google Scholar

Rathke, Hannes (2015): Kollektiver Beistand in der EU gemäß Art. 42 Abs. 7 EUV und die Mitwirkungsrechte des Bundestages. Berlin: Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags.Search in Google Scholar

Rinke, Andreas (2018): Die neue deutsche Verantwortlichkeit, Internationale Politik 73 (2), 78–82.Search in Google Scholar

Regelsberger, Elfried (2015): Das internationale Engagement der EU, Informationen zur politischen Bildung 279, Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung, 58–68.Search in Google Scholar

Rudischhauser, Wolfgang/Kolb,Peter/Mehrer, Angela/Lukas, Stefan/Paradies, Marius (2018): Sicherheit in Europa – Hindernisse und Möglichkeiten einer europäischen Sicherheitspolitik, Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 11 (2), 181–201.10.1007/s12399-018-0704-ySearch in Google Scholar

Solana, Javier et al. (2016): Auf dem Weg zu einer Europäischen Verteidigungsunion – ein Weißbuch als erster Schritt, Brüssel: Europäisches Parlament Fachabteilung, Generaldirektion Externe Politikbereiche.Search in Google Scholar

Staigis, Armin (2018): Auf dem Weg zu einer gemeinsamen Strategischen Kultur. Berlin: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Arbeitspapier Sicherheitspolitik).Search in Google Scholar

Techau, Jan (2018): Transatlantische Beziehungen, Internationale Politik, 73 (2), 58–63.Search in Google Scholar

Wientzek, Olaf (2018), Umsetzung und statt Utopie – ein erster Zwischenstand zur Reform der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Berlin: Konrad-Adenauer-Stiftung (Analysen und Argumente).Search in Google Scholar

Wientzek, Olaf/Rieck, Christian E. (2018): Brussels‘ new telephone number? – How a European Security Council could strengthen EU foreign Policy. Berlin: Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS Facts and Findings).Search in Google Scholar

Published Online: 2019-05-30
Published in Print: 2019-05-27

© 2019 Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston

Scroll Up Arrow