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Publicly Available Published by De Gruyter May 30, 2019

Der INF-Vertrag – eine (fast) postmortale Betrachtung

Stefan C.P. Hinz

1 Einleitung

Der INF-Vertrag dürfte absehbar seinem Ende zugehen. Es ist nicht zu erwarten, dass dieser Vertrag noch zu retten sein wird. Tatsächlich hat sich die strategische Lage in den vergangenen Jahrzehnten in einer Weise entwickelt, dass ein bilateraler Vertrag, der lediglich landgestützte Raketen und Marschflugkörper mit Reichweiten zwischen 500 und 5.500 km verbietet, nicht multilateralisiert oder auf see- und luftgestützte Systeme ausgeweitet werden kann. Im Folgenden sollen die Geschichte des INF-Vertrags und der politische Umgang mit dem russischen Vertragsbruch durch die Obama-Administration kurz nachgezeichnet werden. Dann wird versucht, die INF Problematik in einen größeren, nuklearstrategischen Kontext einzubetten und zu fragen, ob und inwieweit ein Zusammenhang mit dem Vorrücken amerikanischer Raketenabwehr besteht. Der Verfasser gelangt zu dem Ergebnis, dass dieser Aspekt in der politischen Diskussion meist ausgeblendet wird, ebenso wie die Tatsache, dass Europa nicht nur durch dezidierte Mittelstreckenwaffen Russlands bedroht ist, sondern auch durch strategische Waffen wie die neue RS-26 Rubezh, die auch als Mittelstreckenwaffe gegen Ziele in Europa eingesetzt werden kann. Grundsätzlich wäre demzufolge festzuhalten, dass es auf dem Eurasischen Kontinent keine trennscharfe Grenze zwischen „strategisch“ und „substrategisch“ gibt.

2 Wege zum INF-Vertrag

Der INF-Vertrag schloss seinerzeit eine politische Krise in den Beziehungen zwischen NATO und Warschauer Pakt ab, die durch die Aufstellung der SS-20 Raketen durch die Sowjetunion ausgelöst worden war. Die zweistufige ballistische RSD-10, SS-20 „Saber“ war die „perfekte“ Abschreckungs- und Kriegführungswaffe für Eurasien: skalierbar in der Reichweite zwischen ca. 500 und ca. 5.000 km[1], nicht ortsgebunden (d. h. jederzeit verschieb- und versteckbar) und mit je drei nuklearen Sprengköpfen eine Bedrohung für jeweils ganze Großregionen. Abwehrmöglichkeiten gegen sie gab es keine (sieht man einmal ab von der eher theoretischen Möglichkeit von Counter-Force-Einsätzen gegen das mobile System am Boden). Offensichtlich glaubte die Führung in Moskau damals, dass diese einseitige, massive Aufrüstung ohne Antwort des Westens blieb oder dass es in der Allianz beim Formulieren und Umsetzen einer Antwort zu großen Zerwürfnissen käme. Die Historie des NATO-Doppelbeschlusses und die diesbezüglichen Verdienste Helmut Schmidts sind hinlänglich nachgezeichnet worden.[2] Kontrafaktisch betrachtet, kann es nicht als ausgemacht gelten, dass der INF-Vertrag auch zu anderen Zeiten und/oder mit anderem politischen Personal erreicht worden wäre. Möglicherweise hätten sich beide Seiten[3] aber auch mit einem Gleichgewicht des Schreckens im Mittelstreckenbereich arrangiert. Die doppelte Nulllösung muss nach wie vor als ein Glücksfall der Geschichte angesehen werden, der INF-Vertrag läutete die Beendigung des Ost-West-Konflikts ein und war vor allem politisch ein zentrales Datum. Die 1990er Jahre erlaubten dann vollends die Annahme, bodengestützte Mittelstreckenraketen im Reichweitenband zwischen 500 und 5.500 km seien zumindest in Europa für immer von der Traktandenliste genommen.

Abb. 1: Transportfahrzeug für Iskander M Raketen MZKT-7930

Abb. 1:

Transportfahrzeug für Iskander M Raketen MZKT-7930

3 Die Wege aus dem INF-Vertrag

Anlass für die US-Administration den INF Vertrag zu kündigen ist die behauptete Vertragsverletzung durch Russland. Das ist in gewisser Weise ein vorhersehbares Risiko gewesen. Zwar beschreiben die Ausführungsbestimmungen des INF-Vertrages recht präzise, was erlaubt ist und was nicht – und sie verbieten sogar Tests und Erprobungen von Mittelstreckenraketen. Aber angesichts der engen Verwandtschaft mit (vertragskonformen) see- und luftgestützten Mittelstreckenraketen war es unrealistisch zu erwarten, dass wirklich eine ganze Klasse von Fernraketen auf Dauer sakrosankt bleiben. Rückblickend betrachtet war es für Russland nicht so schwer, einen vertragswidrigen Marschflugkörper zu entwickeln, zu testen und in die Truppe einzuführen.[4] Moskau mag angesichts der aufwändigen Bemühungen um eine Verschleierung des Vertragsverstoßes gehofft haben, damit noch einige Zeit durchzukommen. Militärstrategisch-politisch gesehen trägt diese Annahme aber nicht weit. Mittelstreckenwaffen sollen einen gewissen Zweck erfüllen (was noch darzustellen sein wird) und es konnte insofern final nur darum gehen, politisch günstige Bedingungen für deren offizielle Einführung zu etablieren. Das ist der russischen Regierung gelungen. Mit der einseitigen Kündigung des INF-Vertrages durch die USA verlief die Moskauer Operation „Weg mit dem Schwarzen Peter“ erfolgreich und ist als solche für die Geschichtsbücher festgeschrieben. Der Vertragsverstoß war zwar für das Führungspersonal der Allianz hinreichend deutlich, er blieb aber angesichts der (gut vorbereiteten) russischen Betonposition des strikten Leugnens unter gleichzeitig massiven Gegenanschuldigungen deutlich unterhalb der seinerzeit weltöffentlichen „SS-20-Schwelle“.

Es oblag der Obama-Administration, eine Entscheidung über den Umgang mit dem russischen Vertragsverstoß zu fällen. War eine solche Entscheidung einmal erfolgt, waren die notwendigen weiteren Schritte im Grundsatz vorgezeichnet. Gründlichkeit ging dabei offenkundig vor Schnelligkeit. Von den ersten, nicht-offiziellen Thematisierungen im Kongress (ab dem Jahr 2011), über die erste offizielle, sehr allgemein gehaltene Beanstandung (2014) und die schrittweisen Konkretisierungen[5] (ab 2015, gipfelnd im Ultimatum vom Dezember 2018) bis hin zur am 2. Februar 2019 avisierten Vertragskündigung per Juli 2019 vergingen insgesamt sechs Jahre.[6]

Dass Moskau, wie offiziell als Ziel ausgegeben, gerade durch das Inkriminieren zur Vertragstreue zurückkehrt, wird in Washington vor dem aktuellen geopolitischen Hintergrund nicht wirklich erwartet worden sein. Zumal am Ende des Tages bei der Supermacht USA die Scheu vor einer Welt ohne den INF-Vertrag sicherlich sehr viel geringer ausgeprägt ist als andernorts.

4 Der geopolitische Kontext: Raketenabwehr

Die Frage nach den Motiven Russlands zur Beschaffung von landgestützten Mittelstreckenraketen (wie auch für see- und luftgestützte Raketen) ist in der deutschen Debatte bislang kaum aufgeworfen worden. Es gibt unterschiedliche Ansätze dazu. Ein Ansatz bestünde darin, diese Waffensysteme vor dem Hintergrund der russischen Vorbereitungen auf kriegerische Konflikte in Europa als Instrument der Eskalationskontrolle zu deuten.[7] Ein anderer Ansatz, der hier verfolgt wird (ohne den erst genannten explizit auszuschließen), zielt darauf ab, die INF Rüstung in Bezug zur bilateralen nuklearstrategischen Konkurrenz zwischen den USA und Russland zu setzen.

Im Kalten Krieg herrschte zwischen den USA und der Sowjetunion Einvernehmen über die „Mutual Assured Destruction“ (MAD), die (fast) jeden Gedanken an die Gewinnbarkeit eines Nuklearkrieges wirksam unterband. Neben weitgehend unverwundbaren strategischen Angriffssystemen gehörte zu MAD auch der weitgehende Verzicht, bzw. die strikte Deckelung Strategischer Raketenabwehr.[8] Der ABM-Vertrag (1972–2002) legte dieses Prinzip fest und gestattete beiden Seiten nur bescheidene Verteidigungsmöglichkeiten. An dieser Stelle kann auf die Umstände, die im Jahr 2001 zur einseitigen Kündigung des ABM-Vertrages durch die USA geführt haben, nur kursorisch hingewiesen werden. Zu wesentlichen Teilen sind sie identisch mit den Umständen, die gegen den INF-Vertrag gearbeitet haben: die wachsende Anzahl von Staaten, die über Mittelstreckenraketen verfügen.

Soweit NATO-Europa betroffen war, wurden die dortigen Verbündeten Ende der 1990er, Anfang der 2000er Jahre nachdrücklich auf die stetig wachsenden Risiken und Bedrohungen durch iranische ballistische Mittelstreckenraketen hingewiesen. Washington wollte und musste den Weg bereiten für eine (nicht ABM-vertragskonforme) Raketenabwehrarchitektur, die in den folgenden Jahren Zug für Zug Gestalt annahm. Der erst kürzlich erschienene Missile Defense Review der USA vermittelt hierzu eine gute Bestandsaufnahme und weitere Planungsperspektiven.[9] Im Grundsatz handelt es sich um Fortschreibungen dessen, was bislang angelegt war. Nicht wirklich überraschend ist in diesem Kontext, dass dabei nun auch der Weltraum (wieder) stärker in Konzepte der Raketenverteidigung einbezogen werden soll. Die beiden vitalen Peripherien der Eurasischen Landmasse sind und bleiben schützenswert und insofern integraler Bestandteil der Raketenabwehrarchitektur.[10]

Was bei den amerikanischen Plänen zum Aufbau von begrenzten Raketenabwehrpotentialen in Europa oft nicht ausreichend berücksichtigt worden ist, ist die Frage wie Russland darauf reagieren würde. Glaubt(e) die Führung in Washington wirklich, das Heranrücken der Raketenabwehrarchitektur an Russland bliebe dort ohne Antwort? Wenn überhaupt dies vorstellbar gewesen wäre, dann (in der 1990er Jahren) mit einem Russland als NATO-Mitglied oder aber (bis maximal 2014) als (partieller) Kooperationspartner. Die Raketenabwehrbeschlüsse des Lissaboner NATO-Gipfels 2010 bekräftigen zwar „anstandsgemäß“ (u. a. auf Berliner Drängen) noch den Kooperationswillen mit Russland, nachhaltige Wege zu seiner Realisierung konnten sie aber nicht aufzeigen. Folgerichtig verliefen alle entsprechenden Bemühungen im Sande.

Die russische Opposition gegen die Ausweitung der Raketenabwehrarchitektur auf Europa ist mehr oder minder gut dokumentiert. Im Sinne des frühzeitigen Aufzeigens eines politischen „Preisschildes“ dürfte ihr Anfang identisch gewesen sein mit dem Beginn der entsprechenden US-Planungen Ende der 1990er Jahre. Im Kontext des „berühmten“ Auftrittes von Putin bei der Münchener Sicherheitskonferenz 2007 war sie dann explizit verbunden mit der Drohung, wegen Missile Defense den INF-Vertrag zu verlassen. Danach wurde diese Drohung so nicht mehr wiederholt; gleichwohl wurden danach, wie wir heute wissen können, entsprechende Rüstungsschritte eingeleitet.

Abb. 2: Reichweiten von westlichen Raketenabwehrsystemen Quelle: US Ballistic Missile Defense Agency

Abb. 2:

Reichweiten von westlichen Raketenabwehrsystemen Quelle: US Ballistic Missile Defense Agency

Abgesehen von der politischen, ist eine gewisse militärtechnische Folgerichtigkeit nicht von der Hand zu weisen. Raketenabwehr in NATO-Europa tangiert (bis auf weiteres) nicht die strategischen Abschreckungspotenziale Russlands, durchaus aber die substrategischen. Ausweislich stets verwendeter Graphiken zur Leistungsfähigkeit verschiedener Raketenabwehrsysteme kann das AEGIS BMD System Flugkörper im Reichweitenband zwischen 1.000 km und (zunächst) 5.500 km bekämpfen. Somit ist evident, dass AEGIS-Kreuzer und AEGIS-Ashore auch gegen russische Kurz- und Mittelstreckenflugkörper einsetzbar wären. Der European Phased Adaptive Approach der USA (EPAA)[11] stellt also durchaus eine kleine, aber feine Veränderung im Kräfteverhältnis vis-à-vis Russland dar, am unteren Ende einer möglichen Eskalationsleiter. Der EPAA kann von der Technik her adaptiert und ausgeweitet werden und sich dann auch gegen Russland wenden. Soweit das in Genf nachverfolgbar ist, hat die (absehbar vor allem politisch sehr schwierige) Diskussion dazu bereits begonnen.

Das bedeutet: die beiden Dossiers „INF-Vertrag“ und „Raketenabwehr“ sind in gewisser Weise eng verwoben. Die hier vertretene These lautet, dass der Ausbau der Raketenabwehr in Europa dem Erhalt des INF-Vertrages nicht förderlich war und ist, jedenfalls nicht unter den 2014 eingetretenen und nun obwaltenden Umständen. Der Eindruck eines gewissen „offensive-defensive-vicious-circle“, in dem sich jeweilige Perzeptionen, Verlautbarungen, Absichten und Rüstungsschritte gegenseitig verstärken, lässt sich nicht von der Hand weisen. Ein Altmeister der Rüstungskontrolle, Michael Krepon, weist dezidiert darauf hin, dass es eine Weile dauert(e), bis die Folgen des Auslaufens des ABM-Vertrages sichtbar(er) werden; die erneute Betonung von „Cruise Missile Penetration Capabilities“ sei eine dieser Folgen[12]. Bodengestützte Mittelstreckenraketen, zumal Marschflugkörper, perspektivisch auch hypersonische Waffen, sind das bestgeeignete Mittel zur Bekämpfung von Hochwertzielen wie den Raketenabwehreinrichtungen in NATO-Europa.

5 Die Welt ohne den INF-Vertrag

Ohne diesen Vertrag ist die Welt ganz sicher nicht besser bzw. sicherer. Aber ist sie im Umkehrschluss (viel) schlechter? Angesichts rasch fortschreitender Wettläufe auf ganz anderen Feldern wie z. B. prominent der Cyberdomäne wäre diese Frage wohl eher zu verneinen.

Bodengestützte Mittelstreckenraketen sind und bleiben für die VR China (heute oft zitiert, aber im Grunde nicht wirklich neu), Indien, Pakistan, Nordkorea, Südkorea, Israel, Saudi-Arabien, Syrien, Iran eine sehr harte Währung in der Realpolitik in ihrer jeweiligen Region und darüber hinaus. Es ist überhaupt nicht absehbar noch vorstellbar, dass diese Klasse von Waffen weltweit geächtet werden könnte. Ex post darf daher jeder Versuch, den INF-Vertrag zu multilateralisieren getrost als präventive Argumentationshilfe betrachtet werden, warum er eben nicht zu retten war.

Sehen wir einmal von der ostasiatischen Arena ab, wo die USA künftig eventuell Mittelstreckenraketen vis-à-vis China auf Guam stationieren könnte: was ist für Europa zu erwarten? Nach dem Ende des INF-Vertrages werden die USA binnen Jahresfrist konkrete Optionen für Gegenrüstungen anbieten können. Es bleibt abzuwarten, wie die Position der europäischen Verbündeten dazu sein wird. Angenommenes (und zu erstrebendes) Ziel sollte eine diesbezügliche größtmögliche Kohäsion sein. Am Anfang könnte erst einmal die Verstärkung vorhandener luft- und seegestützter Dispositive sein, um die Abschreckung und die Defensivfähigkeiten in Europa zu verbessern. Nach Ansicht des Autors gilt bis auf weiteres die Bewertung, dass die inkriminierten Mittelstreckenrüstungen der russischen Seite keinen wirklichen militärischen Vorteil verschafft haben[13].

Mit großem Interesse wird zu verfolgen sein, wie Russland nunmehr seinen bereits angekündigten Rückzug aus dem INF-Vertrag umsetzen wird. Werden schnelle Dislozierungen von fertigen bodengestützten Marschflugkörpern dann ex post als klarer(er) Beweis des Vertragsbruches gelten können? Moskau dürfte einige Anstrengungen unternehmen, das dem nicht so ist.

Und dann ist da noch die russische RS-26 Rubezh („Grenze“), im Wortsinne ein Grenzfall. Von ihr haben wir schon länger nichts mehr gehört. Die Fakten sind seit einiger Zeit bekannt: Eine zweistufige ballistische Rakete (nicht von ungefähr ein Anklang an die SS-20), offizielle Reichweite 5.800km (de iure damit eine ICBM), getestet aber auch im Mittelstreckenbereich, (fast) fertig entwickelt, aber noch nicht eingeführt.[14] In allen ausführlichen Analysen über den INF-Vertrag ist sie enthalten. Die Obama-Administration stand vor der Frage, wie mit dieser Rakete umzugehen sei. Die in Fachkreisen durchaus nicht unumstrittene Entscheidung war, sie zunächst als INF-vertragsverträglich einzustufen.[15]

Es ist zu vermuten, dass Moskau bei (politischem) Bedarf die RS-26 relativ schnell wird einführen können – nach Ende des INF-Vertrages nota bene unter leichthändiger Reduzierung der offiziellen Reichweite als nunmehr erlaubte Mittelstreckenrakete. Hierzu sollte angemerkt werden, dass die 5.500 km-Reichweitengrenze zwischen inter- und nichtinterkontinental nur (vertraglich) relevant ist zwischen den USA und Russland, nicht aber auf der Eurasischen Landmasse. Ob Berlin, London, Paris oder Rom aus einer Entfernung von 5.400 oder 5.600 km unter Risiko gestellt werden, ist im Grunde unerheblich. Moskau wird aller Voraussicht nach nicht zögern, diesen Fakt maximal zu seinem Vorteil auszubeuten und mit den Reichweitengrenzen zu spielen – in einer Welt ohne den INF-Vertrag dann (knapp) unterhalb der Grenze von 5.500 km. Gerade wir Europäer tun gut daran, uns auf solche Szenarien zu vorzubereiten.

Literatur

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Published Online: 2019-05-30
Published in Print: 2019-05-27

© 2019 Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston

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