Lehren aus deutschen Krisenengagements gibt es reichlich – aber auch Lernfortschritte?

2.1 Zentrale Lehren des deutschen Afghanistanengagements

Dimensionen: Was anfangs kaum bewusst war, mit der Zeit aber immer deutlicher wurde: Der multinationale und multidimensionale Afghanistaneinsatz hatte eine solche Dimension, war mit so viel Komplexität konfrontiert und war selbst so komplex wie wohl kein anderer multinationaler Stabilisierungseinsatz in der Geschichte.^[7]

1. Die durch Geografie, Stammesstrukturen, ethnische Zugehörigkeiten, jahrzehntelange Gewaltkonflikte geprägte und zerklüftete afghanische Gesellschaft erwies sich als strukturelles Hindernis für alle Bemühungen externer Art um die Schaffung stabiler Verhältnisse. Hinzu kam, dass das Hineinwirken von Nachbarländern mit ihren jeweiligen Eigeninteressen alle Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft eher behinderte als förderte; insbesondere sei hier auf Pakistan verwiesen, welches sich als sicherer Hafen der Taliban und anderer Extremistengruppen erwies.

2. Eine intervenierende internationale „Gemeinschaft“, an der zeitweise bis zu 85 Staaten, von ihnen 50 mit militärischen Anteilen, 15 große Weltorganisationen und mehr als 1.700 Nichtregierungsorganisationen beteiligt waren, stellte ein geradezu unlösbares Koordinierungsproblem dar. Hinzu kam, dass neben der politischen Mission UNAMA drei internationale, zum Teil nur US-geführte Militäreinsätze stattfanden: ISAF, OEF und Einsätze geheimer CIA-Kräfte mit ihren separaten Führungsstrukturen.

3. Die große Entfernung zwischen den intervenierenden Staaten und Afghanistan stellte sich als große Herausforderung dar, sowohl logistisch als auch kulturell. Die historisch guten Beziehungen zwischen Afghanistan und Deutschland schufen da mehr Nähe und Zugänge.

Analysefähigkeit: Gegenüber der hochkomplexen Herausforderung der Stabilisierung und Aufbauunterstützung in Afghanistan war die Analysefähigkeit in Deutschland und bei vielen anderen Verbündeten viel zu schwach aufgestellt. Um in dem komplexen Umfeld einer bürgerkriegsbelasteten Gesellschaft nicht blind zu agieren, sondern kurz- und mittelfristig bestmöglich wirken und die geeigneten einheimischen Partner finden zu können, sind Lokal-, Regional- und interkulturelle Kompetenz, Kontext--und Akteursanalysen unabdingbar. Im September 2008 schlug die wissenschaftliche Arbeitsgemeinschaft Afghanistan (AGA) die Einrichtung einer unabhängigen Sachverständigenkommission für Afghanistan vor. Ausgangspunkte waren die abnehmende öffentliche Unterstützung des Einsatzes, die mangelnde internationale Abstimmung, Defizite bei der Abstimmung des deutschen Engagements und fehlende Wirkungsanalyse sowie unzureichende Einbindung der Afghanen. Die Kommission sollte das deutsche Afghanistan Engagement kontinuierlich im Hinblick auf Zielsetzung und Wirksamkeit überprüfen, zur Strategieentwicklung beitragen und mit Halbjahresberichten auch für die breitere Öffentlichkeit transparent und überprüfbar machen. Die Bundesregierung hielt eine solche Beratung für nicht nötig.

Strategischer Dissens: In der internationalen Gemeinschaft bestanden grundsätzliche Meinungsunterschiede über die strategischen Prioritäten, insbesondere in den Anfangsjahren: Der strategische Schwerpunkt der USA lag nach dem Sturz der Taliban auf der militärischen Terrorbekämpfung, oft mit wenig Rücksicht auf die Zivilbevölkerung, und schon bald auf dem Krieg gegen den Irak (2003). Ein anderer Teil der Staaten, unter ihnen die Bundesrepublik, konzentrierte sich auf die Absicherung und Unterstützung von Stabilisierung, Staatsaufbau und Entwicklung, um dadurch Afghanistan auch dauerhaft nicht wieder zu einem sicheren Hafen für internationalen Terrorismus werden zu lassen. Ihr militärischer „light footprint“ mit dem Willen, ja „keine Besatzer“ zu sein, war insbesondere vor dem Hintergrund der afghanischen Geschichte sehr plausibel. Er ging aber einher mit einer enormen Unterschätzung der Herausforderungen, die Afghanistan stellte. Hier herrschten oft Machbarkeits- und Aufbauillusionen. Einzelne „bodennahe“ Ansätze wie das vom Auswärtigen Amt und der Böll-Stiftung geförderte Tribal Liaison Office, Projekte der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ, später GIZ) u. a. konnten diesen Gesamttrend nicht drehen.

Auftrags- und Zielklarheit: Die Mandatsziele des deutschen ISAF-Einsatzes waren abstrakt und verblieben auf der Ebene allgemeiner, hehrer und zustimmungsfähiger Ziele. Der Auftrag hieß unverändert Friedensbewahrung, auch, als minimaler Frieden im Sinne von Bewegungsfreiheit (zum Beispiel im Raum Kunduz und Baghlan) die militärisch zurückgewonnen werden musste. Die geheimen Operationspläne der NATO (OPLAN) erfüllten laut den Untersuchungen von Philipp Münch nicht die Kriterien einer Strategie, die Ziel und Zweck der vorgesehenen Maßnahmen, den Weg dorthin und die dafür notwendigen Mittel bestimmen müsste.^[8] Die Konsequenz daraus sei gewesen, dass strategische Entscheidungen nach unten delegiert worden seien. Zu Recht kritisierten Kommandeure immer wieder das Fehlen operationalisierter und überprüfbarer Teilziele, gar von End-State-Kriterien. Ein „Afghanistan-Konzept der Bundesregierung“, getragen von AA, BMVg, BMZ und BMI, wurde erst am 1. September 2003, knapp zwei Jahre nach Einsatzbeginn, veröffentlicht und in den Folgejahren fortgeschrieben.^[9] Auch hier fehlten operationalisierte und überprüfbare Ziele. Afghanistan ist der bei Weitem größte Opium- und Heroinproduzent der Welt. Abgesehen von einzelnen Alternativ-Projekten der GTZ/GIZ befasste sich die deutsche Politik mit diesem gesellschaftlichen „Krebsgeschwür“ nicht nennenswert. Frühere Initiativen von deutscher Seite zu einer politischen Konfliktlösung blieben bei maßgeblichen Verbündeten lange ohne Resonanz. Allgemeine Verhandlungsbereitschaft entstand erst, als die eigene Durchhaltefähigkeit ermüdete, die Taliban wiedererstarkt waren und auf ihre strategischen Stärken (Nähe zu Teilen der Bevölkerung, Rückzugsraum Pakistan, strategische Geduld) setzen konnten.

Zivil-militärische Fähigkeiten: Die notwendigen diplomatischen, militärischen, zivilen und polizeilichen Fähigkeiten und Kapazitäten wurden kaum ressortübergreifend und nur zum Teil bedarfsorientiert abgestimmt. Während die Aufgaben, Fähigkeiten und Kapazitäten der militärischen Komponente im Mandat festgelegt sind, basiert die Polizeikomponente (mit Angabe der Obergrenze) auf einem von BMI und AA herbeigeführtem, allgemein gehaltenen Kabinettsbeschluss. Die deutsche Führungsrolle bei der Koordination der internationalen Polizeiaufbauhilfe wurde über etliche Jahre mit 12 Beamten in Kabul umgesetzt – ein Beispiel für die gravierende politische Unterschätzung der strategischen Aufgabe Polizeiaufbau. Quantitativ äußerst schwach aufgestellt war über viele Jahre auch die deutsche Diplomatie, die durch die Beteiligung an der Leitung der Provincial Reconstruction Teams in der Fläche operativ geworden war. Das im Auftrag der deutschen Entwicklungszusammenarbeit arbeitende Personal wuchs im Laufe der Jahre zwar erheblich an und umfasste im Jahr 2009 180 deutsche und andere internationale Entsandte und 1.100 Ortskräfte, 2015 230 Entsandte und 1.800 Einheimische. Diese zivilen Aufbauanstrengungen blieben bis 2007 jedoch weit hinter dem militärischen Kräfte- und Ressourceneinsatz zurück. Als die Aufbauunterstützung endlich ab 2008 forciert wurde (deutscher EZ-Ansatz von 114 auf 195 Mio. Euro, Polizeiaufbau von 11 auf 36 Mio. Euro), waren viele Chancen verpasst und Hoffnungen enttäuscht worden.

Polizeiausbildung in Afghanistan

Vernetzter Ansatz: Die Forderung nach einem umfassenden, d. h. vernetzten Ansatz (comprehensive approach) war zumindest unter den staatlichen Akteuren angesichts der Akteursvielfalt und der offenkundigen Multidimensionalität von Sicherheit in Afghanistan eine Selbstverständlichkeit. Im Weißbuch 2006 wurde daraus der Begriff der „vernetzten Sicherheit“. Das führte allerdings zu Widerspruch humanitärer und zivilgesellschaftlicher Organisationen, die eine Vereinnahmung ihrer Arbeit für die kurzfristigeren Ziele von ISAF befürchteten. In der Einsatzpraxis entwickelte sich jedoch häufig ein kooperativer Pragmatismus, in Teilen auch eine hochgelobte Kooperation. Insgesamt aber litt das vernetzte Handeln unter einem Mangel an Zielkohärenz auf der operativen Ebene und an ausgewogenen Kapazitäten und ressortgemeinsamer Planung, Führung und Vorbereitung. Auch fand keine gemeinsame Auswertung des Gesamtengagements statt. Ebenfalls nicht hilfreich war, dass der Ansatz der vernetzten Sicherheit in der politischen Rhetorik zu einem regelrechten Mantra und dementsprechend mit Erwartungen überfrachtet wurde. Inzwischen ist der Begriff der vernetzten Sicherheit aus den Grundlagendokumenten der Bundesregierung verschwunden und durch den offeneren Begriff des vernetzten Ansatzes ersetzt worden.

Einsatzkontrolle und -auswertung: Diese fand primär auf der taktischen und – mit erheblichen Unterschieden – auch auf der Ressortebene statt. In der Entwicklungszusammenarbeit sind Evaluierungen von Projekten und Programmen seit Langem gängige Praxis. Fundierte Wirksamkeitsbewertungen brachte z. B. die Studie von Böhnke, Koehler und Zürcher.^[10] Ansonsten begnügte sich die Bundesregierung in ihren Unterrichtungen überwiegend mit dem Input erbrachter Leistungen, Projekte und Operationen beim Bundeswehreinsatz, der Polizeiausbildung und Entwicklungszusammenarbeit. Ein integriertes Lagebild zur Entwicklung von Sicherheit und Aufbau insgesamt fehlte über weitere Strecken.^[11] Bei Abgeordnetenbesuchen vor Ort begegnete man immer wieder ermutigenden Projekten und Menschen. Offen blieb dabei aber oft, ob die jeweiligen Maßnahmen bloß ein Vorzeigeprojekt und Tropfen auf dem heißen Stein oder im Kontext der Aufbauhilfe insgesamt ein wachstumsfördernder Wasserstrahl waren.

Als Obmann seiner Fraktion im Verteidigungsausschuss beobachtete der Autor beim deutschen ISAF-Einsatz ab 2006 immer wieder Mechanismen und Mentalitäten von Schönrednerei. Relativ ungeschminkte Berichte und Warnungen im Hinblick auf den Einsatz vor Ort wurden auf dem Weg durch die Hierarchiestufen weichgezeichnet und trafen auf eine politische Leitungsebene, wo innen- und bündnispolitische Erwägungen Vorrang vor einer rücksichtslosen Realitätswahrnehmung und ernsthaften Wirkungsorientierung hatten.^[12] Auf Weisung des Verteidigungsministeriums wurde 2015 ein interner Auswertebericht verfasst, der die Erkenntnisse und Lehren aus dem ISAF-Einsatz zusammenfasste, insbesondere solche für die militärstrategische Ebene, die Bedeutung für die Planung, Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung laufender und auch künftiger Einsätze und die Weiterentwicklung des Fähigkeitsprofils der Bundeswehr hatten. Festgestellt wurde, dass kein gemeinsames Lagebild zur Verfügung stand, sodass lange Zeit ein „Strategie-Vakuum“ bestand.

Ein – später – Schritt nach vorne waren die von Dezember 2010 bis November 2014 erschienenen ressortgemeinsamen Fortschrittsberichte der Bundesregierung zu Afghanistan, abgeschlossen mit einer Zwischenbilanz des Afghanistan-Engagements durch den Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Afghanistan und Pakistan, Dr. Michael Koch.^[13] Eine systematische Wirksamkeitsbewertung wurde damit jedoch nicht vorgelegt. Sie wurde auch von einzelnen Ressorts für ihr Politikfeld nicht geleistet.

Auch wenn Wirksamkeitsanalysen bei multinationalen und multidimensionalen Engagements methodisch sehr schwierig sind, beweisen die Beispiele der USA (SIGAR-Quartalsberichte), Norwegens, der Niederlande, dass solche Analysen möglich sind.^[14] Auch gibt es eine lebhafte internationale wissenschaftliche Debatte, die die verschiedenen Phasen des Krisenengagements in Afghanistan begleitet hat und aus der eine Reihe von praktikablen Empfehlungen kamen.^[15] Als aktiv teilnehmender Beobachter der deutschen Afghanistanpolitik kam der Autor zu der Feststellung, dass die Bundesregierung eine unabhängige Evaluierung wohl deshalb verweigerte, weil für sie bündnispolitische Interessen absoluten Vorrang hatten und eine rücksichtslos-ehrliche Evaluierung die notwendige Zustimmungsbereitschaft im Bundestag hätte gefährden können.

Öffentliche Wahrnehmung und Kommunikation: Die Fragmentierung und Komplexität Afghanistans, die Vielzahl an Akteuren und die Gleichzeitigkeit sehr unterschiedlicher Entwicklungen (Nebeneinander von Kriegs- und Aufbauzonen), nicht zuletzt die schwache Präsenz deutscher Medien in Afghanistan erschwerten von vorneherein eine realitätsnahe Wahrnehmung und beförderten Pauschalwahrnehmungen und „Ferndiagnosen“. Die anfängliche mehrheitliche Zustimmung in der deutschen Bevölkerung zum Afghanistaneinsatz schwenkte im Laufe der Jahre in eine mehrheitliche Ablehnung um, ohne dass dabei friedensbewegte Proteste sonderlich an Zulauf gewannen.

Die Bundesregierung bemühte sich jahrelang um ein möglichst ziviles Einsatzbild, während Medien und Öffentlichkeit vorwiegend an der militärischen Seite des Einsatzes interessiert waren. Seitdem die Rückkehr des Krieges unübersehbar geworden war und damit offizielle Schönrednerei zerplatzte, verengte sich – spätestens mit dem Luftschlag von Kunduz 2009 – die öffentliche Wahrnehmung auf Bundeswehr und Gewaltereignisse, auf bad news. Nachrichten zu Aufbauerfolgen und Teilfortschritten, die es sogar heute noch in Afghanistan gibt, dringen seit Jahren nicht mehr durch.^[16] Das umfassende Afghanistanengagement wurde fast nur als militärischer Einsatz und unterschiedslos als „Krieg“ (ohne jede Unterscheidung der taktischen, operativen und strategischen Ebene) wahrgenommen – und die Bundeswehr infolgedessen in Haftung für das Gesamtergebnis genommen. Inzwischen prägen die kriegerischen Jahre des ISAF-Einsatzes (ab 2008) das Gesamtbild militärischer Auslandseinsätze. Die erfolgreiche Kriegsverhütung der Stabilisierungseinsätze auf dem Balkan geriet darüber in Vergessenheit.

Proteste gegen den Afghanistan-Einsatz

Zu alledem trug eine ressortfixierte Öffentlichkeitsarbeit, insbesondere der Verzicht auf ressortgemeinsame Kommunikation, erheblich bei. Die Neigung zu Schönrednerei unterhöhlte die eigene Glaubwürdigkeit. Die strategische Bedeutung der öffentlichen Kommunikation bei internationaler Krisenbewältigung war den meisten Afghanistan-Ressorts offenbar nicht klar. Neben den Verteidigungsministern als den bei Weitem sichtbarsten „Afghanistan-Ministern“ stand keine politische Führungsperson mit Gesicht und Gewicht für ein Afghanistan-Engagement, für das Soldaten mit Leib und Leben einstehen mussten. Beide Bundeskanzler verhielten sich da auffällig zurückhaltend. Den Sonderbeauftragten der Bundesregierung für Afghanistan/Pakistan war die öffentliche Kommunikation im Inland ausdrücklich verwehrt. Als Anfang 2015 nach dem ISAF-Abzug kriegerische und terroristische Gewalt landesweit eskalierten, die Zivilopfer um 20 % zunahmen und die vor allem im Raum Kunduz erkämpften Teilfortschritte unter dem Vormarsch der Taliban zerbröselten, wurden die ISAF-Veteranen von der politischen und militärischen Führung mit der deprimierenden Frage allein gelassen: „War alles umsonst?“ Eine Kommunikation zum Kunduz-Tiefschlag war nicht erkennbar.

Parlamentsbeteiligung: Der Deutsche Bundestag hat über die Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen ein so starkes Mitbestimmungsrecht wie kaum ein anderes Parlament. Die Parlamentsbeteiligung trug zu einer sorgfältigeren Prüfung der Notwendigkeit und Verantwortbarkeit von Einsätzen bei und stärkte ihre Legitimation. Im Verfahren der Mitberatung von Anträgen durch verschiedene Ausschüsse ist der ressortübergreifende Blick eigentlich angelegt. In kritischen Phasen des Afghanistaneinsatzes bildeten mehrere Fraktionen ressortübergreifende Afghanistan-Task-Forces. In der Parlamentspraxis dominierte aber die – allein zustimmungspflichtige – militärische Dimension. Nicht-militärische Felder der deutschen Afghanistanpolitik kamen in der Regel unterproportional zur Sprache, die Polizeikomponente und Defizite des vernetzten Ansatzes fast gar nicht. Forderungen vieler einsatzerfahrener Offiziere und einzelner Abgeordneter, bei Mandatsentscheidungen zu Auslandseinsätzen auch zentrale zivile und polizeiliche Aufgaben und dafür notwendige Kräfte und Mittel zu benennen, drangen nicht durch. In der Einsatzbegleitung dominierte beim Verteidigungsausschuss, der sich bei Weitem am intensivsten mit dem Afghanistaneinsatz befasste, die Mikrokontrolle.

Die politisch-strategische Kontrolle spielte durchweg eine marginale Rolle. Seit 2006 lehnten Koalitionsmehrheiten regelmäßig Anträge aus einer Oppositionsfraktion zur Verbesserung von Unterrichtung und Evaluation bei Auslandseinsätzen ab.^[17] Über die Jahre dominierte ein Rechtfertigungsdiskurs. Ein fundierter und differenzierter Wirksamkeitsdiskurs kam demgegenüber notorisch zu kurz. Konstruktiv und wirksam wurde die Rolle des Parlaments ab 2008 aber auf dem Feld der Fürsorge für Einsatzgeschädigte und insbesondere seelisch Verwundete.

3.1 Ziel- und Auftragsbestimmung

Was die Zielbestimmung und Auftragsformulierung betrifft, so ist hier das BMZ konzeptionell am weitetesten fortgeschritten. Dies gilt für seine Sektorstrategie „Frieden und Sicherheit“ (2013, zzt. in Überarbeitung) und seine Länderstrategien, die inzwischen verpflichtend sind. Ansonsten ist auf dieser Ebene bisher weniger Bewegung erkennbar. Die Schlüsselfragen „Wo kommen wir her, wo wollen wir hin und was machen wir eigentlich hier?“ bleiben oftmals im Ungefähren.

Auf Seiten des Auswärtigen Amtes wird für eigene Stabilisierungsmaßnahmen ein prozessorientierter Ansatz betont, bei dem auf der Grundlage der politischen Berichte der jeweiligen Botschaften Ansatzpunkte für Stabilisierungsprojekte, die den politischen Prozess unterstützen sollen, identifiziert und auf den Weg gebracht werden. Ein Schwerpunkt sind Stabilisierungsmaßnahmen z. B. im Nachkriegs-Irak (Minenräumung, Grundinfrastruktur), die schnell sichtbare Wirkungen erzielen sollen.

Die von AA und BMVg erarbeiteten Mandate für Auslandseinsätze der Bundeswehr sind aus Sicht des federführenden AA ein Legitimationsdokument und kein konkreter Handlungsauftrag. Aus dieser Perspektive sind die weiterhin abstrakten, auf Operationalisierung verzichtenden Mandatsziele kein Problem – aus Sicht der wahrscheinlich meisten Militärs sehr wohl. Die zentrale Forderung des Brahimi-Reports von 2000, der Auswertung von UN-Blauhelmmissionen, nach klaren, erfüllbaren und glaubwürdigen Mandaten wird mit solcher Art Mandatszielen jedenfalls nicht beherzigt.

Das Problem der strategiearmen, zu vagen Aufträge wird nicht selten verstärkt durch eine mangelhafte Kommunikation von Mandaten durch Verantwortliche in Politik, Bundeswehr und Durchführungsorganisationen. Das kann den Eindruck fördern, als sei der militärische wie zivile Einsatz nur ein Selbstzweck. Soldaten, die als Staatsbürger in Uniform aus Überzeugung gehorchen können sollen, werden dann zurückgeworfen auf ihre Professionalität und Kameradschaft. In solchen Fällen wird innere Führung von oben zersetzt.

Die Kommission zur Überprüfung der Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr („Rühe-Kommission“) stellte zur Art der bisherigen Mandatsdebatten fest: „Der konstitutive Parlamentsvorbehalt rückt zunächst die militärische Dimension einer internationalen Krisenreaktion in den Fokus der parlamentarischen und öffentlichen Aufmerksamkeit. Eine gehalt- und verantwortungsvolle politische Debatte über den Sinn und Zweck eines solchen bewaffneten Einsatzes muss diesen jedoch im Lichte des politischen Gesamtkonzepts erörtern, in das er eingebettet ist. Dabei sind insbesondere die zivilen Komponenten in den Blick zu nehmen, ohne die eine nachhaltige Krisenbewältigung nicht möglich ist. Dazu zählen unter anderem humanitäre Hilfsleistungen, Maßnahmen zum Aufbau funktionierender staatlicher Strukturen und zur Verbesserung der Menschenrechtslage sowie der Einsatz von Polizeikräften. Zu berücksichtigen sind auch die Schnittstellen der zivil-militärischen Zusammenarbeit. Vor diesem Hintergrund ist gerade die Ausgestaltung der nicht-militärischen Teile, zum Beispiel hinsichtlich Fähigkeiten und Ausstattung, von Bedeutung für die Wirksamkeit eines militärischen Einsatzes, der stets in eine Gesamtkonzeption einzubetten ist. Die Kommission empfiehlt daher, dass die zivilen Aufgaben und Komponenten einer umfangreicheren, multidimensionalen Krisenreaktionsmission in der parlamentarischen Beratung über einen bewaffneten Einsatz der Streitkräfte verstärkt Aufmerksamkeit erhalten. Eine Einbeziehung der zivilen bzw. polizeilichen Auslandseinsätze in den konstitutiven Parlamentsvorbehalt ist nicht Zweck der parlamentarischen Beratung oder einer eventuell begleitenden Beschlussfassung zu Aspekten der nicht-militärischen Komponenten. Gegenstand des parlamentarisch mitverantworteten Mandats bleibt allein der Einsatz bewaffneter Streitkräfte.“^[22] Diese dringende Empfehlung wurde vom Bundestag nicht aufgenommen – und nicht einmal in der Debattenpraxis berücksichtigt.

3.2 Fähigkeiten und Instrumente

Eine zentrale Konsequenz des Review 2014 war die Gründung der neuen AA-Abteilung S (Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und humanitäre Hilfe). Nach der vor allem beim Afghanistaneinsatz zutage tretenden personellen Unterausstattung brachte die Abteilung S einen gravierenden Zuwachs an operativen Fähigkeiten – von der Krisenfrüherkennung über Mediation bis zu vielfältigen Stabilisierungsmaßnahmen. Inzwischen verfügt die Abteilung über rund 200 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und einen Etat von rund zwei Mrd. Euro (davon jeweils mehr als die Hälfte humanitäre Hilfe).

Ein zentrales Instrument des BMZ in Krisengebieten ist die strukturbildende Übergangshilfe als Brücke zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit (Schwerpunkte u. a. Ernährungssicherung, soziale Infrastruktur). Ihr Volumen stieg von 140 Mio. Euro in 2015 auf 800 Mio. Euro in 2019. Das ZIF wird zurzeit in eine vollwertige Entsendeorganisation umgewandelt, die zivile Expertinnen und Experten anstellt und in internationale Friedensmissionen sekundiert. Jährlich rekrutiert das ZIF etwa 150 Zivilexpertinnen und -experten für Friedensmissionen und mehr als 300 für Wahlbeobachtungen. Justizpersonal ist international besonders gefragt. Die Personalausstattung der Länder und fehlende Verfahrensrichtlinien zwischen Bund und Ländern setzen der Entsendung von Richtern und Staatsanwälten aber erhebliche Grenzen.

Polizeibeamte waren 1989/90 bei der UN-Mission UNTAG in Namibia die Pioniere bei der deutschen Beteiligung an internationalen Friedenseinsätzen. Aus der Erkenntnis, dass die Unterstützung internationaler Polizeimissionen (IPM) eine Daueraufgabe der deutschen Polizei von Bund und Ländern wurde, besteht seit 1996 die Bund-Länder-AG IPM. Am 23. September 2016 verabschiedete der Bundestag einen Antrag von CDU/CSU, SPD und Grünen zur Stärkung des polizeilichen deutschen Engagements in Friedensmissionen. Nach jahrelanger politischer Vernachlässigung internationaler Polizeimissionen durch Bundesregierung und Bundestag war dieser Beschluss ein überfälliger, wichtiger Fortschritt.^[23]

Seitdem legt die Bundesregierung dem Bundestag jährlich einen „Bericht über das deutsche Engagement beim Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in internationalen Polizeimissionen“ vor, der im Bundestag debattiert wird.^[24] An der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster wird inzwischen das neue Fachgebiet „Internationale Polizeiliche Beziehungen“ aufgebaut. Damit entsteht in Deutschland mehr als 20 Jahre nach den ersten deutschen Beteiligungen an internationalen Polizeieinsätzen ein wissenschaftliches Kompetenzzentrum zu dem Thema. Trotz aller Ankündigungen einer Stärkung des deutschen polizeilichen Engagements bei Friedenseinsätzen sind die tatsächlichen Entsendungen mit 111 Beamtinnen und Beamten (Stand Ende Juni 2019), davon 21 bei UN-Missionen, so niedrig wie seit Jahren nicht – trotz der hohen internationalen Nachfrage nach ihnen. Ein wichtiger Grund wird auf der Leitungsebene von Bundesinnenministerium und Bundespolizei verortet.

Ein neuer Schwerpunktansatz ist die seit 2016 laufende Ertüchtigungsinitiative, die gemeinsam von Auswärtigem Amt und Verteidigungsministerium getragen wird.^[25] Ihr langfristiges Ziel ist, Partnerländer, auch Regionalorganisationen und Verbündete, zu befähigen, über den ganzen Krisenzyklus eigene Krisenprävention, Krisenbewältigung und -nachsorge sowie Friedenskonsolidierung zu betreiben. Ertüchtigungsprojekte umfassen Maßnahmen der Ausbildung, Beratung und Ausrüstung für zivile und militärische Sicherheitskräfte. Schwerpunktländer sind bisher Irak, Jordanien, Tunesien, Mali, Nigeria und Burkina Faso. Der finanzielle Rahmen von anfangs 100 Mio. Euro liegt seit 2017 bei 130 Mio. Euro.

Die formulierte Intention der Ertüchtigungsinitiative ist plausibel. Die Dilemmata in der Praxis der Ertüchtigungsprojekte, das Risiko von Unwirksamkeit und kontraproduktiven Wirkungen sind aber erheblich. Entscheidend kommt es dabei auf die politische Einbettung und konkret die Rolle der deutschen Auslandsvertretungen an.^[26] Insofern kommen die ressortübergreifenden Strategien zur Sicherheitssektorreform und zur Rechtsstaatsförderung zur rechten Zeit.

3.3 Kohärenz und vernetztes Handeln

Sowohl Weißbuch als auch Leitlinien betonen die Bedeutung von Kohärenz und die verstärkte Umsetzung des vernetzten Ansatzes. Bei den Konsultationsprozessen zu Leitlinien und Sektorstrategien waren ressortübergreifend konstruktive Lernprozesse zu beobachten. Der Auswertebericht der Bundeswehr zu ISAF betont bei der Ressortzusammenarbeit die Notwendigkeit eines gemeinsamen, hinreichend präzisen Zielverständnisses sowie institutionalisierte Kooperations- und Abstimmungsmechanismen.

Ein frühes und bewährtes Beispiel für ein produktives Zusammenwirken ist die seit 2008 bestehende „Trainingspartnerplattform“ aus ZIF, Führungsakademie der Bundeswehr, Bundespolizeiakademie, den Ausbildungseinrichtungen der Polizei Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, der Akademie für Internationale Zusammenarbeit der GIZ und dem VN-Ausbildungszentrum der Bundeswehr.^[27]

Ein einmaliges Vernetzungsformat initiierte 2010 das Deutsch-Niederländische Korps in Münster mit der zivil-militärischen „Common-Effort“-Übungsreihe, die zum Pionier eines Comprehensive Approach auf gleicher Augenhöhe wurde. Das niederländische und das deutsche Außenministerium sind federführend, das Korps ist dabei ein organisatorischer Treiber ohne Dominanzverhalten. Nach anfänglich schwacher Beteiligung nimmt die deutsche Seite inzwischen deutlich kräftiger teil. Übungen und Workshops befassen sich jetzt über drei Jahre mit einer ganzen Region. Bei solchen Übungen, Trainingsverbünden und Seminaren der Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS) wachsen vernetztes Handeln und Interakteurskompetenz „von unten“.

Im Februar 2019 brachte die FDP-Fraktion ihre Große Anfrage „Vernetztes Handeln in der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik stärken“ in den Bundestag ein.^[28] Die Beantwortung des sehr differenzierten Fragenkatalogs durch die Bundesregierung wird umfassende Aufschlüsse über den Stand des vernetzten Ansatzes geben (können).

Seit 2015 überprüft die Bundesregierung mit sogenannten „Spending Reviews“ die Wirksamkeit und Zielgenauigkeit staatlichen Handels in ausgewählten Bereichen und die effektive und effiziente Mittelverwendung dabei. 2017/18 wurde der Politikbereich „Humanitäre Hilfe und Übergangshilfe einschließlich der Schnittstellen Krisenprävention, Krisenreaktion, Stabilisierung und Entwicklungszusammenarbeit“ mit AA und BMZ untersucht.^[29] Angesichts der nicht ganz zu vermeidenden Überlappungen der Politikfelder der beiden Ministerien empfiehlt ihnen die Spending Review eine gemeinsame Analyse zur Lage vor Ort in den Ländern, wo AA und BMZ tätig sind, und darauf aufbauend eine abgestimmte Mittelvergabe.

Anfang 2010 entstand auf Initiative einer Bundestagsfraktion der Unterausschuss „Zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit“ (inzwischen „… und vernetztes Handeln“), mit dem das Politikfeld vernetzter Krisenbewältigung, Friedensförderung und die Stärkung ihrer Fähigkeiten ein deutlich größeres Gewicht und mehr Öffentlichkeit bekam. Zwischen den Hauptausschüssen soll sich allerdings die langjährige Tradition von Ressortdenken und sehr wenig Vernetzung gehalten haben.

3.4 Einsatzkontrolle, -auswertung und Evaluation

Militärische, polizeiliche, zivile Einsatzrückkehrer bringen eine enorme Vielfalt an konkreten ermutigenden, ernüchternden, lehrreichen Erfahrungen mit nach Deutschland, vieles davon weitergegeben in Erfahrungsberichten und De-Briefings. Viele müssen feststellen, dass danach ihre Einsatzerfahrungen nicht mehr interessieren und ernst genommen werden. Das Deutsche Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit evaluiert Projekte und Programme der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Stabilisierungsprojekte des AA werden ebenfalls evaluiert. Die Deutsche Hochschule der Polizei führt im Oktober 2019 erstmalig eine Tagung zur Evaluierung internationaler Polizeieinsätze durch.

Im Zuständigkeitsbereich des BMVg wird seit Jahren Einsatzauswertung zu Verfahren, Führungs- und Einsatzgrundsätzen, Material und Ausrüstung, Organisationsstrukturen auf taktischer und operativer Ebene betrieben (nicht zu Wirkungen). Das Datenbanksystem „Informationssystem Einsatzerfahrungen Bundeswehr“ (EEBw) ist das Gedächtnis (über 2.400 Erfahrungsberichte und 13.000 Beobachtungen seit 1994) und Werkzeug der Einsatzauswertung. Nach einem qualitativen Sprung Anfang 2019 ermöglicht die Datenbank eine schnelle Identifizierung und Bearbeitung von Fähigkeitslücken und Verbesserungsbedarfen. Sie ist bundeswehrintern über das Intranet frei zugänglich.

Eine andere Form der Einsatzauswertung stellt die Langzeitstudie des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr zu Afghanistan-Rückkehrern des 22. ISAF-Kontingents (2010) dar. Erstmalig wurden Einsatzsoldaten drei Wochen vor dem Einsatz, während des Einsatzes wenige Wochen nachher und nach drei Jahren danach befragt, wie die Soldaten ihren Einsatz erlebten, welche Erfahrungen sie machten, wie sie diese verarbeiteten und was der Einsatz mit ihnen machte. Die Befragungsergebnisse waren differenziert, teilweise überraschend positiv, aber in zentralen Problemanzeigen (z. B. Vertrauen in die Politik) auch sehr kritisch.^[30]

Die von der Projektgruppe „Auslandseinsätze der Bundeswehr im Wandel“ erstellte gleichnamige SWP-Studie von 2018 skizziert die sicherheitspolitische Diskussion um Auslandseinsätze 2006–2016, erörtert drei Dimensionen des Wandels, neue Herausforderungen für Auslandseinsätze und entwickelt hieraus Empfehlungen.^[31] Die Studie bietet einen umfassenden, inhaltsreichen Lernanstoß und ist insbesondere den Abgeordneten des Auswärtigen, Verteidigungs-, Innen- und Entwicklungsausschusses als „Pflichtlektüre“ ans Herz zu legen.

Ressortübergreifende Wirkungsanalysen von Krisenengagements sind aber weiterhin nicht in Sicht. Die Möglichkeiten des Parlaments, über Mandate fundiert und verantwortlich entscheiden zu können, sind damit erheblich eingeschränkt. Gegenüber den Menschen in den Krisengebieten, den Verbündeten und den entsandten Frauen und Männern ist das ein Fall von verweigerter Verantwortung!

3.5 Öffentliche Wahrnehmung und Kommunikation von Krisenengagements

Die öffentliche Wahrnehmung der deutschen Beteiligungen an internationalen Krisenengagements ist weiterhin stark auf die Bundeswehreinsätze reduziert. Ihr multidimensionaler und vernetzter Charakter ist sehr wenigen bekannt. Aber auch die Kenntnisse zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr sind marginal, wie die jährlichen Bevölkerungsbefragungen des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr belegen.^[32] Dass die meisten der bisher über 50 mandatierten deutschen Auslandseinsätze zur Kategorie Stabilisierung nach Kriegen, Friedensicherung und -konsolidierung gehören und nur drei explizite Kampfeinsätze und weniger als zehn Kleinsteinsätze (Militärbeobachter, Military Experts on Mission) bei UN-Missionen waren, ist weitgehend unbekannt. Gleichzeitig halten sich in antimilitärischen Teilen der Öffentlichkeit verzerrende Pauschalbilder von „Auslandseinsatz gleich Kriegseinsatz“.

Rückkehrer aus Krisenengagements erleben immer wieder viel Desinteresse an ihrer Arbeit. Soldaten empfinden das als besonders schmerzhaft, weil sie, die keine Söldner sein sollen und wollen, bei den existenziellen Anforderungen ihres Berufes ganz besonders auf den Rückhalt der Gesellschaft angewiesen sind. Die Komplexität der Krisenengagements und ihre Entfernung von den bundesdeutschen Lebenswelten setzen ihrer Breitenkommunikation Grenzen. Die Notwendigkeit von strategischer Geduld, die Chancen, Dilemmata und Risiken von Krisenengagements sind schwer vermittelbar.

Zugleich brauchen Krisenengagements und insbesondere ihre militärischen Komponenten auf Dauer politische Akzeptanz seitens der Bürgerinnen und Bürger. Und die Frauen und Männer, die als Soldaten, Zivilexperten und Polizisten in Krisengebieten unter hohen Belastungen und Risiken arbeiten, brauchen gesellschaftliche Wahrnehmung und Anerkennung.

Die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Bunderegierung zu den deutschen Krisenengagements zeigte seit Jahren grundlegende Defizite: Eine ressortgemeinsame Kommunikation der multidimensionalen Engagements fand – bis auf wenige Ausnahmen – nicht statt. Ihre militärlastige Wahrnehmung wurde nicht zurechtgerückt. Es mangelte an überzeugenden Narrativen, an Offenheit und Ehrlichkeit, was die Glaubwürdigkeit der Regierungskommunikation beschädigte.

Und vor allem: Chancen wurden nicht genutzt. Exemplarisch dafür steht der Umgang mit den beiden großen und langwierigen UN-mandatierten Stabilisierungseinsätzen in Bosnien und Kosovo. Beide waren im Sinne ihres militärischen Auftrags – Friedensregelungen abzusichern, neue Kriegsgewalt zu verhindern und stabilisierend zu wirken – erfolgreich. Das gelang ihnen ausgesprochen gewaltarm. Als die deutschen Einsätze zu Ende gingen – 2012 bei ALTHEA ganz, Ende 2018 bei KFOR als Großeinsatz –, geschah das in Deutschland sang- und klanglos, als seien die Einsätze nicht der Rede wert gewesen. Zu 20 Jahren KFOR im Juni 2019 gab es im politischen Berlin keine offizielle Veranstaltung und Stellungnahme. Die politischen Auftraggeber der Parlamentsarmee Bundeswehr verweigerten den 135.000 deutschen KFOR-Soldatinnen und -Soldaten eine öffentlich auffallende Anerkennung für ihre Gemeinschaftsleistung. Die zwei für Friedenssicherung in Europa besonders bedeutsamen Einsätze gelten inzwischen als weitgehend „vergessene“ Einsätze.

Ein bedeutender Fortschritt sind die alljährlichen Feierstunden zum Tag des Peacekeepers, zu denen seit 2013 die Minister des Äußeren, der Verteidigung und des Innern in Berlin einladen und wo stellvertretend je drei Zivilexperten, Soldaten und Polizisten geehrt werden. Nirgendwo kommen in Deutschland so viele und verschiedene Friedenspraktiker in Uniform und Zivil mit hoher fachlicher und interkultureller Kompetenz, mit Bodenhaftung und mit langem Atem zusammen. In Zeiten, wo sich Krisen und politische Egozentriker häufen, sind solche handfesten Mutmacher umso wichtiger. Hier bekommt der vernetzte Ansatz für gemeinsame Ziele ein Gesicht.^[33] In Deutschland gibt es inzwischen viele Zehntausende von solchen Friedenspraktikern. Ihr Potenzial könnte und sollte ganz anders genutzt werden – bei der öffentlichen Kommunikation der Krisenengagements ebenso wie beim sicherheitspolitischen Erfahrungslernen.