2.1 Mehr wovon und wofür?

Eine zentrale Gemeinsamkeit der Beiträge bestand darin, dass das „Mehr“ (an Geld, Personal, politischem Engagement) nur wirksam werden könne, wenn damit auch eine Weiterentwicklung der Arbeitsansätze und Methoden auf allen Ebenen verbunden sei. Es gibt derzeit weder in Deutschland noch international das eine überzeugende Paradigma der Krisenprävention und Friedensförderung, wie dies noch zu Zeiten der Formulierung des Aktionsplans von 2004 bei aller Heterogenität der Debatten durchaus der Fall war. Erst recht gibt es in diesem Bereich keine Anlehnungsmächte, deren intellektueller wie operativer Führung sich deutsche Akteure anvertrauen könnten, wie dies im NATO-Kontext sicherheits- und verteidigungspolitisch so lange der Fall war, dass es auch einen Großteil der heutigen Debatten noch prägt. Im Gegenteil: Deutschland muss friedens- und sicherheitspolitische Vorreiter- und Anlehnungsmacht für andere werden, um gemeinsam zumindest das Nötigste an Vorsorge- und Reaktionsfähigkeit gegenüber den Krisen und Konflikten seiner Nachbarschaft zu schaffen.

Gleichzeitig gab es kaum Versuche, den Mehrbedarf in irgendeiner Dimension – finanziell, personell oder politisch – konkret zu umreißen oder zu quantifizieren. Wolfgang Ischingers Forderung nach einer Erhöhung der außen-, verteidigungs- und entwicklungspolitischen Ausgaben auf insgesamt 3 % der deutschen Wirtschaftsleistung war eine seltene Ausnahme, die mangels praktischer Details zu den nötigen Mehrausgaben vor allem ein Beitrag zur Schlacht der Narrative ist, während die SPD-Politikerin Edelgard Bulmahn mit der Erwähnung einer bestehenden politischen Zielsetzung von 950 entsendebereiten Polizeibeamten zwar den Finger in eine offene Wunde legte, aber die Zahl auch nicht aus einem konkreten Bedarf herleiten konnte.^[16]

2.2 Selbstkritischer evaluieren, lernen und umsteuern

Seit mehr als fünf Jahren investiert die Bundesregierung hunderte Millionen Euro pro Jahr, um die Instrumente der Krisenprävention, der Krisenbewältigung und der entsprechenden Nachsorge auf der Basis der praktischen Erfahrungen und unter dem massiven Druck immer neuer Krisen weiterzuentwickeln. Die entscheidenden Fragen sind dabei: Wie gut wirken diese Projekte? Wie sind solche Projekte politisch so zu steuern, dass sie effektiv auf kurzfristige Veränderungen der Konfliktdynamik reagieren können? Unabhängige Studien und Evaluierungen fehlen fast völlig, vor allem in Deutschland. Der Bundestag fordert für den gesamten Bereich der Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung zu Recht eine zeitgemäße Evaluierungspraxis ein, während sich das Interesse der Wissenschaft in sehr engen Grenzen hält. Hier blieb auch die Debatte während des PeaceLab2016 stehen.

Einig waren sich die Teilnehmer der PeaceLab-Debatte zumindest bei der Forderung nach einer besseren Evaluierungspraxis und Lernkultur. Diese beginne mit einem professionellen Wissensmanagement und umfassender Einsatzvorbereitung und reiche bis zur ehrlichen Evaluierung der Umsetzung und Wirkung verschiedener Instrumente. Statt der oft befürchteten Ex-post-Bewertung komplexer politischer Initiativen als „gut“ oder „schlecht“ liege der praktische Mehrwert aus Sicht der beteiligten Fachleute vor allem in begleitenden Evaluierungen.^[17] Diese ermöglichen ein rechtzeitiges und wirksames Nachsteuern und damit eine höhere Wirkung insgesamt. Hierfür müssten die Geber enger mit den implementierenden Partnern zusammenarbeiten und mehr in Datensammlung und -analyse investieren. Während einzelne Stimmen beispielsweise eine unabhängige Stelle zur strategischen Evaluierung vorschlugen, genügt anderen die Verankerung einer regelmäßigen, ressortübergreifenden Planung und Auswertung von Evaluierungen.^[18] Gleichzeitig betonten mehrere Bundestagsabgeordnete in der Debatte, dass die Grundsatzentscheidungen über das deutsche staatliche Handeln (oder Nicht-Handeln) im Parlament fielen. Die beste Evaluierungspraxis entließe die Abgeordneten deshalb nicht aus der Verantwortung, politische Entscheidungen zu bewerten und den gesellschaftlichen Lernprozess zu organisieren.^[19]

2.3 Vorrang der Prävention

„Die enormen Opportunitätskosten der Reparatur von Kriegsschäden und die sozialen Kosten massenhafter Flucht und Migration“, argumentierte zum Beispiel Rüdiger König, Leiter der zuständigen Abteilung im Auswärtigen Amt, „stehen in keinem Verhältnis zu den Aufwendungen für vorbeugende Krisendiplomatie oder präventiver und krisenbegleitender Instrumente.“ Auch wenn die Annahme der Kosteneffizienz wirksamer Prävention nicht ohne Widerspruch blieb, so bestand doch Konsens dahingehend, dass „vorbeugen besser als heilen“ sei.^[20] Doch das Ziel einer vorsorgenden Außenpolitik in Bezug auf die Krisen und Kriege der europäischen Nachbarschaft widerspricht der bisherigen Praxis. Ein Großteil der finanziellen, personellen und politischen Ressourcen der Bundesregierung fließt bislang in die Bewältigung von Krisen, die bereits ausgebrochen sind; selbst bei der Vorsorge impliziert der begriffliche Fokus auf „Krisen“-Prävention eine kurzfristige Orientierung. Das Schreibteam der Bundesregierung übersetzte den Konsens durchaus elegant in einen prinzipiellen „Vorrang der Prävention“ als Teil des friedenspolitischen Leitbildes deutschen Krisenengagements.^[21]

Konkrete Vorschläge aus der PeaceLab-Debatte, um diesen Vorrang praktisch umzusetzen, waren zum einen die Schaffung einer separaten interministeriellen Koordinierungsinstanz für Frühwarnung und präventives Handeln. Deren Tagesordnung sollte so beschaffen sein, dass die Früherkennungsdiskussionen nicht in ständiger Konkurrenz zu den aktuellen Krisen stünden. Zum anderen sollte es einen Haushaltstitel für Prävention geben, damit die verfügbaren Mittel nicht vom endlosen Bedarf akuter Krisen verdrängt werden können.^[22]

2.4 Mehr Kohärenz angesichts von Zielkonflikten zwischen Frieden, Wirtschaft und Menschenrechten

Eine kohärentere Politik sollte aus Sicht der meisten Beteiligten an diesem Aspekt der PeaceLab-Debatte vor allem durch eine klare Entscheidung für die Friedensförderung als übergeordnetes Ziel der Außen-, Verteidigungs- und Entwicklungs-, aber auch der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik erfolgen.^[23] Dieses Ziel sollte nach weit überwiegender Meinung auf freiwilliger Basis durch mehr kritische Selbstreflexion der direkten und indirekten Auswirkungen deutscher Politik auf Gewaltkonflikte erreicht werden, doch es gab auch den konkreten Vorschlag einer verpflichtenden ressortübergreifenden „Friedensverträglichkeitsprüfung“ aller Politikbereiche als Zwangsinstrument.^[24]

Praktischer wurde diese Diskussion beim Thema Menschenrechte. Menschenrechte schützen, Krisen verhindern und Frieden fördern – für viele der Teilnehmerinnen gehörte dies zusammen. Ausgangspunkt, ähnlich wie beim Oberziel Frieden, war: Der Schutz von Menschenrechten solle für Deutschland absoluten Vorrang haben, das Konzept der unteilbaren Menschenrechte erlaube keine Priorisierung. Gleichzeitig seien politische, finanzielle und personelle Ressourcen endlich, und Zielkonflikte mit ganz anderen politischen Erwartungen, zum Beispiel der Exportförderung, seien unvermeidlich. Ein konkreter Vorschlag für eine stärkere Priorisierung kam von einer Reihe deutscher und internationaler Experten, die die Verhinderung von Massenverbrechen als Top-Priorität in den neuen Leitlinien sehen wollten, um begrenzte Ressourcen angesichts der Vielzahl von Konflikt- und Krisenrisiken dort einzusetzen, wo die Konfliktfolgen am schwerwiegendsten sind.^[25] „Atrocity Prevention“ sollte dabei nicht in Konkurrenz zur Konfliktprävention treten, sondern diese ergänzen. Der Blick auf Massenverbrechen könne eine besondere Aufmerksamkeit dafür schaffen, das humanitäre Völkerrecht zu verteidigen, Zufluchtsorte für Verfolgte zu schaffen sowie Racheakte und Siegerjustiz zu verhindern. Dafür müsse Deutschland mehr Sicherheitskräfte ausbilden und dabei Monitoring-Systeme schaffen, damit die Trainingsteilnehmer nicht selbst Massenverbrechen begingen. Ein wichtiger Hebel sei zudem die konsequente Durchsetzung des Völkerstrafrechts während und nach Konflikten.^[26]

Menschenrechtsschutz kann sich aber natürlich nicht in der Prävention von Massenverbrechen erschöpfen. Deutschland, so viele Experten in der Debatte, solle sich insbesondere mehr für den Schutz von Menschenrechtsverteidigern und demokratischen Kräften einsetzen. Deutsche Diplomatinnen und Diplomaten sollten die Menschenrechtslage vor Ort genau beobachten und im regelmäßigen Austausch mit Aktivisten stehen. Die Entscheidung über öffentlichen Druck bedürfe allerdings in jedem Einzelfall der sorgfältigen Abwägung: Nicht immer schaffe öffentliches Eintreten für einzelne Aktivisten Schutz, manchmal führe es auch zu einer noch größeren Gefährdung. Auch andere Zielkonflikte zwischen Krisenprävention und Menschenrechtsschutz kamen detailliert zur Sprache.^[27] Ähnlich war es bei der Debatte um Demokratisierung und Transformationsanspruch: Während Vertreter der Bundesregierung deutlich machten, dass man in manchen Situationen auch ohne den Anspruch von Demokratisierung stabilisieren könne, wie zum Beispiel im Irak, entgegneten viele Experten, dass ohne anspruchsvolle Ziele zur gesellschaftlichen Transformation deutsche und europäische Interessen nicht zu sichern seien – von wertekonformer Außenpolitik ganz zu schweigen.^[28] Dabei seien eigene Erwartungen immer an den lokalen Gegebenheiten zu messen und gegebenenfalls anzupassen. Statt Blaupausen zu exportieren, sollten Geber lokale Akteure dazu befähigen, den demokratischen Übergang selbst zu steuern und dafür Dialog- und Handlungsräume schaffen. Die lokale Kultur bilde den Rahmen für jede Intervention: Nur kulturelle Sensibilität könne die Akzeptanz der Maßnahmen erhöhen und lokalen Aneignungsprozessen genügend Raum geben.^[29] Ein Mehrwert der PeaceLab-Debatte bestand insofern darin, der theoretischen Forderung nach maximaler Kohärenz eine praktische Perspektive entgegenzusetzen, aus der sich durchaus sehr konkrete Optionen zum Umgang mit unvermeidlichen Zielkonflikten ergeben.

2.5 Ziviler, strategischer, politischer?

Der wichtigste Prinzipienkonflikt der PeaceLab-Debatte entwickelte sich entlang der Forderung nach einem „Primat des Zivilen“, das heißt einer absoluten Priorisierung ziviler über militärische Ansätze und Mittel.^[30] Die Gegenposition lehnte diese Forderung ab und schlug mehr Investitionen in Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik insgesamt vor. Der notwendige Ausbau politischer Analyse und ziviler Instrumente dürfe nicht auf Kosten dringenden militärischen Fähigkeitsaufbaus gehen. Vor allem dürfe die notwendige Strategiedebatte nicht durch ein Denkverbot im Hinblick auf militärische Ansätze und Mittel eingeschränkt werden.^[31]

Statt eines „Primat des Zivilen“ forderten dessen Gegner daher ein „Primat des Politischen“, um die Debatte auf politische Strategien für die einzelnen friedens- und sicherheitspolitischen Engagements der Bundesregierung zu lenken. Die Formel vom „Primat des Politischen“ kam auch aus einem anderem Grund immer wieder in der Debatte vor: Unabhängig von den Unterschieden in der Bewertung der Rolle militärischer Mittel waren sich die Teilnehmer einig, dass die Konflikte, die es zu behandeln gelte, in der Regel politischer Natur seien, während ihnen die Bundesregierung zu oft mit politisch „blinden“, scheinbar technischen Ansätzen zu begegnen versuche. Häufig erhielten entscheidende politische Komponenten wie Macht oder Einfluss, Legitimität und Vertrauen zu wenig Aufmerksamkeit, was auch die häufig enttäuschende Wirksamkeit der Interventionen miterkläre. Diesen Fehler gelte es zu verhindern. Insbesondere dürften „die Stabilisierung fragiler politischer Institutionen oder die Ertüchtigung einzelner Sicherheitskräfte nicht als Politikziele an sich gelten“, sondern könnten nur als Elemente einer übergreifenden politischen Strategie für das jeweilige Krisenland Wirkung entfalten, die allzu häufig fehle.^[32]

3.1 Mehr Personal für Frühwarnung, Diplomatie und Mediation

Politische Lösungen erfordern zunächst vor allem politisches Engagement auf Grundlage engmaschiger politischer Analyse. Hier lief die Debatte immer wieder auf den Kapazitätenengpass im diplomatischen Dienst und die Forderung nach mehr Personal hinaus. Die Teilnehmer identifizierten vor allem zwei große Defizite. Zum einen fehlt es gerade für die effektive Frühwarnung und frühe Reaktion (early action) an Diplomatinnen und Diplomaten in den Botschaften und in Berlin. Eine konkrete Anregung war die regelmäßige Erarbeitung und Diskussion möglicher Konfliktszenarien – etwa in einem ressortübergreifenden Gremium –, um alternative Entwicklungspfade im Blick zu behalten und entscheidende Wendepunkte in einem Konflikt besser zu identifizieren. Hier sollten Diplomatinnen und Diplomaten auch regelmäßig die Expertise aus der Zivilgesellschaft und von internationalen Partnern einbeziehen. Nicht nur für die Analyse, auch für die rasche Reaktion auf eskalierende Konflikte spielten Diplomatinnen und Diplomaten eine Schlüsselrolle: Sie kennen die lokalen politischen Akteure und können sich in politische Prozesse einmischen. All das kostet viel Zeit, das können weder Botschaften mit nur einem oder zwei politischen Referenten leisten noch Länderreferate, in denen eine Person mehrere Länder betreut. Im Ergebnis ist genau dort, „wo die Bundesregierung nicht müde wird, die Bedeutung von Dialog zu betonen, niemand vor Ort, der diesen führen könnte.“^[38] Insofern forderten einige Teilnehmer, die Bundesregierung solle mehr und besser vorbereitetes Personal in potenzielle Krisenländer entsenden und ihnen zudem größeren Handlungsspielraum geben, um reaktionsschneller zu werden.

Ein zweites Defizit sind die verfügbaren Ressourcen für die Fähigkeiten für Friedensmediation und Mediationsunterstützung. Hier bestand ein weitgehender Konsens dahingehend, dass diese als ein „deutsches Markenzeichen“ ausgebaut werden müssten.^[39] Dafür sei Deutschland nicht nur ausgezeichnet positioniert, sondern habe bereits erhebliche institutionelle Kapazitäten aufgebaut. Konkret forderten die Teilnehmer der PeaceLab-Debatte von der Bundesregierung, Mediation als eigenständigen Bestandteil in die Diplomatenausbildung zu integrieren, mehr Frauen in Track-1-Friedensprozesse einzubeziehen, zum Beispiel durch Geschlechterquoten, die methodische Kompetenz von Mediatorinnen und Mediatoren zu erhöhen und mehr Bundestagsabgeordnete sowie ehemalige hochrangige Politikerinnen und Politiker (einschließlich Ex-Bundespräsidenten) als aktive Vermittler zu entsenden.^[40]

3.2 Friedenseinsätze stärker mit eigenen Fähigkeiten unterstützen

Einig waren sich die Experten im PeaceLab auch darin, dass sich Deutschland intensiver in die Vereinten Nationen einbringen solle. Die Präventionsarbeit der Vereinten Nationen helfe, politische Krisen einzudämmen, bevor es eine militärische Eskalation gebe. Insbesondere forderten viele Teilnehmer, dass sich Deutschland mit mehr Personal beteilige: in internationalen Organisationen und bei denjenigen Friedenseinsätzen der Vereinten Nationen, in denen deutsche Beiträge einen klaren Mehrwert schaffen können.^[41] Deutschland müsse vor allem mehr Polizeibeamte und (zivile) Fachkräfte, zum Beispiel Experten für Forensik oder zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens, zur Verfügung stellen. Dafür sei dringend ein gemeinsamer Personalpool von Bund und Ländern aufzubauen sowie zusätzliche Ausbildungs- und Sprachangebote bereitzustellen.^[42]

Dabei müsse man sich auch auf Risiken einstellen. Außerdem dürfe das eigene Personal nicht gerade dann – wie kurz vorher im Südsudan geschehen – aus UN-Missionen abziehen, wenn es kritisch werde und es am meisten gebraucht werde, denn „Blauhelme gehen genau dorthin, wo sonst niemand hingeht.“^[43] Neben Personal forderten die Expertinnen und Experten auch die Bereitstellung von militärischen Schlüsselkapazitäten wie Aufklärungsdrohnen und Hubschraubereinheiten. Zu diesem Punkt gab es allerdings auch Meinungsverschiedenheiten. Für die einen ist der integrierte Einsatz ziviler, militärischer und polizeilicher Instrumente durch die Friedenseinsätze der Vereinten Nationen vorbildlich. Gerade für wirksame Frühwarnung und den Schutz der Zivilbevölkerung seien robuste Mandate unter Einbeziehung militärischer Kräfte notwendig.^[44] Andere befürchteten hierbei eine (weitere) „Militarisierung“ der Außenpolitik und forderten die Stärkung rein ziviler, politischer Missionen auch zum Schutz der Zivilbevölkerung sowie den Ausbau des unbewaffneten zivilen Peacekeeping durch Nichtregierungsorganisationen.^[45]

3.3 Sicherheitssektorreform, Rechtsstaatsförderung und Transitional Justice politischer denken

Die Politik der Bundesregierung in den Bereichen Sicherheitssektorreform und Ertüchtigung, Rechtsstaatsförderung und Transitional Justice war nicht nur Thema in der PeaceLab2016-Debatte um die Leitlinien, sondern auch in jeweils separaten Debatten im Anschluss begleitend zu drei neuen Strategien der Bundesregierung.^[46]

Alle drei Debatten konnte Dutzende von deutschen und internationalen Angehörigen weitgehend getrennter Fachgemeinschaften zu Beiträgen motivieren, die sich trotz ihrer starken Verwurzelung in den unterschiedlichen Arbeitsbereichen in einer Reihe von strategischen Punkten bemerkenswert einig waren. Dazu gehört die grundlegende Kritik daran, dass das bestehende Instrumentarium in allen drei Bereichen der politischen Natur der Herausforderung nicht gerecht wird: Bei der Unterstützung oder gar Reform von Sicherheits- wie Rechtsstaatsinstitutionen wie auch bei der Aufarbeitung von Unrecht geht es stets um Eingriffe in Kernfragen von Machtverteilung, Legitimität und Vertrauen, die nicht allein mit der Beschwörung von local ownership sowie technischer Beratung, Ausbildung und Finanzierung zu lösen sind. Es sei vielmehr entscheidend, den Kontext vor Ort genau zu kennen und kontinuierlich zu analysieren, politische Gelegenheitsfenster zu identifizieren, reformorientierte lokale Akteure zu unterstützen und nicht in zu kurzen (gar einjährigen) Projektzyklen zu planen. Interventionen am offenen Herzen ohnehin meist schon gestörter Staat-Gesellschaft-Beziehungen sind zwangsläufig Risikoinvestitionen, die eine hohe Adaptionsfähigkeit, Fehlertoleranz und einen langen Atem brauchen, denn die angestrebten gesellschaftlichen Veränderungen können nur über viele Jahre, oft Jahrzehnte gelingen.

Im Bereich der Sicherheitssektorreform und Ertüchtigung war in den PeaceLab-Debatten 2016 und 2018 unbestritten, dass die Herstellung von menschlicher Sicherheit ein Schwerpunkt der Politik der Bundesregierung sein sollte, das heißt Sicherheit für die Bevölkerung statt (nur) Sicherheit für die Konfliktparteien oder für die Herrschenden. Während einige ein vollständiges Waffenexportverbot in Krisenregionen forderten, betonten die Befürworter von Ausbildungs- und Ausstattungshilfe als notwendigem Stabilisierungsinstrument, dass diese nicht ohne Waffenlieferungen auskommen könnten. Sie räumten aber auch ein, dass mit Rüstungsexporten Risiken verbunden sein können: Ausrüstung bis hin zu Waffen können in falsche Hände geraten und selbst zum Instrument von Repression werden. Eine neue Strategie der Bundesregierung für Sicherheitssektorreform und Ertüchtigung müsse diese Dilemmata ehrlich ansprechen und daraus nicht nur strikte, sondern vor allem effektive Bedingungen für Waffenlieferungen und Ausbildungshilfe und deren Einbindung in Kontroll- und Reformmechanismen ableiten. Einige Expertinnen und Experten zitierten jüngere Forschungsergebnisse, denen zufolge sich v. a. militärische Ausbildungs- und Ausstattungsprogramme im besten Fall als unwirksam und im schlimmsten Fall als kontraproduktiv erwiesen haben, wenn sie nicht auf einer soliden politikökonomischen Lage- und Wirkungsanalyse beruhten und als Mittel im Dienst klarer gemeinsamer politischer Ziele zwischen Geberregierung und deren lokalen Partnern eingesetzt würden.^[47] Meist fehle das nötige hochrangige politische Engagement von deutscher Seite, wenn für einen kurzen Moment die politischen Rahmenbedingungen für Veränderungen bestünden. Langfristige, geduldige Arbeit vor Ort könne dabei helfen, solche „Reformfenster“ zu öffnen – doch dafür müsse die Außenpolitik bereit sein, auch in sensiblen Fragen der sicherheitspolitischen Verfasstheit, der Staat-Gesellschaft-Beziehungen und der Machtbalance langfristig an der Seite derer zu stehen, die Menschenrechts- und Verfassungsnormen gegen häufig erhebliche Widerstände umzusetzen suchten. Mit solchen Aufgaben dürften Implementierungspartner und Militärberatergruppen nicht alleingelassen werden.^[48]

Im Bereich der Rechtsstaatsförderung verfüge Deutschland international über hohe Anerkennung, so auch der damalige Justizminister Heiko Maas (2017).^[49] Doch was heißt das, wenn die praktische Erfahrung gleichzeitig lehrt, dass Rechtstaatsförderung – insbesondere mit Blick auf Menschenrechtsschutz – gerade nicht auf den Export westlicher Normen abzielen darf, sondern die Entwicklung indigener Normen aus dem jeweiligen kulturellen Kontext unterstützen muss, um Erfolg haben zu können? Wenn weite Teile des deutschen Rechts nur sehr eingeschränkt exportfähig sind, weil technologiegetriebene Verwaltungskooperation heutzutage zentral ist für den Wandel eines Rechtsstaats, aber Deutschland im Bereich der digitalen Verwaltung wenig zu bieten hat?^[50] Politische Interventionen in einzelne Gesetzgebungsprozesse und Verfahren der Rechtspflege seien häufig nicht zielführend, weil sie die natürliche Entwicklung rechtsstaatlicher Institutionen unterminierten. Gleichzeitig sei zu beachten, dass gewohnheitsrechtliche Mediationsverfahren in Krisenkontexten häufig effektiver und nachhaltiger als das formelle Justizwesen seien.^[51] Wichtig, so viele Stimmen in der RSF-Debatte auf dem PeaceLab-Blog 2019, sei die genaue und immer wieder angepasste Kontextanalyse, um die Konsequenzen der Interventionen einschätzen zu können. Wo eine solche Einschätzung nicht verlässlich genug möglich sei, könnten Dialogprojekte eine Alternative sein, um längerfristig echte Reforminitiativen zu ermöglichen – eine Logik, die genauso im Bereich Sicherheitssektorreform angemahnt wurde.^[52] Von der Bundesregierung forderten die Teilnehmer nicht nur mehr Flexibilität in der Projektplanung und Umsetzung mit Partnern von Ort, sondern auch mehr Innovation, zum Beispiel indem sie den Zugang zu Rechtsquellen durch digitale Angebote verbessert.^[53]

Auch in der Debatte zu Vergangenheitsbewältigung und Transitional Justice waren sich die Teilnehmer der Debatten 2016 und 2018 einig, dass jegliche Unterstützung von außen an den jeweiligen lokalen und kulturellen Kontext angepasst werden müsse. Aufgrund der eigenen Lernprozesse im Umgang mit der deutschen Geschichte im 20. Jahrhundert und seiner hohen internationalen Glaubwürdigkeit sollte sich Deutschland in diesem Bereich stärker engagieren. Dabei sollte Deutschland nie ein bestimmtes „Modell“ von Vergangenheitsbewältigung exportieren, sondern sich darauf konzentrieren, lokale Ansätze zu unterstützen. Die Bundesregierung sollte einen neuen Schwerpunkt auf die Unterstützung von Vergangenheitsbewältigung legen.^[54] Von einer neuen ressortübergreifenden Strategie erwarteten die Teilnehmer und Teilnehmerinnen von 2016/2017 und der Blogdebatte 2018, dass sie die Unterstützung komplexer politischer Prozesse und den Aufbau von langfristigen Partnerschaften und Vertrauen einplane.

In einem damit zusammenhängenden weiteren Strang der Debatte diskutierten Experten die Rolle völkerstrafrechtlicher Instrumente in der Krisenprävention. Gezielte und kohärente Sanktionsregime von Staaten oder multilateralen Organisationen könnten dazu beitragen, potenzielle Krisen abzuwenden.^[55] Auch bei der Strafverfolgung von Kriegsverbrechern auf deutschem Boden sei noch viel zu tun – hier fehlten zum Beispiel Ressourcen beim Generalbundesanwalt, bis Deutschland zumindest vor der eigenen Haustür glaubwürdige Anstrengungen vorweisen könne. Ein entschlossenes Vorgehen gegen Anstifter und Täter – beispielsweise durch Strafverfolgung auf Grundlage des Völkerstrafgesetzbuchs und mithilfe des europäischen Haftbefehls – könnte abschreckend wirken.^[56]

4.1 Strategische ressortübergreifende Koordinierung erfordert neue Strukturen

Nicht nur bei der Frühwarnung, auch bei der politischen Strategieentwicklung und Planung forderten die Teilnehmer effektivere Strukturen für eine bessere Koordination, vor allem zwischen dem Auswärtigen Amt sowie den Ministerien für Entwicklungshilfe, Verteidigung und Inneres. Um im Einsatz die reibungslose Kooperation von Bundeswehr, Polizei, zivilen Expertinnen und Experten, Entwicklungshelfern und humanitären Akteuren zu ermöglichen, bedürfe es in jedem Fall einer möglichst umfassenden ressortgemeinsamen Ausbildung sowie gemeinsamer Übungen.^[57] Ausgangspunkt für die Zusammenarbeit der Ressorts in einem bestimmten Land müsste zudem eine gemeinsame Situations- und Wirkungsanalyse sein, auf deren Grundlage eine gemeinsame politische Gesamtstrategie entwickelt werden sollten. Die gemeinsam erarbeiteten Ziele und Mittel sollten wiederum regelmäßig ressortgemeinsam ausgewertet und angepasst werden. Mehrjährige Strategiezyklen, verbunden mit der Flexibilität zum kurzfristigen Umsteuern, würden helfen, sowohl die kurz- als auch die längerfristigen Ziele wirksam zu verfolgen.

Eine zentrale Frage für die Leitlinien betraf die Struktur der Ressortkoordinierung. Hier gab es vergleichsweise wenig Vorschläge in der Debatte (siehe Fazit unten). Konkrete Forderungen waren die Aufwertung des „Ressortkreises Zivile Krisenprävention“ auf die Staatssekretärsebene und eine neue Organisationsstruktur mit einem politischen Mandat der beteiligten Ministerien. Auch wurden Stimmen laut, die eine klarere Führung aus dem Auswärtigen Amt forderten und ein gemeinsames Budget verlangten.^[58] Radikalere Vorschläge betrafen die Einrichtung eines parteipolitisch unabhängigen Nationalen Sicherheitsberaters im Ministerrang an der Spitze eines Bundessicherheitsrates mit mehr Personal und größeren Kompetenzen gegenüber den Ressorts oder eines übergeordneten Nationalen Friedensrates, durch den nicht nur die vier Kernressorts, sondern alle Ministerien „dem Gebot der Friedensförderung zu unterwerfen“ wären.^[59]

4.2 Expertise von zivilgesellschaftlichen Akteuren stärker einbeziehen

Die Rolle der Zivilgesellschaft in der Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedensförderung wurde sowohl für zivilgesellschaftliche Gruppen innerhalb Deutschlands als auch im Ausland diskutiert. Im Inland, so einige Experten, solle der Beirat Zivile Krisenprävention aufgewertet werden: mit einem stärkeren Mandat, einem Budget und der Fähigkeit, eigene Expertisen anzufertigen und zu übergreifenden strategischen Fragen Stellung zu beziehen.^[60] Der Beirat Zivile Krisenprävention, der Vertreter von Zivilgesellschaft und Wissenschaft versammelt, sei bislang eher „schmückendes Beiwerk“ gewesen, wie Catherine Devaux von Amnesty International bemängelte. Mit einem Budget und einem stärkeren Mandat könne er jedoch zu einem Schlüsselpartner für die Bundesregierung werden, indem er zum Beispiel eigene Expertisen anfertigen oder zu übergreifenden strategischen Fragen Stellung beziehen könne.

Viele Teilnehmer forderten außerdem die enge Einbindung von zivilgesellschaftlichen Partnern vor Ort, um aktiv Wissen über die lokale Gesellschaft zu generieren, von den lokalen Partnern zu lernen und ihre Bedürfnisse, Interessen und Potenziale zu berücksichtigen. Dabei ging es auch um die Abwägungsentscheidung, mit welchen Partnern die Bundesregierung kooperieren solle. Grundsätzlich müsse man bereit sein, mit allen Akteuren zu sprechen, selbst wenn sie deutsche Werte nicht teilten. Gleichzeitig sei Umsicht geboten. „Nicht jeder Akteur, der uns zunächst so erscheint, ist auch tatsächlich vertrauenswürdig; es müssen für jedes Gegenüber auch Partikularinteressen und Motive abgefragt werden.“^[61] Deutsche Organisationen müssten ausreichend Zeit und Geld in eine sorgfältige Prüfung und Auswahl lokaler zivilgesellschaftlicher Partner investieren. Auch Religionsgemeinschaften könnten als Friedensakteure auftreten, und neben klassischer Zivilgesellschaft könnten Unternehmen nicht nur Geldgeber, sondern ebenfalls aktive Kooperationspartner mit häufig beachtlichem politischem Einfluss sein.^[62]

Konsens war zwischen den Praktikern die mit großem Nachdruck vorgetragene Forderung, Gelder für die Zivilgesellschaft, auch für kleinere Nichtregierungsorganisationen, verlässlicher und für längere Zeiträume zu bewilligen sowie Projekte langfristiger und flexibler zu gestalten, u. a. um besser auf politische Gelegenheitsfenster vor Ort reagieren zu können. Hier bedürfe es auch Änderungen von Regelungen durch den Haushaltsausschuss des Bundestags, um es den relevanten Ministerien zu ermöglichen, Projektzeiträume zu verlängern und zu flexibilisieren.^[63]

4.3 Austausch zwischen Wissenschaft und Politik fordert beide Seiten

Beim Thema des Austauschs zwischen Wissenschaft und Politik wurde das Bedürfnis deutlich, sowohl innerhalb der Wissenschaft als auch mit der Praxis selbstkritischer über die wechselseitigen Ansprüche zu sprechen. Wissenschaftliche Politikberatung könne einerseits nur erfolgreich sein, wenn sie ihre Erkenntnisse und Kritik nutzerfreundlich für die Praxis aufbereite. „Die Friedens- und Konfliktforschung kann nur dann kritischer Stachel im Fleisch der Politik sein, wenn sie relevant ist. Relevant ist sie dann, wenn sie Wissen generiert und dieses auch so aufbereitet, dass es für die Politik praktisch wird. Sonst wird sie einfach ignoriert,“ so Nicole Deitelhoff und Christopher Daase.^[64] Wenn es Politiker, Parteien und Beamte andererseits ernst meinten mit ihrem häufig geäußerten Wunsch nach mehr und gezielterer evidenzbasierter Beratung, dann müssten sie ihre Arbeitspraxis so reformieren, dass auch unbequeme Erkenntnisse eine Chance hätten. Daraus ergäben sich möglicherweise auch andere Formate, um diesen Austausch für beide Seiten gewinnbringend zu organisieren. Vertreterinnen und Vertreter aus Wissenschaft und Praxis waren sich einig, dass der Erkenntnisbedarf sowohl Angebot als auch Kapazität der relevanten Forschungsdisziplinen und -institute deutlich übersteigt. Der Ausbau der Deutschen Stiftung Friedensforschung oder die Schaffung neuer sicherheitspolitischer Lehrstühle würden die deutsche „Friedens-Infrastruktur“ stärken.^[65]