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Publicly Available Published by De Gruyter June 5, 2020

Deutsche Sicherheitspolitik seit 1990: Auf der Suche nach einer Strategie

Ulrich Schlie

Zusammenfassung

Der Aufsatz bilanziert die deutsche Sicherheitspolitik seit 1990 unter dem Gesichtspunkt von ressortübergreifendem Sicherheitsverständnis und gesamtstaatlicher Sicherheitsvorsorge. Er arbeitet das fehlende Bewusstsein für den Zusammenhang zwischen Diplomatie und Militärstrategie in historischer Perspektive heraus und identifiziert die damit verbundene strategische Lücke bei der Formulierung und Implementierung der praktischen Außen- und Sicherheitspolitik. Diese zeigt sich insbesondere bei den außenpolitischen Debatten im Bundestag und einem wenig ausgeprägten ressortgemeinsamen, sicherheitspolitischen Verständnis der Auslandseinsätze der Bundeswehr. Für eine vorausschauende, strategisch aufgestellte Sicherheitspolitik fehlen ressortübergreifende Planungs- und Analysekapazitäten, sowie die Bereitschaft, Außenpolitik, Wirtschaftspolitik und Militärstrategie ganzheitlich zu denken und in einem gemeinsamen sicherheitspolitischen Konzept umzusetzen.

Abstract

The article reviews the German security policy since 1990 from the perspective of a cross-departmental understanding of security and a whole-government approach to security. It highlights the insufficient awareness of the interrelation between diplomacy and military strategy in a historical perspective and, thereby, identifies the resulting strategic gap in the formulation and implementation of practical foreign and security policy in Germany. This strategic gap is particularly evident in the foreign policy debates in the German Bundestag and the poor cross-departmental security policy understanding of the Bundeswehr’s foreign missions. To formulate forward-looking strategic security policy, cross-departmental planning and analysis capacities are missing, as well as the willingness to think foreign policy, economic policy, and military strategy holistically and implement them in a common security policy concept.

1 Einleitung

Das Jahr 1989/90 hat Deutschland nach einer weithin verbreiteten Auffassung eine „zweite Chance“ geschenkt.[1] Die Zeitspanne von dreißig Jahren, die seitdem vergangen ist, bildet im Folgenden den Anlass zur Bilanz und zum Blick nach vorne. Die nachfolgenden Betrachtungen konzentrieren sich dabei auf das ressortübergreifende Verständnis von Sicherheitspolitik, auf den gesamtstaatlichen Sicherheitsbegriff, und sie gehen der Frage nach, inwieweit sich die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik in den vergangenen drei Jahrzehnten an einem Gesamtkonzept orientiert hat, welches Diplomatie und Militärstrategie verbindet.

Strategie bezieht sich im klassischen Sinne auf die Betrachtung von Krieg und Frieden, Diplomatie und Militärstrategie als einer Einheit, auf die politisches Handeln ausgerichtet ist.[2] Genau um diese Einheit der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik geht es in den folgenden Betrachtungen. Zunächst gilt es, die Ziele, und sodann die Anpassung der verfügbaren Mittel, die zum Erreichen auch von Zwischenzielen eingesetzt werden, in den Blick zu nehmen. Dabei muss vor allem auf die Besonderheiten der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik im Vergleich mit den Partnern in der Nordatlantischen Allianz eingegangen werden. So sehr in den angelsächsischen Ländern oder auch in Frankreich dieses Verständnis von Strategie politikbestimmend ist, so wenig scheint im wiedervereinigten Deutschland – dies ist die These des Aufsatzes – das Bewusstsein für den Zusammenhang zwischen Diplomatie und Militärstrategie ausgeprägt und in der Formulierung und praktischen Implementierung der deutschen Sicherheitspolitik leitend zu sein.

2 Der Wandel nach 1990

Worin bestanden die Veränderungen des Jahres 1990, und inwieweit haben sie sich auf das Verständnis der deutschen Außenpolitik ausgewirkt? Mit dem Glücksfall der Wiedervereinigung hat sich Deutschlands geographische und politische Lage entscheidend verbessert. Das zentrale geopolitische Ergebnis der dadurch ausgelösten Machtverschiebung besteht darin, dass mit der Wiedervereinigung Deutschlands anno 1990 die historische Mittellage des Landes vollumfänglich zur bestimmenden Grundbedingung der deutschen Außenpolitik geworden ist. Die Mitte wurde dabei durch die geopolitische Umwälzung gewissermaßen vom Westen her besetzt. Die durch die europäischen Revolutionen des Jahres 1989 ermöglichte Wiedervereinigung Europas, die Aufnahme eines Großteils der ostmitteleuropäischen, osteuropäischen und südosteuropäischen Reformstaaten in die euro-atlantischen Strukturen, das Ringen um ein zwischen Kooperation und wachsamer Prävention schwankendes Verhältnis Europas zu Russland, die seit Anfang der 1990er Jahre anhaltenden Tendenzen zu einem stärkeren sicherheitspolitischen Zusammenschluss der Europäer in Gestalt einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik und die damit verbundenen Fragen nach der Arbeitsteilung und dem künftigen Zusammenhalt in der Atlantischen Gemeinschaft haben ihren Ausgangspunkt in den Ereignissen genommen, die 1989 zum Zusammenbruch der Ordnung von Yalta und Potsdam geführt haben. Die Außenpolitik der alten Bundesrepublik vor 1989 war auf dreifache Weise in ihrem Aktionsradius vorbestimmt: zunächst auf eine scheinbar unabänderlich rahmensetzende Weise, wie sie sich aus der Vielzahl von alliierten Vorbehalten und einschränkenden Bedingungen begrenzter Souveränität ergab, sodann aus der moralischen Bürde der damals so bezeichneten „jüngsten Vergangenheit“ des Hitlerregimes und dem zwischen 1933 und 1945 verschuldeten millionenfachen Leid, schließlich aus den besonderen Bedingungen der künstlichen Teilung des Landes und der Frontstellung des Kalten Krieges, wie sie sich insbesondere im Umstand äußerte, dass sich bis 1989 17 Millionen Deutsche als „Faustpfand“ im unfreien Teil Deutschlands befanden.

Johannes Gross hat – schon aus der Perspektive des wiedervereinigten Deutschlands der frühen 1990er Jahre – im Rückblick von der „stille(n) und unauffällige(n) Diplomatie“ der alten Bundesrepublik gesprochen und resümiert, dass seinerzeit die deutschen Sicherheitsinteressen „wegintegriert“ gewesen seien, „dergestalt, dass die Bundeswehr als die nationale Armee der Deutschen kaum je zur Anschauung kam.“[3] Er führte aus, dass bei den Westdeutschen seit dem Zweiten Weltkrieg eine Mentalität gewachsen sei, „die kaum noch wahrhaben mag, dass es existentielle Bedrohungen gibt, dass Krieg und Pestilenz zum Leben gehören und selbst dieses Deutschland treffen könnten, das sich von den Fährnissen der Geschichte abgeschieden wähnte.“[4] Die Wahrnehmung der eigenen Außen- und Sicherheitspolitik war in der alten Bundesrepublik von einer gewissen Selbstzufriedenheit geprägt, die mit dazu beigetragen hat, dass nach 1990 das vorrangige Bedürfnis darin bestand, dem Ausland – und wohl auch den Deutschen selbst – zu versichern, dass mit der größeren Verantwortung keine größeren Ansprüche verbunden wären und dass auch das wiedervereinigte Deutschland in der Kontinuität der „alten“ Bundesrepublik vor 1989 stünde.[5] Christoph Bertram etwa hat noch im Jahr 2014 die Auffassung vertreten, dass sich der außenpolitische Konsens der alten Bundesrepublik „bruchlos“ im wiedervereinigten Deutschland fortgesetzt habe: „Europäische Integration, Allianz mit Amerika, Entspannung und zunehmende Zusammenarbeit mit Russland, Beistand für Israel, internationale Präsenz durch multilaterale Diplomatie, aber notfalls auch durch die Beteiligung an gemeinsamen westlichen Militäreinsätzen zur Krisenstabilisierung.“[6]

3 Die Rolle militärischer Mittel in der deutschen Politik

Schon der Begriff „Notfall“ deutet darauf hin, dass der Einsatz des militärischen Machtmittels mit Blick auf die Veränderungen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik nach 1990 kaum im Zentrum stand, sondern auch zu den schwierigsten Debatten geführt hat. Die Diskussion und die Interpretationsscharmützel um Begrifflichkeiten, wie sie mit der Kategorie der „Zivilmacht“, aber auch mit der Scheindebatte um die „Militarisierung der deutschen Außenpolitik“ entlang des Begriffs „Kultur der Zurückhaltung“ oder um die Konzeption der „Vernetzten Sicherheit“ verbunden sind, haben auch mit grundlegenden Schwierigkeiten des Verhältnisses der Deutschen zum Militärischen zu tun. Auch die schwierigen Debatten und die bis heute nicht abgeschlossene Konsenssuche nach der Identifizierung von grundgesetzlichem und einfachgesetzlichem Änderungsbedarf in Fragen des Verteidigungsbegriffs und des Einsatzes der Bundeswehr im Inneren ist in diesem Zusammenhang zu sehen. Begibt man sich auf die Suche nach Wegmarken in der öffentlichen Debatte über Außen- und Sicherheitspolitik in Deutschland, so fällt auf, dass Richtungsentscheidungen fast immer in Folge von äußerem Zwang, also von internationalen Konstellationen, infolge von Bündnisverpflichtungen oder auf Druck von Partnern erfolgten und zumeist von heftigen Debatten um die Auslegung der rechtlichen Grundlagen begleitet wurden.

Hatte der gerade wiedervereinigten Bundesrepublik beim Zweiten Golfkrieg (Operation Desert Storm) Anfang 1991 noch das Beiseitestehen den Vorwurf der „Scheckbuchdiplomatie“ eingebracht, so war es maßgeblich dem Drängen des damaligen Außenministers Hans-Dietrich Genscher zu verdanken, dass die Einigung auf die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens durch die Europäische Gemeinschaft am 23. Dezember 1991 einvernehmlich erfolgte. Sowohl das Balkan-Engagement Deutschlands im Zuge des Zerfalls des jugoslawischen Vielvölkerstaats, als auch die noch im Wiedervereinigungsprozess gegenüber der Sowjetunion abgegebene Zusage zu partnerschaftlichen Beziehungen, die im deutsch-sowjetischen Vertrag von 1990 und beim Abzug der sowjetischen Streitkräfte vom Territorium der neuen Bundesländer am 30. August 1994 bekräftigt wurden und sich in einer aktiven Russlandpolitik niederschlugen, stehen zu Beginn der 1990er Jahre für eine Phase der deutschen Außenpolitik, in der das Bewusstsein für Veränderungen und die von der Macht des Faktischen auferlegte Notwendigkeit, einen gestaltenden Beitrag zu leisten, am ausgeprägtesten gewesen ist.[7]

Wer nach einem Symbol für die damit einhergehenden Veränderungen sucht, findet sie in den Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Als Zäsur wird dabei vor allem die Entscheidung des Deutschen Bundestags vom Sommer 1995 zur Beteiligung an den Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung des schnellen Einsatzverbands im früheren Jugoslawien einschließlich der Unterstützung eines eventuellen Abzugs der VN-Friedenstruppen (UNPROFOR) gesehen.[8] Auch die Entscheidung von 1998/99 zur deutschen Beteiligung an der humanitären Hilfe im Zusammenhang mit dem Kosovo-Konflikt (KFOR), die im großen Einvernehmen zwischen der ausgehenden Regierung von Helmut Kohl und der eingehenden von Gerhard Schröder getroffen worden war, um die humanitäre Katastrophe im Kosovo trotz ausgebleibener Mandatierung des Sicherheitsrates der VN an der NATO-geführten humanitären Intervention gegen Serbien (Operation Allied Force) zu beenden, gehört zu diesen Veränderungen dazu.[9] Und es kam nicht von ungefähr, dass es ausgerechnet diese friedenserhaltenden, friedenschaffenden und sogar friedenerzwingenden internationalen Stabilisierungseinsätze waren, die für die innere Entwicklung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik die entscheidenden Wegmarken nach 1990 bildeten. Im Zusammenhang mit dem Zerfall des ehemaligen Bundesstaates Jugoslawien, der durch die beiden Unabhängigkeitserklärungen von Slowenien und Kroatien Ende Juni 1991 beschleunigt wurde und nach der „Militärintervention“ des jugoslawischen Reststaates gegen die „abtrünnige“ Republik Kroatien zu einem Bürgerkrieg ausartete, zeigte sich die Unfähigkeit der auf sich gestellten Europäer, den verlorenen Frieden wiederherzustellen. Dies gelang erst, als sich die Vereinigten Staaten entschlossen, im Rahmen der Nordatlantischen Allianz diese Aufgabe zu übernehmen.

Es war maßgeblich auf jenen äußeren Entscheidungsdruck der internationalen Gemeinschaft zurückzuführen, dass sich Bundesregierung und Bundestag zu einer größeren internationalen Verantwortung Deutschlands durchringen konnten. Es zählt zu den Konstanten und Besonderheiten der deutschen Sicherheitspolitik, dass die damit verbundenen Entscheidungen erst nach der Erörterung – bzw. Klärung – verfassungsrechtlicher Fragestellungen erfolgt sind. Die Diskussion im Vorfeld der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 12. Juli 1994 zu den Out-of-Area-Einsätzen der Bundeswehr wird immer wieder als ein Paradebeispiel für den engen Zusammenhang zwischen Rechtsfragen und der Bereitschaft Deutschlands zur Übernahme von internationaler Verantwortung angeführt.[10] Es ging dabei um die Bestätigung der Rechtsauffassung einer geübten Praxis, und es dürfte wohl einzigartig in der europäischen Staatenpraxis sein, dass damals ein Teil der die Regierung bildenden Fraktionen, die FDP-Fraktion des damaligen Bundesaußenministers Klaus Kinkel, gegen die eigene Regierung klagen musste, um in einer Auslegungsfrage Klarheit zu erzielen. Die damals auch in Reden übliche Formulierung des Bundesministers des Auswärtigen lautete bezeichnend: „Das Bundesverfassungsgericht hat den Weg freigemacht.“ Wenn es eine Konstante in der außenpolitischen Debatte in Deutschland gibt, dann ist es der Verweis auf, und die Instrumentalisierung von, juristischen Fragestellungen. Auch die Beteiligung der Bundeswehr am Afghanistaneinsatz seit 2001 ist letztlich eine außenpolitische Entscheidung gewesen, die in der Bündnissolidarität – die bislang einzigartige Feststellung des Bündnisfalls nach Artikel 5 Washingtoner Vertrag – nach dem 9/11 zu sehen ist und bei der es ganz ursprünglich einmal um ein VN-Mandat zur Terrorismusbekämpfung gegangen ist.

Denn der Afghanistaneinsatz, der 2001 mit der Operation Enduring Freedom als Maßnahme im „Krieg gegen den Terror“ begann, ist streng genommen eine Konsequenz der Zäsur der Terroranschläge vom 11. September 2001. Er hat – wie zu einem geringeren Anteil die anderen Auslandseinsätze auch – ganz maßgeblich die bündnispolitische Wahrnehmung Deutschlands geprägt und in den deutschen Streitkräften einen tiefgreifenden und noch nicht abgeschlossenen Transformationsprozess ausgelöst.[11]

4 Auswirkungen der Auslandseinsätze

Das gesamtstaatliche Verständnis von Sicherheit in Deutschland ist vor allem durch die Einsätze in Bosnien und in Afghanistan nachhaltig beeinflusst worden. Allerdings hat die sicherheitspolitische Debatte in Deutschland immer wieder auch gezeigt, dass diesem Verständnis enge Grenzen gesetzt sind. Zu den bis heute anhaltenden Charakteristika der Debatte über Diplomatie und Militärstrategie zählt, dass die sich allmählich intensivierende Diskussion über die deutsche Außenpolitik und über die Neuausrichtung der deutschen Bundeswehr sowie die Erfordernisse der Auslandseinsätze seit 1990 weitgehend zusammenhanglos geführt werden. Dabei hatte der damalige Generalinspekteur der Bundeswehr, General Klaus Naumann, bereits Anfang der 1990er Jahre in seinem Buch „Die Bundeswehr in einer Welt im Umbruch“ eine Grundanalyse des Zusammenhangs zwischen der neuen Weltordnung, Deutschlands neuer Lage und dem sich verändernden Instrumentarium der Außen- und Sicherheitspolitik vorgelegt.[12] Wie sehr die Frage des militärischen Machtmittels im Zentrum der außen- und sicherheitspolitischen Diskussionen stand, wird auch daran ersichtlich, dass wohl keine andere Frage eine so kontroverse Diskussion ausgelöst hat, wie diejenige, die der Trierer Politikwissenschaftler Hanns W. Maull mit seinem Beitrag über „Vierzehn Thesen zur deutschen Außenpolitik 1992“ in der Zeitschrift Europa-Archiv über „Deutschland als Zivilmacht“ ausgelöst hatte.[13] Der Begriff der Zivilmacht – Maull hat in seiner Trierer Abschiedsvorlesung selbst darauf hingewiesen – ist in der politischen Debatte bewusst missdeutet und instrumentalisiert worden.[14] Diese Debatten, die insbesondere seit Anfang der 1990er Jahre in den Reihen der 1998 die Regierungsverantwortung übernehmenden Sozialdemokraten und Bündnisgrünen um das Verständnis von Deutschland als „Friedensmacht“ geführt wurden, nahmen wesentliche (Kritik)Punkte auf, die bereits in den Debatten der Friedensbewegung der 1980er Jahre gegen den Nato-Doppelbeschluss eine Rolle gespielt hatten.[15]

Die Auslandseinsätze der Bundeswehr haben die deutsche Außenpolitik mehr verändert, als dies von zentralen Akteuren und kritischen Beobachtern gleichermaßen eingestanden wird. Die qualitative Veränderung des Afghanistaneinsatzes vom ausschließlichen Stabilisierungseinsatz zur Aufstandsbekämpfung – wie er in der Nachfolge des 2006 begründeten Kampfeinsatzes in Afghanistan seit 2009 mit der US-geführten Counterinsurgency (COIN)-Operation verbunden war – hat insbesondere auch dazu geführt, dass die Einbeziehung der Bundeswehr in Gefechtsoperationen zu einer veränderten Wahrnehmung des Streitkräfteeinsatzes und den damit verbundenen Gefährdungen des soldatischen Dienens für Leib und Leben geführt hat, zum Verlust von Gefallenen und der Anerkenntnis, dass Soldaten der Bundeswehr ihren Dienst in kriegsähnlichen Zuständen leisten müssen.[16] Der Afghanistaneinsatz hat vor allem maßgeblich die Diskussion in Deutschland über die Grenzen und Möglichkeiten von friedenschaffenden Einsätzen, über Fragen der regionalen Sicherheit in Zentralasien und politische Fragen der Demokratisierung und der politischen Perspektiven Afghanistans, aber auch über die künftige strategische Ausrichtung der Nordatlantischen Allianz und die Neuausrichtung der Bundeswehr bestimmt. Wie sehr der Afghanistaneinsatz die Bundeswehr und ihre Angehörigen verändert hat, wird auch daraus deutlich, dass mittlerweile eine umfangreiche „Einsatzliteratur“ vorliegt, die nicht nur, aber ganz wesentlich auch, der Verarbeitung eigener Erfahrungen und der internen Diskussion über die künftige Ausrichtung der Bundeswehr geschuldet ist.[17] Die Betrachtung der Auslandseinsätze erfolgt in der deutschen Militärgeschichte nunmehr zutreffend im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der Bundeswehr.[18] Ohne den Afghanistaneinsatz wären auch die erinnerungspolitischen Anstöße – etwa die Schaffung eines Ehrenmals der Bundeswehr im Jahr 2009, die Stiftung der Tapferkeitsauszeichnung im gleichen Jahr ebenfalls durch Bundesminister Franz Josef Jung, oder die Debatten über Tradition und Bundeswehr – die sich ihrerseits wiederum in Veröffentlichungen niedergeschlagen haben und in der Überarbeitung des Traditionserlasses aus dem Jahr 1982 und der Verabschiedung eines Nachfolgeerlasses resultierten – nicht denkbar.[19]

 Hubschrauber der Bundeswehr in Mali im Einsatz

Hubschrauber der Bundeswehr in Mali im Einsatz

Die Debatte über Streitkräfte und Politik, über Militärstrategie und Technologie, auch über Bundeswehr und Gesellschaft, ist indes bislang nicht hinreichend geführt worden, um einen dauerhaften Impuls für eine Vertiefung der strategischen Kultur zu setzen, auch wenn es etwa einzelnen wie Herfried Münkler mit seinen Ausführungen zur „postheroischen Gesellschaft“ und zu „postheroischen Helden“ gelungen ist, eine breitere Öffentlichkeit zu erreichen und auf den inneren Zusammenhang zwischen Formveränderungen der Kriegführung, gesellschaftlichem Wandel und politischem Gegenwartsverständnis hinzuweisen.[20]

Wie mühevoll der Weg zu einem gemeinsamen Verständnis von Sicherheitspolitik ist, zeigt sich insbesondere am Konzept der „vernetzten Sicherheit“, dem im Weißbuch 2006 geforderten methodischen Ansatz, der sowohl im Bündnis als auch mit Blick auf das Desiderat einer gesamtstaatlichen Sicherheitsvorsorge in Deutschland einen entscheidenden Sprung nach vorn darstellen sollte.[21] Auf internationaler Ebene hat der Begriff in einer Reihe von Grundlagendokumenten der Allianz Eingang gefunden und maßgeblich den Wandel der Allianzstrategie in Afghanistan beeinflusst. So führte der von Bundesminister Franz Josef Jung beim Nato-Verteidigungsministertreffen in Noordwiijk im Herbst 2007 eingebrachte Vorschlag für einen Comprehensive politico-military plan for Afghanistan[22] zum wegweisenden Afghanistanbeschluss der Staats- und Regierungschefs beim NATO-Gipfel in Bukarest, April 2008, bei dem erstmals in einem Allianzdokument eine zivil-militärische Afghanistanstrategie verabschiedet wurde, welche die spätere Basis des Afghanistanengagements der internationalen Gemeinschaft geworden ist.[23]

Was in der Atlantischen Allianz gelang, erwies sich mit Blick auf das ressortübergreifende Verständnis von Sicherheitspolitik in Deutschland als ungleich mühevoller. Zwar hat die gesellschaftliche Diskussion über den Einsatz in Afghanistan immer wieder gezeigt, dass die Bereitschaft, deutsche Soldaten zur Krisen- und Konfliktbewältigung weltweit zu nutzen, Hand in Hand gehen muss mit der Einsicht, dass vernetzte Sicherheit nur unter aktiver Beteiligung der Streitkräfte erfolgreich sein kann. Doch in dieses Bewusstsein scheint indes noch nicht vorgedrungen zu sein, in welchem Umfang heute das breite Spektrum ziviler und militärischer Instrumente der Europäischen Union zu Konfliktprävention, Krisenmanagement und Konfliktnachsorge den Blick auf, und damit das Verständnis für das Militärische verändert hat. Als europäisches Hochtechnologieland mit herausragender Exportabhängigkeit ist gerade auch Deutschland in der Welt von heute auf vielfältige Wiese verwundbar. Es entspricht indes etwa den strategischen Vorgaben der Nordatlantischen Allianz, Cyberangriffen als Folge asymmetrischer Bedrohungen konsequent entgegenzuwirken, und es ist folglich plausibel und wünschenswert, wenn auch in der nationalen Sicherheitsarchitektur die entsprechenden Konsequenzen gezogen werden.

5 Vernetzte Sicherheitspolitik und gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge

Der Anspruch einer vorausschauenden Sicherheitspolitik konnte indes auch mit Blick auf weitergehende Vorstellungen zu Lagebild, Planungs- und Analysekapazitäten und ressortübergreifenden task forces in der deutschen Sicherheitspolitik nicht vollumfänglich verwirklicht werden, denn der zu diesen Bereichen vorgesehene dritte Teil des Weißbuchs 2006 konnte zwischen den Ressorts seinerzeit nicht konsentiert werden. Die dann im Jahr 2012 in den vom Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium der Verteidigung und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gemeinsam vorgelegten „Leitlinien für fragile Staaten“ orientieren sich – etwa mit dem Vorschlag der Bildung ressortgemeinsamer task forces – zwar an den bereits im Zusammenhang mit dem Weißbuch 2006 angestellten Überlegungen, sind jedoch keinesfalls für diesen Teil des sicherheitspolitischen Ansatzes erschöpfend gewesen. Es mag Ausdruck des in langen Jahren erworbenen Denkens in Konsenskategorien und einer gewissen Veränderungsscheu sein, dass der Ruf nach grundlegenden Anpassungen der Sicherheitsarchitektur in Deutschland zunächst unter Verdacht gestellt werden und, wenn überhaupt, nur ganz allmählich zu Umsetzungen führt. So konnten auch die im Jahr 2008 im Bundesministerium des Inneren gehegten Pläne für ein das Weißbuch 2006 ergänzendes Weißbuch zur inneren Sicherheit auf Grund dieser schwierigen Diskussionslage nicht weiterverfolgt werden.

Die Themen, die wiederkehrend zu reflexartigen Abwehrreaktionen führten, waren allen voran die Forderung nach strikter Trennung der Zuständigkeiten von Polizei und Bundeswehr beim Einsatz im Inneren und die Forderung nach Begrenzung der Rolle der Streitkräfte auf die in Artikel 35 GG genannten Fälle, die Verweigerung einer Diskussion über den Begriff des Verteidigungsfalls und, immer wieder damit verbunden, eine auf der Stelle tretende Diskussion über die Möglichkeiten einer Grundgesetzänderung – namentlich der Artikel 24 (2), 35 und 87 GG. Infolge der neuartigen Qualität des internationalen Terrorismus sowie des gewachsenen und territorial weitgehend unbeschränkten Gewaltpotentials nicht-staatlicher Akteure sind heute auch in Deutschland Angriffe vorstellbar, die aufgrund ihrer Art, Zielsetzung sowie ihrer Auswirkungen den bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der klassischen Gefahrenabwehr überschreiten. Eine vorausschauende und verantwortliche staatliche Sicherheitspolitik muss derartige Extremsituationen in die Betrachtung miteinbeziehen.

Mit diesen Tendenzen ist zugleich beschrieben, warum in Deutschland die Verständigung auf, und die Wahrnehmung von nationalen Sicherheitsinteressen schwerer fällt als anderswo und weshalb – die Diskussion im Zusammenhang mit dem Rücktritt von Bundespräsident Horst Köhler hat dies auf beklemmende Weise ans Licht gebracht – die zielgerichtete politische Instrumentalisierung unter Herrschaft des Verdachts bei sicherheitspolitischen Fragestellungen in Deutschland immer wieder durchscheint. So ist in der sicherheitspolitischen Debatte in Deutschland lange Zeit das Bewusstsein, dass Angriffe auf Informationsinfrastrukturen gravierende Auswirkungen auf die nationale Sicherheit haben können, unterentwickelt gewesen. Nur so ist überhaupt erklärbar, dass die erstmals im Weißbuch 2006 enthaltene Benennung zur Sicherung der Seewege im Zusammenhang mit den nationalen Sicherheitsinteressen zu aufgeregten Diskussionen geführt hat, die dann im Zusammenhang mit dem Rücktritt von Bundespräsident Köhler im Jahr 2010 in bewusster Missinterpretation von dessen Äußerungen im Rahmen eines Interviews auf dem Rückflug von Afghanistan einen skurrilen Nachhall gefunden haben.[24] Die naheliegende Frage, wie Deutschland als Mitglied in einem Seebündnis wie der Nordatlantischen Allianz überhaupt seine Interessen wahrnehmen wolle, wenn es dem Interesse der Sicherung der Seewege keine politische Priorität gäbe, wurde nicht gestellt. Prägnant – und auch mokant – hatte der Schweizer Journalist Eric Gujer 2007 in seiner essayartigen Analyse „ein Ende der Heuchelei“ eingefordert und lakonisch testiert, dass die deutsche Außenpolitik „sich nicht im Schattenreich abstrakter Moral“ bewege.[25] Auch analysierte Gujer das „Übergangsstadium“ der deutschen Außenpolitik und kritisierte insbesondere, dass „außenpolitisch-strategische Debatten, die in den USA oder Großbritannien ein breites Publikum finden, (…) in Deutschland auf kleine Fachzirkel beschränkt (blieben).“[26]

Wer die öffentliche und akademische Diskussion über deutsche Außenpolitik seit 1990 verfolgt und sich mit der inneren Basis der deutschen Außenpolitik beschäftigt, der kann als durchgehende Konstanten der vergangenen dreißig Jahre die große Sehnsucht nach außenpolitischem Konsens und die Suche nach Sicherheit, zudem eine gering ausgeprägte Veränderungsbereitschaft und unterentwickelte Debattenkultur sowie die wenig vorhandene Neigung identifizieren, strategische Grundsatzdokumente für die außen- und sicherheitspolitische Diskussion zu nutzen. In der Bundesrepublik hat sich spätestens mit Herbert Wehners Rede im Deutschen Bundestag am 30. Juni 1960, in der die sicherheitspolitischen Grundentscheidungen von Adenauers Westkurs durch die sozialdemokratische Opposition nachvollzogen wurde, eine breite Übereinstimmung über grundlegende Prinzipien und Orientierungen der Außenpolitik durchgesetzt. Dies galt insbesondere im Vergleich zur politischen Kultur der Weimarer Republik als große demokratische Errungenschaft. Grosso modo spiegelt sich diese außen- und sicherheitspolitische Grundübereinstimmung bis heute in der parteiübergreifenden parlamentarischen Überstimmung in wesentlichen Fragestellungen wie der Entsendung von Bundeswehrsoldaten in Auslandseinsätze wider.

Schwierig hingegen – und auch dies hängt mit Defiziten der strategischen Ausrichtung der deutschen Sicherheitspolitik zusammen – gestaltet sich seit jeher die Diskussion über nationale Interessen.[27] Es gibt jedenfalls – anders als im Vereinigten Königreich oder in Frankreich – keine Tradition, nationale Interessen zu definieren. Bisweilen war aus Deutschland sogar die prominent geäußerte Auffassung zu vernehmen, Deutschland habe gar keine nationalen Interessen und die deutschen Interessen würden in den europäischen aufgehen.[28] Es folgt wohl einem gewissen Unbehagen über die Begrenztheit der eigenen Interessenorientierung, dass in der politischen Auseinandersetzung in Deutschland in regelmäßigen Abständen die Forderung ergeht, die eigenen nationalen Interessen im internationalen Verkehr stärker durchzusetzen.

Die Geringschätzung von strategischen Grundsatzdokumenten, auch die mangelnde Bereitschaft, sich mit den strategischen Grundlagen etwa Frankreichs oder Großbritanniens in ihren Konsequenzen für politisches Handeln in Deutschland auseinanderzusetzen, findet sein Korrelat in der Abwesenheit von entsprechenden Debatten im Deutschen Bundestag. Weißbücher zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr können in Deutschland allenfalls in Regierungserklärungen zum Aussprachegegenstand gemacht werden. Eine andere Form der parlamentarischen Debatte, geschweige denn eine Abstimmung darüber, ist nicht vorgesehen, ebenso wenig eine Beteiligung von einzelnen Parlamentariern bei der Erstellung der Dokumente, wie dies beispielsweise in Frankreich im Rahmen des französischen Weißbuchprozesses gang und gäbe ist. Hinzu kommt, dass in Deutschland – anders als in den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich oder in Frankreich – bis heute eine strategische Kultur wenig ausgeprägt ist, bei der sicherheitspolitische Grundlagendokumente zum festen Bestandteil der sicherheitspolitischen Lagebestimmung gehören. Dieser „strategische Sonderfall“ mag zum einen Charakteristikum der außenpolitischen Debattenkultur in Deutschland sein, er erschwert aber auch die mit der Veröffentlichung eines sicherheitspolitischen Grundsatzdokuments verbundene verbindliche Übernahme von inhaltlichen Orientierungspunkten. Grundlegende Veränderungen der strategischen Kultur mit Blick auf eine Schärfung der Einsicht in die Notwendigkeit einer hinreichenden strategischen Begründung sind ohne die Einbeziehung des Deutschen Bundestages nicht zu erreichen. Gemeinsame Sitzungen des Verteidigungsausschusses und des Auswärtigen Ausschusses, die jährlich Aussprache über eine Regierungserklärung der Bundeskanzlerin zur Lage der Nation und strategisch eingesetzte gemeinsame Tagungen etwa des Deutschen Bundestages mit der Assemblée Nationale könnten hier wichtige Anstöße vermitteln.

Auch beim ressortgemeinsamen Denken hält Deutschland mit den Entwicklungen etwa in Kanada, der Schweiz oder Norwegens nicht Schritt, wenn man den Stand beispielsweise der Afghanistankoordinierung in Kanada nach 2006 oder das ressortgemeinsame Lagebild der Schweizerischen Eidgenossenschaft zum Vergleichsmaßstab wählt. Diese offenkundigen Defizite können nicht nur mit dem Naturgesetz von Koalitionsregierungen begründet werden, bei denen die unterschiedlichen Parteien zugeordneten Fachressorts Auswärtiges, Verteidigung oder Entwicklung sorgsam über die Einhaltung von Ressortkompetenzen wachen und auf vereinbarte Federführungen pochen. Zur Erklärung dieses Umstands sind wohl vor allem tiefer liegende Gründe in der politischen Kultur, oder auch der eher nachgeordnete Stellenwert von Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik bei den Karrierewegen in den im Deutschen Bundestag vertretenen Fraktionen verantwortlich, zudem ein zu geringer Druck aus der Fachöffentlichkeit, und nicht zuletzt auch mangelnde Einsicht in die Erfordernisse ressortgemeinsamen Handelns bei der leitenden Beamtenschaft.

6 Die Notwendigkeit einer breiten sicherheitspolitischen Debatte

Sowohl der von Bundesminister Steinmeier 2014 angestoßene Review-Prozess, der eine grundlegende Bestandsaufnahme der deutschen Außenpolitik und eine breite gesellschaftliche Debatte eröffnen sollte, als auch mit der Serie von öffentlichen Diskussionsveranstaltungen als Teil des Weißbuchprozesses 2016, wie ihn Bundesministerin Ursula von der Leyen erstmalig als Prozess der partizipatorischen Mitwirkung der deutschen Öffentlichkeit organisiert hatte, wurde in einem bis dahin nicht gekannten Maße über Grundfragen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik über die engeren Zirkel der Fachöffentlichkeit hinaus diskutiert.[29] Beide Prozesse haben jedoch zu keinen strukturellen Veränderungen auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik geführt und haben über die Fachdebatte hinaus keine dauerhaften strategischen Impulse gesetzt. Insbesondere Bundesminister Steinmeiers Review-Prozess im Auswärtigen Amt hat die Chance vertan, einem ressortübergreifenden Sicherheitsverständnis den Weg zu bereiten. Die im Rahmen der Abstimmung über Weißbücher regelmäßig wiederkehrenden Probleme, einen koalitionsübergreifenden sicherheitspolitischen Konsens zu formulieren, unterstreichen einmal mehr die Notwendigkeit, dass eine Verbreiterung der parteiübergreifenden Grundüberzeugungen in der Sicherheitspolitik und die Bereitschaft, daraus operative Folgerungen zu ziehen, zu den drängendsten Desiderata der deutschen Sicherheitspolitik gehören.

Diese Defizite setzen sich fort, wenn die ressortübergreifenden Strukturen zur Sicherheitspolitik und die Koordinierungsfunktion des Bundeskanzleramts betrachtet werden. Der Bundessicherheitsrat nimmt in der Sicherheitspolitik jenseits der Fragen der Rüstungsexportpolitik keine koordinierende, gar strategisch steuernde Funktion wahr. Ein strategischer Gesamtansatz indes würde ein gemeinsames Lagezentrum, gemeinsame Planungs- und Analyseinstrumente, ressortübergreifende Projektteams und einen durchgängigen Austausch auf allen Ebenen erfordern und sich auf vielfältige Weise in der strategischen Aufstellung wirksam machen. Dies liegt in der Konsequenz eines vernetzten Ansatzes, der integrierten Strukturen innerhalb der Nordatlantischen Allianz, der zunehmenden Bedeutung eines mit den Staaten abgestimmten Vorgehens sowie einer gemeinsamen Sicherheitspolitik innerhalb der Europäischen Union und der zunehmenden Verflechtung auf Grund der freiwilligen Abgabe von Souveränität an supranationale Einheiten und als Konsequenz der Globalisierung. Zu dem in Deutschland wenig ausgeprägten gesamtstaatlichen Verständnis von Sicherheitspolitik als bezeichnendes Phänomen zählt die Geringschätzung der nachrichtendienstlichen Instrumente und Produkte der Sicherheitspolitik, wie sie etwa am öffentlichen Image des Bundesnachrichtendienstes und den regelmäßig wiederkehrenden Kontroversen um eine parlamentarische Kontrolle festgemacht werden können.

Außenpolitik in der Globalisierung ist heute in stärkerem Maße als bisher mit der Analyse der technologischen Entwicklungen, der weltwirtschaftlichen Trends, der Finanzmärkte sowie Fragen der Umwelt und der Entwicklung verbunden. Doch die entscheidenden technologischen Entwicklungen unserer Zeit – Digitalisierung und künstliche Intelligenz – ebenso wie die Zukunftsfragen von Umwelt und Natur, kommen als große Beschleuniger von Veränderungsprozessen daher und können nur in einem politikübergreifenden Gesamtansatz bewältigt werden. Genau dies aber erfordert weitere strukturelle und mentale Anpassungen der Außen- und Sicherheitspolitik an die sich verändernde Wirklichkeit, einen konsequenten ressortgemeinsamen Ansatz in der Sicherheitspolitik sowie einen intensiveren Dialog mit der Öffentlichkeit.

7 Ausblick

Es ist zu hoffen, dass die tiefgreifende und fortdauernde Erfahrung der gegenwärtigen Pandemie das Bewusstsein für die Notwendigkeit der Krisenvorsorge, für eine effizientere Aufstellung und Koordinierung der sicherheitspolitischen Instrumente und im Resultat auch zu einem vertieften und der tatsächlichen strategischen Bedeutung angemessenen gesamtstaatlichen Verständnis von Sicherheitspolitik führen und strukturelle und instrumentelle Anpassungen in der Sicherheitspolitik nach sich ziehen wird. Das Erfordernis eines konsistenten strategischen Gesamtansatzes wird in den kommenden Jahren noch deutlicher sichtbar werden und in dem Maße zum Problem für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik, in dem es nicht gelingt, strukturelle und mentale Anpassungen an die sich verändernde Wirklichkeit zu vollziehen. Diese Änderungen in Deutschland auf dem Gebiet der Strategie und Öffentlichkeit werden nur erfolgen, wenn die Strukturen für Außen- und Sicherheitspolitik geändert werden und auf diese Weise eine wirkliche Bewusstseinsveränderung erfolgt. Dies bezieht sich auf die strukturellen Organisationsfragen innerhalb der Bundesregierung, auf das Verhältnis zwischen Streitkräften und Politik und auf den Bereich Parlament und Außenpolitik. Es bezieht sich insbesondere auch auf die Rolle, die eine langfristige strategische Ausrichtung der Politik an den gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen hat. Dabei spielt die strategische Vorausschau, nicht nur mit Blick auf die Entwicklung politischer Strategien, sondern auch zur Unterstützung der Entscheidungen von strategischer Reichweite in Unternehmen, eine Schlüsselrolle. Eine wirksame strategische Vorausschau bedingt die Fähigkeit und die Bereitschaft, eigene Interessen zu definieren und durchzusetzen, die Bereiche miteinander zu verknüpfen und die budgetären Voraussetzungen zu schaffen, damit die künftig noch besser miteinander verbundenen Instrumente mit den Mitteln ausgestattet werden können, die sie zur Erfüllung ihrer veränderten Aufträge brauchen. Die beste politische Konzeption ist folgenlos, wenn der richtigen strategischen Analyse keine entsprechende Umsetzung folgt. Helmut Schmidt ist bereits vor langer Zeit zu der Erkenntnis gelangt, dass Außenpolitik, Wirtschaftspolitik und, im klassischen Sinne, Militärstrategie in ein und demselben Rahmen operieren müssen.[30] Es ist zu wünschen, dass sich diese Einsicht in Deutschland einmal vollumfänglich durchsetzen wird und alle drei Bereiche von einem einheitlichen Konzept geleitet werden.

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Published Online: 2020-06-05
Published in Print: 2020-09-25

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