Accessible Published by De Gruyter August 26, 2021

Verteidigung ist Pflicht – Deutschlands außenpolitische Kultur muss strategisch werden – Teil 1

Bastian Giegerich and Maximilian Terhalle

Kurzfassung

Der Aufstieg oder Wiederaufstieg revisionistischer, repressiver und autoritärer Mächte bedroht die westliche, durch die USA garantierte internationale Ordnung, die den Aufstieg und die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg gewährleistet hat. Zu einem Zeitpunkt, wo die USA zunehmend durch den Aufstieg Chinas in Asien absorbiert sind (wobei ein Krieg zwischen China und den USA nicht ausgeschlossen werden kann), muss Europa in der Lage sein, sich im Rahmen der NATO gegen eine konventionelle Aggression Russlands weitgehend alleine zu verteidigen. Dabei sind substantielle Beiträge Deutschlands unersetzlich. Jahre der Vernachlässigung und der strukturellen Unterfinanzierung haben jedoch die deutschen Streitkräfte ausgehöhlt. Die politische Führung in Berlin tut sich schwer, diese neue Lage und die Dringlichkeit einer Neuausrichtung der deutschen Verteidigungspolitik zu akzeptieren.

Abstract

The rise or resurgence of revisionist, repressive and authoritarian powers threatens the Western, US-led international order upon which Germany’s post-war security and prosperity were founded. With Washington increasingly absorbed by China’s rise in Asia (and a US-China war not unlikely a possibility), Europe must be able to defend itself against Russia, and will depend upon German military capabilities to do so. Years of neglect and structural underfunding, however, have hollowed out Germany’s armed forces. Much of the political leadership in Berlin has not yet adjusted to new realities or appreciated the urgency with which it needs to do so.

1 Einleitung

Die Sicherheitspolitik Deutschlands ist den strategischen Herausforderungen, denen sich das Land heute gegenübersieht, nicht länger gewachsen. Der Aufstieg beziehungsweise die Wiederkehr revisionistischer, repressiver und autoritärer Mächte wie China und Russland bedroht in fundamentaler Weise die westliche internationale Ordnung unter Führung der USA, auf der die Sicherheit und der Wohlstand Deutschlands seit der Nachkriegszeit beruhen. Viele der traditionellen und bequemen Annahmen über Deutschlands Sicherheit und seine Rolle in Europa und der Welt gelten daher nicht mehr. Doch ein Großteil der politischen Bühne in Berlin hat sich noch nicht auf diese neue Realität eingestellt oder die Dringlichkeit erkannt, mit der sie reagieren sollte.

Seit vielen Jahrzehnten beklagen Deutschlands Bündnispartner die Tatsache, dass sich Bonn (und später Berlin) für seine eigene Verteidigung allzu sehr auf US-Streitkräfte verlasse. Sie erheben den Vorwurf, dass Deutschland in sicherheitspolitischer Hinsicht ein Trittbrettfahrer sei. Diese Kritik ist einerseits zutreffend, andererseits aber auch unfair. Nach dem Zweiten Weltkrieg hatte für Washington der wirtschaftliche Wiederaufbau Europas Vorrang, und dabei stand deutsche Wirtschaftskraft im Zentrum. Daher sollten die Nachbarn Deutschlands darauf vertrauen können, dass ein wiederaufgebautes Deutschland ihre Sicherheit nie mehr bedrohen würde. Die Anwesenheit einer beträchtlichen Anzahl amerikanischer, britischer und französischer Truppen auf westdeutschem Boden diente daher dazu, andere Europäer zu beruhigen und den Wiederaufbau des Kontinents zu unterstützen. Außerdem lagen die Deutschen lange richtig mit der – etwas zynischen – Annahme, dass die USA weiterhin ein verlässlicher Garant der Sicherheit Deutschlands und Europas bleiben würden, auch wenn US-Politiker sich noch so sehr über die unvertretbar hohen Beiträge Washingtons zur Verteidigung Deutschlands echauffieren mochten. Immerhin lag dies im Eigeninteresse Washingtons und die USA konnten es sich auch leisten.

Diese Annahme ist heute nicht mehr so selbstverständlich, wie sie es früher einmal zu sein schien. Zum einen hat die Regierung von Donald Trump (2017–2021) gezeigt, dass ein US-Präsident eine offen feindselige Einstellung gegenüber nominellen europäischen Verbündeten an den Tag legen und sogar mit einem Austritt der USA aus der Nato drohen kann. Zum anderen verändert der Aufstieg Chinas das gesamte internationale Gefüge und stellt indirekt Washingtons Garantien für die Verteidigung Europas in Frage.

Chinas spektakuläres Wirtschaftswachstum, seine politischen und militärischen Ambitionen stellen dadurch, dass sie die westliche Ordnung herausfordern, eine langfristige Bedrohung für deutsche Interessen dar. Unter Präsident Xi Jinping ist China darauf aus, eine globale Führungsrolle als Fertigungsstandort für wichtige Hightech-Produkte einzunehmen und ein Kraftzentrum der Innovation zu werden, während es zugleich globale Normen in einer Vielzahl von Bereichen festzulegen versucht. Standardsetzung, Fertigung und Innovation würden Peking die Kontrolle über bedeutende Elemente des wirtschaftlichen Austauschs geben. Diese Politik steht auch mit einer weiteren Ambition von Xi in Zusammenhang, nämlich dem Bestreben, die chinesischen Streitkräfte in die Lage zu versetzen, Kriege zu führen und zu gewinnen. Ziel ist es dabei, die USA als maßgeblichen sicherheitspolitischen Akteur im Indo-Pazifik zu verdrängen, die USA und ihre Verbündeten militärtechnologisch abzuhängen und chinesische Interessen weltweit voranzubringen. Diese Herausforderung westlicher Interessen wird zunächst im Indo-Pazifik am sichtbarsten und am folgenreichsten sein, sie wird sich jedoch zwangsläufig auch auf die übrige Welt auswirken. Die westliche Ordnung und die Werte, die sie verkörpert, beruhen auf der Hegemonie und der Macht des Westens. Der relative Niedergang westlicher Macht führt zwangsläufig dazu, dass diese Ordnung andauernd und möglicherweise erfolgreich angegriffen wird.

Deutschland hat von der Existenz einer westlichen Ordnung unter Führung der USA profitiert, die (größtenteils) den offenen und friedlichen Austausch von Gütern und Ideen gefördert hat und es nach wie vor tut. Die deutsche Wirtschaft ist in besonders hohem Maße abhängig vom sicheren weltweiten Transport ihrer Exportgüter, deren Produktion ihrerseits vom leichten Zugang zu Rohstoffen abhängt. Die westliche Ordnung hat den Wohlstand, die Freiheit und Sicherheit Deutschlands gefördert und geschützt. Sie hat auch maßgeblich zu Deutschlands Fähigkeit beigetragen, eine bedeutende Rolle auf der Weltbühne zu spielen.[1] Jede Störung dieser Ordnung stellt zwangsläufig eine Bedrohung für deutsche Interessen dar, insbesondere wenn diese Störung von einem autoritären Regime ausgeht, für das die politischen, rechtlichen und bürgerlichen Werte Deutschlands ein rotes Tuch sind.

Chinas Aufstieg stellt auch wegen einer grundlegenden, unvermeidlichen Tatsache eine indirekte, aber unmittelbar sicherheitspolitische Herausforderung für Berlin dar: Washington kann es nicht gleichzeitig mit einem modernen, großen und fähigen militärischen Gegner in Asien – China – aufnehmen und weiterhin den Großteil der Lasten für die Verteidigung Europas schultern.[2] Das anhaltende Wachstum der Streitkräfte Chinas wird diesem strategischen Dilemma eine erhöhte Dringlichkeit verleihen und damit Washingtons Sicherheitsgarantie für Europa an Glaubwürdigkeit verlieren lassen. Gegenwärtig hätten die europäischen NATO-Mitglieder Mühe, im Falle eines begrenzten konventionellen Kriegs mit Russland ihre Ostflanke zu verteidigen, ohne US-Fähigkeiten in Anspruch zu nehmen. Das Ersetzen dieser Fähigkeiten durch Europäer wäre mit erheblichen Kosten verbunden und würde zwischen zehn und 20 Jahren dauern. Im Falle einer militärischen Konfrontation zwischen den USA und China, insbesondere einer, die zu einem umfassenden Konflikt führte, wäre Europa verwundbar für Bestrebungen Russlands, sich etwa das Baltikum oder andere Gebiete gewaltsam einzuverleiben. Wenn es zu einer solchen Landnahme käme und diese nicht sofort rückgängig gemacht würde, könnte sie zum Zerfall der NATO führen.

In Anbetracht von Chinas nicht zu leugnendem Aufstieg als militärischer Rivale der USA muss Europa in der Lage sein, sich weitgehend selbst gegen Russland zu verteidigen. Aufgrund von Deutschlands Größe, Lage und Wirtschaftskraft ist es unvermeidlich, dass die deutsche Bundesregierung bei diesen Bemühungen eine zentrale Rolle spielt. Gegenwärtig ist Deutschland jedoch ein weitgehend abwesender und ineffektiver Akteur bei den Bemühungen, glaubhafte europäische Selbstverteidigungsfähigkeiten aufzubauen. Wenn sich nichts an dieser Einstellung ändert, wird daraus langfristig eine gravierende Bedrohung für die Sicherheit Deutschlands erwachsen.

Bislang gibt es nur wenige Anhaltspunkte dafür, dass die politischen Entscheidungsträger Deutschlands oder die Bevölkerung im Allgemeinen die tektonische Natur des Wandels begriffen haben, die durch Chinas Aufstieg entsteht. Das Gleiche gilt für die Bereitschaft, den Wandel der europäischen Verteidigungsrealitäten zu akzeptieren und die dringende Notwendigkeit anzuerkennen, dass man sich auf eine schnell verändernde Realität einstellen muss. Tatsächlich kennzeichnet ein beunruhigendes Ausmaß an Ambivalenz den Diskurs in Deutschland, so als gäbe es keinen wesentlichen Unterschied zwischen den USA und deren illiberalen, undemokratischen Gegnern. Einige hängen dem Irrglauben an, Deutschland (und seine europäischen Verbündeten) könnten irgendwie einen gedeihlichen und ruhigen Mittelweg zwischen „rivalisierenden Supermächten“ einschlagen. Diese Einstellung scheint auch Bundeskanzlerin Angela Merkel zu teilen, die im Januar 2021 im Anschluss an eine Rede Xis, der sie beipflichtete, sagte: „Ich würde sehr gern die Bildung von Blöcken vermeiden … Ich glaube nicht, dass man vielen Gesellschaften damit gerecht würde, wenn wir sagen würden, dies sind die Vereinigten Staaten und dort ist China und wir scharen uns entweder um das eine oder das andere Land. Dies ist nicht mein Verständnis dessen, wie es sein sollte.“[3]

Das Wort „Block“ ist ein aufgeladener Begriff, der Assoziationen mit dem Kalten Krieg weckt. Im Grunde genommen sagte Merkel, dass sie sich nicht auf eine Seite stellen wolle, weil dies mit dem Prinzip des Multilateralismus unvereinbar sei. Für diese Aussage ist sie wiederholt und zu Recht kritisiert worden. Constanze Stelzenmüller etwa hat darauf hingewiesen, dass der Wunsch Deutschlands, eine Balance zu halten zwischen Europa und den USA einerseits und China und Russland andererseits, „die europäische Einheit und den transatlantischen Zusammenhalt untergräbt, die Partner und Verbündeten Deutschlands verstimmt … [D]ie Regierenden in Deutschland wissen dies, machen aber trotzdem weiter.“[4] Das Zitat von Frau Merkel ist kein Einzelfall. Abgesehen von einigen bemerkenswerten Ausnahmen ist der gegenwärtige sicherheitspolitische Diskurs in Deutschland, vor allem in der Öffentlichkeit, durch einen grundlegenden Mangel an Ehrlichkeit gekennzeichnet, wie gut gemeint es manchmal auch sein mag. Er basiert häufig auf der – ausdrücklichen oder unausgesprochenen – Annahme, Deutschland müsse nicht in der Lage sein, sich selbst oder seine nahen Bündnispartner zu verteidigen. Er spielt die Bedrohungen herunter, die von illiberalen, autoritären Staaten wie China und Russland für Deutschland ausgehen. Viele diffamieren dabei auch die militärische Macht der USA. In seinen am wenigsten erbaulichen Erscheinungsformen lässt dieser Diskurs den Wunsch erkennen, die Vorteile einer durch die US-amerikanische Militärmacht abgesicherten westlichen Weltordnung zu genießen, ohne einen nennenswerten Beitrag zur Verteidigung dieser Ordnung zu leisten. Wie ein roter Faden zieht sich durch den deutschen sicherheitspolitischen Diskurs die Vorstellung, militärische Gewalt und Machtpolitik seien irgendwie anachronistische Überreste einer untergegangenen alten Weltordnung oder zumindest einer Welt, aus der sich Deutschland nach 1945 klugerweise zurückgezogen hat.

Es gibt aber auch maßgebliche Stimmen innerhalb der politischen Führung, die den Wunsch geäußert haben, Deutschland möge seine Trägheit in Strategiefragen überwinden. Und es solle intensiver darüber nachgedacht werden, was notwendig wäre, um Sicherheit im Bündnis zu gewährleisten. Im Jahr 2020 etwa hat Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer die deutschen Teilnehmer der Münchner Sicherheitskonferenz eindringlich daran erinnert, dass der damalige deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier im Jahr 2014 auf demselben Forum erklärt hat, Deutschland müsse bereit sein, „sich außen- und sicherheitspolitisch früher, entschlossener und substantieller einzubringen“.[5] Und weil Berlin diesem Bekenntnis keine Taten habe folgen gelassen, forderte sie: „Dem Münchner ‚Konsens der Worte‘ muss ein ‚Konsens der Taten‘ folgen.“[6] Wolfgang Schäuble, ein altgedienter deutscher Politiker und Bundestagspräsident, merkte an, Deutschland sei keine „Trauminsel“, die es sich leisten könne, den Voraussetzungen seiner „Freiheit und seines Wohlstands“ gleichgültig gegenüberzustehen.[7]

Solche Aussagen kommen zwar bei der recht kleinen Fachgemeinschaft, die sich in Berlin außerhalb der Regierung mit Strategiefragen befasst, gut an und werden hin und wieder sogar in Teilen der Ministerialbürokratie beifällig aufgenommen. Sie haben jedoch den sicherheitspolitischen Kurs der Regierung Merkel nicht wesentlich beeinflusst. Kanzlerin Angela Merkel selbst hat weder eine konzeptionell schlüssige Antwort auf Deutschlands sicherheitspolitische Herausforderungen formuliert noch sich verbindlich dazu geäußert, welchen strategischen Zwecken die militärische Macht Deutschlands dienen soll.

Stattdessen verweist sie auf die Tatsache, dass ihre Regierungskoalition die Bundeswehr zu nicht weniger als 14 Auslandseinsätzen zur militärischen Krisenbewältigung entsandt hat. Deutschland habe damit einen größeren Beitrag zur globalen Sicherheit geleistet als in den Jahren vor ihrer Kanzlerschaft. Diese Einsätze sind zweifellos wichtig, doch liefert der Hinweis auf sie keine geeignete Antwort auf die direkten sicherheitspolitischen Herausforderungen, denen sich Deutschland heute gegenübersieht. Obwohl Kanzlerin Merkel während ihrer 16-jährigen Kanzlerschaft auf unterschiedlichen Gebieten Bedeutendes geleistet hat, waren bei der Ausarbeitung eines sicherheitspolitischen Konzepts, das auf Basis einer nüchternen Analyse der Herausforderungen eine schlüssige strategische Vision erkennen lässt, keine Fortschritte zu verzeichnen.

In diesem Beitrag wollen wir darlegen, warum es dringend geboten ist, dass sich die politischen Entscheidungsträger in Deutschland einen – wie wir es nennen – „strategischen Ansatz“ zu eigen machen und diesen auch in konkretes Handel umsetzen sollten. Mit „strategischem Ansatz“ (im Original strategic mindset) meinen wir ein Bewusstsein dafür, dass internationale Angelegenheiten nach wie vor nicht bloß durch Missverständnisse, sondern durch Machtpolitik und echte nationale Interessenkonflikte geprägt sind; dass Staaten letztlich selbst für ihre Verteidigung verantwortlich sind und dass militärische Macht weiterhin eine reale und auch legitime Komponente der Staatskunst ist. Dies gilt unabhängig davon, ob militärische Macht (hauptsächlich) als ein glaubwürdiges Abschreckungsmittel oder (gelegentlich und im geringstmöglichen Ausmaß) als ein Instrument der Gewaltanwendung eingesetzt wird im Bestreben, nationale Interessen und die Interessen anderer freiheitlich-demokratischer Staaten mit ähnlichen Grundüberzeugungen zu wahren.

Deutschland besitzt zwar bereits eine „strategische Kultur“ im Sinne der von einer Gesellschaft geteilten Ideen und Präferenzen bezüglich des Einsatzes von Waffengewalt und der als akzeptabel erachteten außenpolitischen Handlungsweisen.[8] Leider ist diese Kultur aber nicht hinreichend strategisch durchdacht, ihr fehlt vor allem die Anbindung an die strategische Realität einer sich rapide verändernden internationalen Umwelt. Deutschland wird gewiss niemals die gleiche strategische Kultur wie die USA, Frankreich oder Großbritannien besitzen, sollte sich aber bemühen, eine mit den genannten Nationen zumindest kompatible Kultur zu entwickeln. Nur sie wird es den Deutschen erlauben, internationale Angelegenheiten unter strategischen Gesichtspunkten zu betrachten und reale Bedrohungen und Herausforderungen als solche zu erkennen. Dieser Anpassungsprozess muss rasch vonstattengehen. Die Bedrohungen der Sicherheit Deutschlands durch ein selbstbewusst auftretendes Russland und ein aufsteigendes China sind akuter, als es viele sich einzugestehen bereit sind. Deshalb braucht Deutschland einen schnellen Paradigmenwechsel in seinem strategischen Denken, sozusagen eine zeitgenössische Version dessen, was Quentin Skinner die „machiavellistische Revolution“ genannt hat.[9]

Abb. 1: Machiavelli nach einer zeitgenössischen Marmorbüste

Abb. 1:

Machiavelli nach einer zeitgenössischen Marmorbüste

Niccolò Machiavelli ist vor allem bekannt wegen des Rats, den er Herrschern der italienischen Renaissance gab: Sie sollten das klassische Ideal des virtus (wonach Mäßigung und Gerechtigkeit die Leitprinzipien des Regierungshandelns sein sollten) zugunsten des kontextabhängigen Begriffs virtù aufgeben, der für die Leser Machiavellis die Praxis amoralischer Machtpolitik beinhaltete. Damit meinte er, zeitgenössische Herrscher sollten ihre veralteten Methoden aufgeben, die ihnen in gefährlicher Weise Selbstbeschränkungen abverlangten, um ihre Interessen und Werte gegen diejenigen zu verteidigen, die sich keinerlei Einschränkungen auferlegen würden. Mit anderen Worten, die virtù, wie Machiavelli sie verstand, gab Herrschern Überlebenstechniken für gefährliche politische Übergangsphasen an die Hand.[10] Zwar mögen einige Elemente von Deutschlands Selbstverständnis als Zivilmacht – ein von dem Analytiker Hanns W. Maul geprägter Begriff – weiterhin eine nützliche intellektuelle Grundlage für die allgemeine außenpolitische Praxis bereitstellen,[11] aber Berlin wird sich mitunter Teile der intellektuellen Revolution Machiavellis zum Vorbild nehmen müssen, um den heutigen und künftigen Herausforderungen gewachsen zu sein. Deshalb ist es geboten, die nicht mehr zeitgemäße sicherheitspolitische Konzeption Deutschlands zu revidieren.

Wir fordern nicht, dass Deutschland eine amoralische, zynische oder militaristische Außen- und Sicherheitspolitik betreiben soll. Vielmehr meinen wir, Berlin muss zur Kenntnis nehmen, dass andere mächtige Staaten dies tun – und diese Staaten stellen freiheitliche Werte und die westliche Ordnung in Frage. Zur Verteidigung liberaler Zwecke sind daher auch Mittel, die letztlich von glaubwürdiger militärischer Macht gestützt werden, sowohl gerechtfertigt als auch notwendig. Deutschland sollte seine Macht mit moralischer Zweckbindung verknüpfen und lernen, Machtmittel im Sinne dieser Zwecke einzusetzen. Die nationale historische Verantwortung Deutschlands darf nicht zu einer dogmatischen Ablehnung jeglicher militärischen Gewaltanwendung werden. Sie sollte vielmehr über die kategorische Ablehnung der verderblichen Doktrin des Militarismus hinausgehen und dabei die Verteidigung der freiheitlichen Werte des Westens und der damit verbundenen internationalen politischen Ordnung im Auge behalten. Das Deutsche Reich wollte diese Werte einst zerstören, was ihm nicht gelang und zur Niederlage im Zweiten Weltkrieg führte. Der Sieg der auf ebendiesen Werten basierenden westlichen Staatengemeinschaft gab Deutschland die Chance zum Wiederaufbau und zur Mitgliedschaft in dieser Wertegemeinschaft. Diese Staatengemeinschaft mit der von ihr getragenen freiheitlichen Ordnung ist heute abermals bedroht. Die Verteidigung dieser Ordnung, die Freiheit und Wohlstand Deutschlands gefördert hat, würde eine Verteidigung sowohl der heutigen deutschen Werte als auch der deutschen Interessen darstellen. Deutschlands derzeitige Herausforderung besteht darin, seinen Einsatz für freiheitliche Werte mit einem Verständnis für die Rolle von Macht einschließlich militärischer Macht zu verbinden.

Im Folgenden gehen wir der Frage nach, warum viele Deutsche die Rolle ihres Landes in der Welt so sehen, wie sie es tun, und schlagen andere, konstruktivere Sichtweisen der Geschichte und der Verantwortlichkeiten Deutschlands vor. Wir analysieren die Ursachen und Folgen der gegenwärtigen Defizite und Unzulänglichkeiten bei den Verteidigungsausgaben und im militärischen Beschaffungswesen. Wir betrachten die von China und Russland ausgehenden Bedrohungen aus einer dezidiert strategischen Perspektive, und wir zeigen auf, wie Deutschland zu Europas Selbstverteidigungsfähigkeit einen bedeutenden Beitrag leisten könnte, unter anderem auch dadurch, dass es sich an der Entwicklung nicht-konventioneller, effektiverer nuklearer Abschreckungsmittel beteiligt.

Die Deutschen haben dabei sowohl die Chance als auch die Pflicht, eine einfache Frage zu beantworten: In Anbetracht der Rückkehr des internationalen Systems zu Rivalität und der Möglichkeit von Großmachtkonflikten und regionalen Konflikten – ausgelöst durch Großmächte und infolge des nachlassenden Engagements für die regelbasierte Ordnung – stellt sich die Frage, wie und für welche Zwecke Deutschland seine Machtressourcen einsetzen sollte.[12] Jetzt, da sich die Amtszeit von Bundeskanzlerin Merkel ihrem Ende zuneigt, sollte die neue politische Führung Deutschlands in der deutschen Bevölkerung eine ernsthafte, realistische und besonnene Debatte über die Stellung des Landes in der Welt und seine globalen Verantwortlichkeiten anstoßen. Diese Debatte muss insbesondere die aufziehenden Bedrohungen für die Sicherheit und den Wohlstand berücksichtigen, die die Deutschen gegenwärtig als selbstverständlich betrachten. Und sie muss auch die Frage beantworten, wie Deutschland diesen Bedrohungen in der sich abzeichnenden Epoche entgegentreten sollte. Es gibt keine Zeit mehr zu verlieren.

2 Die Ursachen der strategischen Defizite Deutschlands

Es ist leicht nachzuvollziehen, warum Außenstehende Deutschland oftmals als ein Musterbeispiel eines modernen Landes mit einer reifen Demokratie ansehen. John Kampfners Buch Why the Germans Do It Better: Notes from a Grown-Up Country ist ein typisches Beispiel einer solchen Bewunderung „von außen“. Der Autor behauptet, die Erfolge Deutschlands verdankten sich traditioneller „deutscher Tüchtigkeit“ in Verbindung mit Bescheidenheit und dezenter Kompetenz.[13] Die ausländischen Bewunderer Berlins haben nicht ganz unrecht: in innenpolitischen Angelegenheiten macht Deutschland tatsächlich vieles richtig. Es zeichnet sich durch eine große Reife des Urteilsvermögens aus, und seine Bündnispartner könnten viel von ihm lernen. Hinsichtlich der Fähigkeit jedoch, strategischen Herausforderungen auf der internationalen Bühne auf ehrliche und realistische Weise entgegenzutreten, würden nur wenige ausländische Beobachter der Aussage zustimmen, die Deutschen „machen es besser.“ Während viele Deutsche den sicherheitspolitischen Kurs ihres Landes – geprägt durch eine reflexartige Abneigung gegen jeglichen vermeintlichen Bellizismus – für fortschrittlicher halten als den ihrer Verbündeten, wäre „unreif“ wohl eine zutreffendere Beschreibung.

Militärische Gewalt ist eng mit der Ausübung nationaler Macht verbunden und ein Schlüsselaspekt der nationalen Strategie. Auch wenn Waffengewalt nur für eine begrenzte Gruppe von Problemen direkt relevant ist, ist sie unter bestimmten Umständen Teil der Lösung, oftmals in Verbindung mit anderen Hebeln staatlicher Macht. Diese grundlegende Tatsache wird in London, Paris und Warschau, aber auch in Peking, Moskau und Washington, D.C., gut verstanden. Der sicherheitspolitische Diskurs in Deutschland hingegen bleibt ein Sonderfall, weil der wesensmäßige Zusammenhang zwischen Diplomatie und der Anwendung von Waffengewalt, der eine der Grundlagen der Staatskunst bildet, nicht erkannt oder sogar offen abgelehnt wird.[14] Schon 1961 hat Sir Michael Howard in einer Besprechung von Helmut Schmidts Buch Verteidigung oder Vergeltung: Ein deutscher Beitrag zum strategischen Problem der NATO für die vom IISS veröffentlichte Zeitschrift Survival behauptet, dass eine „Renaissance der strategischen Studien in Deutschland überfällig ist“.[15] Leider, so muss man sagen, hat sich seine Hoffnung nicht erfüllt. Mitunter heißt es, Deutschland habe nur eine unterentwickelte beziehungsweise überhaupt keine strategische Kultur.[16] Diese Sichtweise ist nicht hilfreich, weil sie das Problem unterschätzt. Besäße Deutschland keine strategische Kultur, ließe sich das Ideenvakuum relativ leicht füllen. Tatsache aber ist, dass es sehr wohl eine vorherrschende strategische Kultur besitzt – die allerdings in Präferenzen für Regierungshandeln mündet, die den Anforderungen an eine moderne Sicherheits- und Verteidigungspolitik nicht gerecht werden. Dies bedeutet, dass es mühsamer sein wird, sie zu ersetzen oder zu korrigieren, als bloß eine Lücke zu schließen.

Nach Auffassung von Ellis S. Krauss und Hanns W. Maull lassen sich die strategischen Präferenzen Deutschlands mit drei Schlagwörtern charakterisieren: „nie wieder“, womit die Ablehnung jedweden militärischen Expansionismus und Totalitarismus gemeint ist, „nie alleine“, was heißen soll, jede Aktion müsse in multilaterale Strukturen eingebettet sein; und „Politik vor Gewalt.“[17] Während sich diese Maximen in der Theorie wunderbar anhören, haben sie in der Praxis dazu geführt, dass es laut dem maßgeblichen Narrativ der deutschen Sicherheitspolitik grundsätzlich keine militärischen Lösungen gibt.[18] Jedes Mal, wenn dieses Dogma in Widerspruch zur Realität gerät, passt sich die sicherheitspolitische Debatte in Deutschland ein wenig an und ermöglicht parlamentarische Mandate für die Entsendung von Bundeswehrangehörigen oder militärische Unterstützung für bedrängte Partner. Aber wirklich in Frage gestellt wird es nicht.

Ein reaktives Durchwursteln, wenn frühere Entscheidungen nicht länger funktionieren, mag akzeptabel sein, wenn keine strategisch relevanten Bedrohungen vorhanden sind. Aber diese Vorgehensweise reicht nicht aus, wenn Deutschland mit grundlegenden Bedrohungen seiner Sicherheit konfrontiert ist. Die bisherige Strategiedebatte ist unter anderem deshalb weitgehend unproduktiv geblieben, weil allzu viele Deutsche ein unzutreffendes und nicht hilfreiches Verständnis der Lehren aus der Geschichte ihres Landes teilen. So wird allzu oft aus einer lobenswerten Ablehnung des Militarismus ein stillschweigender oder ausdrücklicher Pazifismus, der sich als verantwortungsvolle und moralische Alternative zum Einsatz militärischer Gewalt allgemein präsentiert und die Ablehnung jeglicher Anwendung militärischer Macht begründet. So erklärte ein bekannter deutscher Kommentator Ende 2020, der Pazifismus sei die „Keule“, mit der jede nuancierte und substanzielle Debatte über Fragen der internationalen Sicherheit unterdrückt werde. Dadurch werde eine Dichotomie zwischen Gut (Friede) und Böse (Krieg) konstruiert, die alles andere als hilfreich sei.[19] Um zu verstehen, warum es vielen Deutschen schwerfällt, Außen- und Sicherheitspolitik strategisch zu denken (oder, wie wir es ausdrücken würden, sich einen strategischen Ansatz zu eigen zu machen), ist es hilfreich, die historischen Faktoren zu analysieren, die die Deutschen von strategischer Vernunft abhalten. Dabei muss man auch konstruktive Umdeutungen der Folgerungen erwägen, die das zeitgenössische Deutschland aus seinem historischen Vermächtnis gezogen hat. Nur so lassen sich bessere Antworten auf die strategischen Herausforderungen finden, vor denen Deutschland heute steht. Ebenso ist es in diesem Zusammenhang wichtig, eingefahrene politische, institutionelle, verfassungsrechtliche und bildungsbezogene Strukturen zu betrachten, die Deutschlands bisherige strategische Kultur geprägt haben und jegliche Bemühung der Veränderung erschweren.

2.1 Die „Lehren“ der Geschichte

Obwohl Westdeutschland ein Schlüsselmitglied der westlichen Ordnung unter Führung der USA war und in erheblichem Umfang davon profitierte, war es im Hinblick auf die Staatskunst für Deutschland akzeptabel, eine „Zivilmacht“ zu sein – um einen später von Hanns Maull geprägten Begriff zu verwenden. Während des Kalten Krieges war „die deutsche Außen- und Militärpolitik von Abhängigkeit und Unterordnung gekennzeichnet“, ein willkommener Gegensatz zum einstigen „Möchtegern-Hegemon in Europa.“[20]

Dieses zivile Selbstbild überlebte das Ende des Kalten Krieges und die deutsche Wiedervereinigung. Im Jahr 1991 stellte der IISS Strategic Survey die Frage: „Was werden die Deutschen jetzt, da Deutschland mit seiner wiederhergestellten Nationalstaatlichkeit seine Einheit und volle Souveränität zurückerlangt hat, damit anfangen?“[21] Die unmittelbare Antwort lautete, die Zukunft würde genauso sein wie die jüngste Vergangenheit, nur in einem verstärkten Maße – zeitgenössische Entscheidungsträger in Deutschland und die meisten ihrer Partner legten größten Wert auf Kontinuität, nicht zuletzt weil sie das gewachsene Gewicht eines vereinten Deutschlands in Europa anderen schmackhaft machen wollten. Das Ende des Kalten Krieges mag nicht wie das Ende der Geschichte angemutet haben, aber es sah nach einer Befreiung aus, noch dazu einer, die in den zeitgenössischen Worten von Josef Joffe „die besonderen Quellen der Stärke Deutschlands vergrößern würde“. Damals herrschte die Meinung vor, Deutschland habe seine wichtigsten Ziele erreicht – es sei nun vereint und sicher, weil umgeben von europäischen Partnern und Verbündeten. Die Welt erschien damals weniger bedrohlich, der Nutzen von Streitkräften geringer, und die tiefgreifenden Umwälzungen der internationalen Beziehungen waren offenkundig ein Sicherheitsgewinn für Deutschland. Zudem hatten die Erfahrungen während der Verhandlungen über die Wiedervereinigung die Überzeugung gefestigt, immer tiefere und stärkere multilaterale Beziehungen würden Deutschland mehr statt weniger außenpolitischen Handlungsspielraum verschaffen.[22] Die friedliche Wiedervereinigung wäre ohne das Einverständnis und das Wohlwollen der Sowjetunion nicht möglich gewesen. Es war verständlich, dass die Deutschen nach der Wiedervereinigung davon ausgingen, Moskaus Vertrauen in die (guten) Absichten Westdeutschlands sei gestärkt worden durch Bonns frühere Bemühungen, mit Gegnern zusammenzuarbeiten (etwa Willy Brandts Ostpolitik), sowie durch wiederholte und aufrichtige Gesten der Versöhnung und Wiedergutmachung für frühere deutsche Aggressionen.

Während sich der Diskurs über den Stellenwert von Waffengewalt in der deutschen Sicherheitspolitik seit 1991 ein wenig gewandelt hat, gingen manche Autoren (wie etwa Krauss und Maull) davon aus, dass das Konzept der Zivilmacht Deutschland weiterhin gute Dienste leiste. Die Umsetzung dieses Konzepts habe sich vor allem in den tiefgreifenden Veränderungen von Deutschlands sicherheitspolitischem Umfeld nach Ende des Kalten Kriegs bewährt.[23] Jene Deutschen, die rundweg die Anwendung militärischer Gewalt verdammen, fühlten sich zudem durch die Ergebnisse der Kriege bestätigt, die unter Führung der USA in den ersten beiden Jahrzehnten des 21. Jahrhunderts stattfanden. Bekämpfung des Terrorismus oder ein demokratischer Regimewechsel waren die erklärten Ziele dieser Kriege, die sich weitgehend als strategische Fehlschläge erwiesen. Die Kriege erreichten nicht ihre Ziele, dienten weder amerikanischen noch westlichen Interessen, forderten eine große Anzahl ziviler Todesopfer und gingen mit der Misshandlung, Folterung und Ermordung von Gefangenen einher.[24]

Es ist wichtig, die Vorteile der gesellschaftlichen und politischen Präferenzen anzuerkennen, die nach dem Zweiten Weltkrieg die Wiederaufnahme Deutschlands in den Kreis der zivilisierten Nationen ermöglichten, seine wirtschaftliche Erneuerung förderten und die Chancen auf eine friedliche Wiedervereinigung erhöhten. Zu den Grundvoraussetzungen gehört die Absage an Militarismus und Nationalismus. Zugleich gilt es anzuerkennen, dass diese Präferenzen und die strategische Kultur, für die sie stehen, nicht länger eine tragfähige Grundlage für die strategischen Entscheidungen bilden, vor denen das Land heute steht und wahrscheinlich in Zukunft stehen wird. Insbesondere die Vorstellung, Deutschland könne oder solle sich zu einem De-facto-Pazifismus bekennen, der die Anwendung von Gewalt grundsätzlich als unmoralisch verurteilt, ist Ausdruck eines Wunschdenkens, das sich mit der Realität nicht mehr vereinbaren lässt und von dem man sich endgültig verabschieden sollte.

Überdies ist der Pazifismus nicht bloß eine praxisuntaugliche, sondern unter den heutigen Bedingungen auch zutiefst unverantwortliche Position. Er beruht entweder auf der Annahme, es gäbe keine äußeren Aggressoren, die gewillt und fähig sind, andere mit Waffengewalt zu unterwerfen. Oder er hält es für besser, sich Versuchen externer Mächte zu fügen, die die hart erkämpften Rechte und Freiheiten untergraben oder beseitigen wollen. Er kann aber auch bedeuten, sich darauf zu verlassen, dass ein anderer Akteur die Last, diese Rechte zu verteidigen, schultern wird, während man sich weiterhin der Illusion moralischer Makellosigkeit hingibt. Der deutsche Pazifismus umfasst alle drei Aspekte und war als politische Leitlinie möglich, weil es nur wenige offensichtliche gravierende Bedrohungen für die Sicherheit Deutschlands und Europas gab und weil die USA gewillt und fähig waren, die Last der Verteidigung Deutschlands gegen reale Bedrohungen zu tragen. In Anbetracht der sich wandelnden internationalen Politik wird dieser Pazifismus nicht nur unmoralisch, sondern auch gefährlich.

Es gibt darüber hinaus weitere historische Fehlschlüsse und Begriffsverwirrungen, die derzeit die Entwicklung einer zeitgenössischen Staatskunst in Deutschland erschweren. So ist die öffentliche Meinung in Bezug auf Russland weiterhin tief gespalten. Ungefähr gleich große Teile der Bevölkerung fühlen sich von Russland stark, ein wenig oder überhaupt nicht bedroht. Eine relative Mehrheit ist dagegen, den Handel und die Wirtschaftsbeziehungen mit Russland einzuschränken, eine relative Mehrheit der Bürger ist indes dagegen, die Positionen Russlands stärker zu unterstützen.[25] Diese Spaltung der öffentlichen Meinung – mit Ansichten, die von Furcht bis zu großer Sympathie reichen – gilt auch für die Eliten in Politik, Wirtschaft und Kultur.[26] Oftmals werden diese Spaltungen durch Formelkompromisse überspielt, die suggerieren sollen, Deutschland habe eine besondere Verantwortung zur Versöhnung. Die durchaus zu begrüßende pragmatische Bereitschaft der Bundesregierung, diplomatische Initiativen zu ergreifen und Möglichkeiten zu erkunden, auf Feldern gemeinsamer Interessen mit Russland zusammenzuarbeiten, wird in diesem Zusammenhang oft irreführend instrumentalisiert. Aus einer derartigen Diplomatie wird im deutschen Selbstverständnis gerne die Metapher einer „Brücke“ konstruiert, die zwischen dem Westen und Russland zu bauen sei. Dabei unterschlägt man, dass es die freiheitlich-demokratischen Verbündeten waren, die seinerzeit Westdeutschland halfen, in die Gemeinschaft freier und wohlhabender Nationen zurückzukehren, während Sowjetrussland eine Autokratie war, die in Ostdeutschland einen Polizeistaat installierte. Zur Begründung dieser Brückenfunktion beruft man sich gerne auf das unendliche Leid, welches das Dritte Reich vor acht Jahrzehnten an den Bürgern dieser Autokratie begangen hat.[27] Sich selbst für alle Zeiten als Täter und ein anderes Volk als Opfer anzusehen, gleich wie sich dieses vermeintliche Opfer heute verhält oder ob es die eigene Sicherheit bedroht, mündet aber ab einem gewissen Punkt in einen maßlosen Masochismus.

Die Geschichte hat Deutschland viele Verantwortlichkeiten zugewiesen. Aber die Verantwortung, die Lehren der Vergangenheit zu beherzigen, spricht die Deutschen nicht von ihren Verantwortungen gegenüber der Gegenwart und der Zukunft frei. Mehrere Generationen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und angesichts neuer Bedrohungen am Horizont kann man mit guten Gründen die Behauptung wagen, dass ein zusätzliches, ergänzendes Verständnis der nationalen Verantwortung angebracht ist.

Dieses Verständnis ist die „Pflicht zur Verteidigung“: Das meint die Pflicht, jene freiheitlichen Werte und die auf diesen Werten basierende westliche Ordnung zu verteidigen, die es Nachkriegsdeutschland ermöglicht hatten, sich wieder aus den Trümmern zu erheben und ein integrales Mitglied einer westlichen Staatengemeinschaft zu werden, in der Deutschland seinen geregelten Platz finden konnte.[28] Die Deutschen haben nicht nur die Verpflichtung, sich von Militarismus und Aggressionspolitik fernzuhalten, sondern auch, sich daran zu erinnern, dass es Diktatoren gibt, die sich nicht besänftigen lassen und ihre Ziele mit militärischen Mitteln durchsetzen wollen. Daher sollten sie ihren Verbündeten helfen, solche Diktaturen davon abzuhalten, die Zukunft der Freiheit und einer regelbasierten internationalen Ordnung zu gefährden. Deutschland kommt dabei tatsächlich eine besondere Rolle zu. Diese Rolle besteht nicht darin, sich der Phantasievorstellung hinzugeben, Deutschland könne unbegrenzt als eine historische Anomalie existieren, als pazifistische Großmacht, der es freisteht, die Funktion von Waffengewalt in der Staatskunst zu ignorieren. Der strategische Ansatz, den sich Deutschland unserer Überzeugung nach zu eigen machen sollte, müsste anders aussehen. Dabei unterschätzen wir keineswegs die beträchtlichen damit verbundenen politischen und strukturellen Herausforderungen.

2.2 Strukturelle Hindernisse

Die Weiterentwicklung der strategischen Kultur in Deutschland wird nicht allein durch die Instrumentalisierung der Geschichte erschwert, sondern auch durch gewichtige politische, verfassungsrechtliche, bildungsbezogene und institutionelle Faktoren, wenngleich diese sie nicht unmöglich machen. Ein signifikanter Faktor ist die Stellung und Position des Bundeskanzlers oder der Bundeskanzlerin. Im politischen Bereich hängt mitunter viel von der persönlichen Weltsicht und den politischen Prioritäten eines amtierenden Bundeskanzlers ab. Deutsche Bundeskanzler können im Vergleich zu ihren westlichen Pendants sehr lange Zeit im Amt bleiben. Konrad Adenauer (1949–63) und Helmut Kohl (1982–98) waren die offensichtlichsten Beispiele für dieses Phänomen vor Angela Merkel, die bei ihrem Abtritt 16 Jahre an der Macht gewesen sein wird. Aufgrund dieser langen Amtszeiten kann eine Kanzlerin oder ein Kanzler die Regierung mit ihrer/seiner Weltsicht nachhaltig prägen.

Abb. 2: Bundeskanzlerin Angela Merkel

Abb. 2:

Bundeskanzlerin Angela Merkel

Was Kanzlerin Merkel betrifft, so wird häufig die Ansicht vertreten, sie habe ein Weltbild, das die Entwicklung einer realistischen strategischen Einstellung hemmen würde. Als Russland im Jahr 2014 die Krim annektierte, interpretierte Merkel Russlands Vorgehen als eine tragische Abweichung von historischen Trends – einen Rückfall ins 19. und 20. Jahrhundert, als Konflikte über Einflusssphären und Territorien gang und gäbe waren. Solch ein Zustand sei mittlerweile doch eigentlich „überwunden“ worden. Merkel behauptete damals, „gelebte Globalisierung“ bedeute im 21. Jahrhundert, dass Staaten – wobei sie Russland ausdrücklich einschloss – große Herausforderungen gemeinsam bewältigen müssten und dass alle mehr von Kooperation als von einer Strategie des Alleingangs profitierten. Ein Staat, der gegen diese Logik der Harmonie handele, werde „sich selbst schaden“, wie Kanzlerin Merkel in einer Rede dreimal betonte.[29] Ihre gesamte Amtszeit hindurch hat sie Russland immer wieder einen „Partner“ genannt, auch nach der Invasion der Krim und nach dem Mordversuch an dem russischen Dissidenten Alexei Nawalny im Jahr 2020. Dies ließe sich als Naivität bezeichnen; ihre Verteidiger entgegnen jedoch, Merkels allgemeine und gut gemeinte Ermahnungen an die Adresse Russlands seien weniger naiv als vielmehr eine diplomatische Strategie mit der Absicht, Russland zu isolieren und zu verurteilen, wenn klar ist, dass militärische Maßnahmen gegen das Land weder machbar noch wünschenswert sind. Und sie weisen darauf hin, dass Deutschland seit 2014 eine führende Rolle bei Europas diplomatischen Bemühungen gespielt hat, die Ukraine zu unterstützen.[30]

Ein weiteres Argument ihrer Verteidiger lautet, dass Kanzlerin Merkel zwar (gemäß Artikel 65 des Grundgesetzes) über die sogenannte Richtlinienkompetenz verfüge und sie also die allgemeine politisch-strategische Richtung des Landes vorgeben könne, derselbe Artikel jedoch ihre Entscheidungsfreiheit in Führungsfragen erheblich einschränke. Und tatsächlich schwächt der zweite Satz dieses Artikels, der das Ressortprinzip einführt, laut dem ein das jeweilige Ministerium leitendes Kabinettsmitglied seinen Aufgabenbereich eigenverantwortlich steuert, die Machtstellung der Kanzlerin oder des Kanzlers ganz erheblich. Andere wiederum haben argumentiert, die achtjährige Koalitionsregierung (mit der SPD) habe es Kanzlerin Merkel nicht erlaubt, militärische Gewalt als legitimes Instrument der Staatskunst anzuerkennen, weil die SPD immer pazifistischer geworden sei.[31] Trotz der formalen Befugnisse eines deutschen Kanzlers könne selbst ein schwächerer politischer Partner mit der Drohung, die Koalition platzen zu lassen, seinen Willen durchsetzen. Da die Kanzlerin oder der Kanzler gegenüber einem Ministerium keine direkte rechtliche Weisungsbefugnis besitzt, sondern nur die allgemeine politische Ausrichtung vorgeben kann, hänge er beziehungsweise sie in hohem Maße von einer einvernehmlichen Entscheidungsfindung ab.[32] Sollten die Bundestagswahlen im September 2021 die Bildung einer Regierungskoalition ermöglichen, die in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen mehr Übereinstimmung aufwiese als die Koalition aus CDU/CSU einerseits und SPD andererseits, könnte sich die Koordinierung auf diesem Gebiet einfacher gestalten.

Diese Überlegungen zeigen, dass der Spielraum für eine strategische Neuausrichtung Deutschlands politisch sehr eng werden kann. Den mangelnden politischen Konsens innerhalb vieler deutscher Regierungen verstärkt ein institutionelles Manko: Zwischen den verschiedenen zuständigen Ministerien findet keine nennenswerte Koordinierung im Bereich der nationalen Sicherheitspolitik statt. Zudem gibt es kein Regierungsforum, das sich ausschließlich mit diesem Thema befasst.

Ein weiterer, oft genannter struktureller Faktor, der eine strategische Neuausrichtung der deutschen Politik behindert, ist die öffentliche Meinung. Denn sie schränke die praktischen Alternativen ein, die der Politik zur Verfügung stehen. So wurde in einer 2020 erschienenen Analyse behauptet, Diskussionen über eine aktivere sicherheitspolitische Rolle Deutschlands stellten weitgehend einen elitären Diskurs dar. Dieser sei abgekoppelt von den Präferenzen der breiteren Öffentlichkeit, die einen verstärkten Aktivismus ablehne.[33] Während es zweifellos zutrifft, dass demokratische Regierungen einer nachhaltigen Unterstützung durch die Mehrheit der Bevölkerung bedürfen, ist nicht ersichtlich, weshalb politische Entscheidungsträger der öffentlichen Meinung folgen sollten statt sie anzuführen. Wichtiger aber ist: Auch wenn man akzeptiert, dass die öffentliche Meinung politisches Handeln manchmal hemmt und manchmal fördert, stützen die vorhandenen Daten keinesfalls die Behauptung, die öffentliche Meinung stehe einer realistischen strategischen Debatte im Wege. Bei diversen Meinungsumfragen, die in den letzten Jahren durchgeführt wurden, hat sich insbesondere bei der jüngeren Generation eine größere Toleranz für eine aktivere deutsche Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich einer stärkeren Rolle bei der Beilegung internationaler Konflikte abgezeichnet.[34] Ganz gleich wer ins Berliner Kanzleramt einziehen wird, eine konsequente und nachhaltige Kommunikation über Sicherheits- und Verteidigungspolitik bleibt ein Defizit. Diese Kommunikation muss anstreben, die Bürgerinnen und Bürger in einen Diskurs über die internationalen Bedrohungen deutscher Sicherheit und die gegenwärtige Weltlage einzubeziehen.

Abb. 3: Bundespräsident Gauck auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2014

Abb. 3:

Bundespräsident Gauck auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2014

Im Kontext der Öffentlichkeitsdebatte ist zu verzeichnen, dass Deutschland derzeit ein relativ gleichförmiges akademisches und institutionelles Umfeld aufweist, welches den Diskurs über Alternativen zur gegenwärtigen Sicherheits- und Verteidigungspolitik außerordentlich einschränkt. In seiner Rede vor der Münchner Sicherheitskonferenz im Jahr 2014, die vor allem wegen der Forderung, Deutschland müsse „mehr Verantwortung“ übernehmen, für Furore sorgte, behauptete der damalige Bundespräsident Joachim Gauck, Deutschland brauche, „um seinen Weg in schwierigen Zeiten zu finden, vor allem geistige Ressourcen – Köpfe, Institutionen, Foren“. Er sprach damit ausdrücklich die deutschen Hochschulen an, die eine regelrechte Abneigung gegen die Beschäftigung mit strategischen und sicherheitspolitischen Themen entwickelt haben. Er führte genauer aus: „Ich frage mich: Ist es nicht an der Zeit, dass die Universitäten mehr anbieten als nur eine Handvoll Lehrstühle für die Analyse deutscher Außenpolitik?“[35]

Mehr als sieben Jahre nach Gaucks Bemerkungen gibt es noch immer keinen einzigen Fachbereich an einer deutschen Universität, der systematisch Lehrveranstaltungen auf dem Gebiet „Strategische Studien“ anbietet. Eine Anfang 2021 durchgeführte Datenbanksuche zu 12.500 Studiengängen an Volluniversitäten in Deutschland erbrachte, dass es lediglich einen Studiengang War Studies (an der Universität Potsdam) sowie zwei weitere Studiengänge gibt, die ausdrücklich Abschlüsse in Security Studies vorsehen und von der Universität der Bundeswehr München angeboten werden. Darüber hinaus findet man neun Studiengänge, die in der Tradition der Friedensforschung stehen.[36] Umso bemerkenswerter ist es, dass in den USA und in Israel zwei Gastprofessuren für Strategische Studien angesiedelt sind, die vom Deutschen Akademischen Austauschdienst (DAAD) finanziert werden, einer gemeinnützigen Institution, die deutsche Akademiker bei Forschungsprojekten im Ausland unterstützt (und nichtdeutsche Gastwissenschaftler bei Deutschlandaufenthalten). Mithin unterstützt Deutschland deutsche Professuren für Strategische Studien, allerdings hauptsächlich außerhalb Deutschlands, in Ländern mit starken Traditionen in dieser Disziplin.[37] Die Henry-Kissinger-Professur für Sicherheits- und Strategieforschung an der Universität Bonn, die aus Mitteln des Auswärtigen Amts und des Bundesverteidigungsministeriums finanziert wird, und das assoziierte Center for Advanced Security, Strategic and Integration Studies (CASSIS), das auch mit der DAAD-Position in Israel verbunden ist, könnten ein vielversprechender erster Schritt sein. Eine weitere bemerkenswerte Ausnahme ist das Institut für Sicherheitspolitik an der Universität Kiel, an dem in jüngster Zeit mehrere Dissertationen mit sicherheitspolitischem Schwerpunkt verfasst wurden und dessen Direktor zugleich als Herausgeber von SIRIUS fungiert, der wichtigsten deutschsprachigen Zeitschrift für strategische Analysen.

Die Forschungsarbeiten vieler einflussreicher deutscher Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen basieren auf dem Konzept der Globalen Ordnungsgestaltung (Global Governance).[38] Unter diesem Paradigma werden politische Prozesse aus der Perspektive globaler Probleme und der daraus folgenden vermeintlichen Interessengleichheit der Staatenwelt betrachtet. Aus diesem Blickwinkel dreht es sich beim Studium der internationalen Beziehungen vor allem darum, rationale Problemlösungen für transnationale Herausforderungen wie Klima, Gesundheit oder Handel zu entwickeln. Dabei geht man von mehreren grundlegenden Annahmen aus, wie etwa, dass es eine gemeinsame globale Agenda gebe und die internationale Führungsrolle eines Staates oder einer Gruppe von Staaten an Bedeutung verliere, da ein Großteil der internationalen Politik in der rationalen und technokratischen Bearbeitung von Problemen durch internationale Institutionen bestehe. In einer Welt der globalen Ordnungsgestaltung gilt die Anwendung militärischer Gewalt bestenfalls als unnötig, schlimmstenfalls als archaisch und destruktiv. In derartigen Analysen fehlt sie daher vollständig. Dies ist, grob gesagt, der vorherrschende Ansatz, der an deutschen Universitäten gelehrt wird.[39] Eine solche Betrachtungsweise verkennt die Tatsache, dass internationale Organisationen Entscheidungen von Staaten über bestimmte politische Mechanismen verkörpern, die ihrerseits durch die Geschichte „in Regeln kodiert“ werden.[40] Zeitgenössische internationale Institutionen sind keine ahistorischen, ewigen Gegebenheiten, sondern de facto abhängig von einer westlichen Hegemonie, die gegenwärtig bedroht ist.

Die Landschaft politikorientierter Denkfabriken in Berlin ist zweifellos breit und vielfältig. Dennoch tun sich die größten von ihnen, einschließlich derjenigen, die in Stiftungen der politischen Parteien verankert sind,[41] aus mehreren Gründen oftmals schwer, sicherheitsbezogene Analysen vorzulegen, die den analytischen Diskurs voranbringen oder die Regierungspolitik kritisch hinterfragen. Da es an einer anerkannten Kultur privater Spenden für strategiebezogene Forschung fehlt, sind öffentliche Mittel praktisch ihre einzige Finanzierungsquelle. Zudem besteht die Hauptaufgabe dieser Denkfabriken darin, die Regierung zu beraten beziehungsweise den öffentlichen Diskurs in Übereinstimmung mit dem Programm ihrer jeweiligen politischen Partei zu beeinflussen. Zwar stellt eine Reihe von Denkfabriken – größtenteils jüngere Einrichtungen, deren Praktiken und Geschäftsmodelle sich vom traditionellen deutschen Ansatz unterscheiden – den Konsens in Frage, doch ist ihr Einfluss bislang begrenzt. Es überrascht daher nicht, dass eine Begutachtung der außen- und sicherheitspolitischen Denkfabriken in Deutschland im September 2020 schlussfolgerte, dass seit Langem ein bemerkenswerter Mangel an sicherheitsbezogener und strategischer Forschung und ein offenkundiger Unwille bestehe, die Regierungspolitik kritisch zu betrachten.[42] Dies ist ein unguter Zustand, denn letztlich wird es entscheidend auf konstruktive, gedankenvolle und realistische Beiträge aus der deutschen Wissenschaft und den Denkfabriken ankommen, wenn Deutschland tatsächlich eine realistische öffentliche Debatte über vitale Interessen und die Anwendung von Gewalt führen will. Schließlich erfordert eine ernsthafte Reform der deutschen Sicherheitspolitik zuerst einmal die unvoreingenommene Beurteilung der Frage, warum und in welcher Weise Deutschland in den letzten Jahren auf diesem Gebiet so weit hinter seinen Möglichkeiten zurückgeblieben ist. Solange diese Analysen nicht aus dem Bereich der Wissenschaft und der Denkfabriken kommen, ist nicht abzusehen, wie sich die öffentliche und die politische Debatte ändern soll.

3 Defizite der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Das Fehlen einer strategischen Perspektive in Deutschland und das Überwiegen eher pazifistischer Annahmen in der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik hatten und haben schwerwiegende Folgen. Dazu gehören etwa eine Bundeswehr mit eklatanten Fähigkeitslücken einschließlich tiefgreifender Mängel bei der Einsatzbereitschaft, und ein unausgereifter, realitätsferner öffentlicher Diskurs, wenn es um die Anwendung von Gewalt in der Außen- und Sicherheitspolitik geht. Während die Verantwortlichen der Bundeswehr in der Regel klar die strategischen Herausforderungen erkennen und ebenso die für deren Bewältigung notwendigen militärischen Fähigkeiten, fehlt es für gewöhnlich am entsprechenden politischen Willen, die erforderlichen Finanzmittel bereitzustellen oder heikle Entscheidungen zum Beheben von Fähigkeitslücken zu treffen. Bestimmend für die deutsche Sicherheitspolitik ist oft nicht so sehr das gründliche Erwägen realer strategischer Herausforderungen als vielmehr der Wunsch, ein positives Bild Deutschlands im Ausland zu prägen beziehungsweise es zu verbessern.

Immerhin legten alle deutschen Regierungen nach 1990 darauf Wert, von den USA, Frankreich oder Großbritannien als verlässlicher Bündnispartner und Unterstützer multilateraler Bemühungen zur Aufrechterhaltung von Frieden und Stabilität angesehen zu werden. Daran hat auch Bundeskanzlerin Merkel nie einen Zweifel gelassen. Die Anforderungen an diese Rolle und an ein verantwortungsvolles Mitglied der euro-atlantischen Staatengemeinschaft haben sich allerdings im Lauf der Zeit gewandelt, nicht zuletzt, weil sich das internationale Sicherheitsumfeld und die damit zusammenhängenden Erwartungen von Partnern veränderten. Deutsche Regierungen standen in den 1990er und 2000er Jahren immer wieder unter dem Druck, sich entsprechend anzupassen. Die deutsche Beteiligung an internationalen Krisenbewältigungsoperationen, Reformbestrebungen, um die Streitkräfte für moderne Einsätze zu ertüchtigen, Debatten über die Höhe des Verteidigungsetats, Diskussionen über die parlamentarische Kontrolle von Auslandseinsätzen der Bundeswehr – sie alle spiegelten diesen Konflikt zwischen innenpolitischen Präferenzen und äußerem Anpassungsdruck wider. In der Regel einigte man sich darauf, das Mindeste zu tun, was nötig war (und ist), um die internationale Reputation zu wahren.

Dieses Vorgehen wird nicht länger ausreichen, so auch Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer im Oktober 2020: „Wir verändern unsere Politik, wir führen harte Debatten, wir passen uns der neuen Lage an, und wir bewegen uns auch beim Thema Verteidigung. Aber wir sind für einen disruptiven Politikstil nicht zu haben.“[43] Obgleich sie diese Bemerkungen vor dem Hintergrund der parteipolitischen Grabenkämpfe am Vorabend der US-Präsidentschaftswahlen 2020 machte, ist ihre Aussage bemerkenswert, weil sie die Wahrnehmungen über die Natur der Veränderungen enthüllt. Für Kramp-Karrenbauer gehen Veränderungen idealerweise mit schrittweisen Anpassungen, der Bewahrung etablierter Standpunkte und mit viel Kontinuität einher. Fairerweise muss man sagen, dass viele konservative Politiker in Deutschland und anderen demokratischen Staaten diese Auffassung teilen. Doch eine solche Strategie der kleinen Schritte ist eine unzureichende Antwort auf eine Welt, die, wie Kanzlerin Angela Merkel auf dem CDU-Parteitag 2016 erklärte, „aus den Fugen“ geraten ist, in der sich „Machtzentren neu ordnen“ und die „sich neu sortieren muss“. Damals stellte Merkel die Frage: „Was sollte jetzt getan werden?“[44] Darauf haben weder sie noch andere führende Köpfe der Koalition bislang eine Antwort gegeben – außer der Beschwörung von Multilateralismus und der Weigerung, militärische Macht als einen Gestaltungsfaktor anzusehen.

Die Diagnose einiger Politiker in Deutschland, es vollziehe sich ein tiefgreifender Wandel der internationalen Ordnung, der mehr Instabilität und mehr Bedrohungen erzeugt, hat bisher keinesfalls zu einer grundlegenden Neuausrichtung des Diskurses über Sicherheits- und Allianzpolitik geführt. Die von Verteidigungsministerin Kramp-Karrenbauer formulierte, verbreitete Auffassung, laut der Kontinuität die Basis jeglichen Wandels bilden sollte, erklärt, weshalb neuartige Bedrohungen, Technologien und die legitime Anwendung von militärischer Gewalt in Deutschland oftmals in Narrative, Konzepte und politische Entscheidungen der Vergangenheit eingebettet werden.[45] In dem Maße, in dem im Lauf der letzten zehn Jahre Multilateralismus und die regelbasierte internationale Ordnung in die Defensive geraten sind und sich Konflikte zwischen Großmächten oder im Zusammenhang mit diesen verschärften, ist auch die strategische Position Deutschlands tiefgreifenden Herausforderungen ausgesetzt, die sich nicht einfach mit einem Regress auf Kontinuität lösen lassen.

Wie schwer sich Deutschland mit seinem Festhalten an Kontinuität tut, wurde schon in den Jahren nach 1990 deutlich erkennbar. Während des Kalten Kriegs waren die deutschen Streitkräfte für die kollektive Verteidigung innerhalb der NATO optimal aufgestellt. Als sich der Schwerpunkt in den 1990er und frühen 2000er Jahren auf die Fähigkeit zur raschen Verlegung von Streitkräfte für Zwecke der Krisenbewältigung verlagerte, passte sich Deutschland nur langsam an: Der externe Bedarf an Ressourcen für den schnellen Einsatz von Streitkräften im Krisenfall passte nicht zu den innenpolitischen Präferenzen, und die vorhandenen militärischen Fähigkeiten waren für diese neuen Anforderungen unzureichend gewappnet. Als schließlich Deutschland militärische Aufgaben wie Aufstands- und Terrorismusbekämpfung ernsthaft ins Visier nahm, hatte Russland bereits die Krim annektiert und unterstützte bewaffnete Rebellen in der Ostukraine. Das Schreckgespenst einer von Russland ausgehenden konventionellen militärischen Bedrohung der europäischen Sicherheit, die eine konventionelle militärische Antwort der NATO erforderte, tauchte wieder auf. Und dennoch hinkt die deutsche Debatte über die heutige und künftige Rolle der Streitkräfte und den Zweck militärischer Macht weiterhin den internationalen Entwicklungen hinterher.

3.1 Militärische Einsätze und ihr Zweck

Das Wesen militärischer Gewalt – der Faktor, der Streitkräfte von jedem anderen Instrument staatlicher Macht unterscheidet – besteht darin, dass Soldaten im Extremfall den Auftrag erhalten, in großem Umfang gezielt Feinde außer Gefecht zu setzen oder auch zu töten. Während die Vorstellung, der entscheidende Maßstab für die Bundeswehr sei die Fähigkeit, sich im Kampf zu behaupten, integraler Bestandteil deutscher Strategiedokumente ist, bezeichnen führende Politiker und Politikerinnen Soldaten lieber als Bürger in Uniform denn als Krieger. Sönke Neitzel, Professor für Militärgeschichte an der Universität Potsdam, brachte dies auf die Formel, dass die Vorstellung vom Soldaten als „globaler Sozialarbeiter, der als Retter, Vermittler und Beschützer weltweit helfe“ populär sei, während die professionelle Identität von Soldaten als Krieger kleingeredet werde.[46] Auch andere Beobachter haben immer wieder bemerkt, dass in Deutschland im öffentlichen Diskurs militärische Mittel im Allgemeinen nur widerwillig thematisiert werden, ganz zu schweigen von der Anwendung von Waffengewalt in einem Krieg.[47] Dies hat weitreichende Konsequenzen, weil es darauf hindeutet, dass der Zweck militärischer Gewalt – als ein Hebel nationaler Macht, den deutsche Politiker gelegentlich einsetzen müssen – nicht richtig verstanden wird. Die ultima ratio der Anwendung militärischer Gewalt wird gelegentlich fehlinterpretiert in dem Sinn, dass man Waffengewalt nur anwenden sollte, nachdem alle anderen Mittel versagt haben. Dass Waffengewalt eine notwendige Ergänzung anderer Instrumente staatlicher Macht ist und erforderlich, damit weichere Machtmechanismen überhaupt greifen können, kann man im Kontext der sicherheitspolitischen Debatte in Deutschland nicht oft genug betonen. Es wird aber kaum verstanden. Gewalt kann angewendet werden, um Frieden zu erreichen, und Tatenlosigkeit kann angesichts einer sich entwickelnden militärischen Bedrohung katastrophale Konsequenzen haben, die weit mehr Leid verursachen können als eine kluge, abgewogene Politik der Abschreckung. Diese Erkenntnis wird in Berlin jedoch nur selten diskutiert und meist verworfen, vorwiegend unter Hinweis auf zu vermeidende Rüstungswettläufe. Der Bruch mit dem historischen Militarismus Deutschlands und die sogenannte Kultur der Zurückhaltung, zu der dieser beigetragen hat, erschweren rationale Diskussionen zum Thema legitimer Gewaltanwendung extrem. Wolfgang Ischinger, einer der erfahrensten deutschen Ex-Diplomaten, hat einmal zutreffend gesagt, irgendwann reiche eine schwere Kindheit als Entschuldigung nicht mehr aus.[48] Und auch Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier hat jüngst betont, dass diejenigen, die eine auf Kooperation beruhende internationale Ordnung anstreben, es von einer Position der Stärke aus tun müssten.[49] Steinmeier sprach allerdings über Europa, nicht über Deutschland an sich, und über Einheit und Entschlossenheit, nicht über Fragen des Einsatzes von Waffengewalt. In einer Welt großer Risiken und vielfältiger Bedrohungen bedeutet die deutsche Weigerung, verteidigungspolitische und militärische Angelegenheiten ernsthaft ins Auge zu fassen, dass sich Deutschland ausklinkt aus den multilateralen Bemühungen, die auf eine Stärkung der westlich geprägten, regelbasierten internationalen Ordnung abzielen – und dazu gehört die kollektive Verteidigung gegen Aggressoren. Deutschland hat vermutlich das größte ungenutzte Potential an Hard Power aller europäischen Nationen, hat sich aber entschieden, weit unter seiner Gewichtsklasse zu boxen. Das ist weder gut für Deutschland noch für seine Partner in NATO und EU.

Die Bundeswehr hat sich seit dem Ende des Kalten Kriegs an mehr als 50 Auslandseinsätzen beteiligt, doch die Mehrzahl der Deutschen scheint sich dieser Tatsache nicht wirklich bewusst zu sein oder dafür zu interessieren. Interessanterweise hat zugleich seit 2015 (eine Zeit, die mit militärischen Aktionen Russlands in der Ukraine und Syrien zusammenfiel) eine Mehrheit der Deutschen (in manchen Jahren eine relative, hin und wieder eine absolute Mehrheit) höhere Verteidigungsausgaben befürwortet. Die öffentliche Meinung bleibt in der Frage, ob Russland eine Bedrohung für die Sicherheit Deutschlands darstellt, gespalten.[50] China taucht erst seit 2019 in staatlichen Umfragen zur Sicherheitspolitik als eigener Punkt auf: 25 Prozent der Deutschen sind der Auffassung, Chinas Außen- und Sicherheitspolitik stelle eine Bedrohung für die Sicherheit dar, während 35 Prozent meinen, dies sei nicht der Fall (die restlichen 40 Prozent sind unentschieden).[51] Weiterhin niedrig ist die öffentliche Unterstützung für Kampfeinsätze (33 Prozent im Jahr 2020, mit einem Aufwärtstrend) und für Waffenexporte selbst an befreundete Nationen (30 Prozent).[52] Ganz gleich wer im Bundeskanzleramt in Berlin residiert: es bleibt die Notwendigkeit einer konsistenten und nachhaltigen Kommunikation, um mit der Öffentlichkeit in ein Gespräch über die internationalen Herausforderungen für die Sicherheit Deutschlands und, ganz allgemein, über den gegenwärtigen Zustand der Welt zu treten. Hier besteht ein Defizit, das dringend abgestellt werden sollte.

3.2 Militärische Auslandseinsätze

Stand April 2021 ist die Bundeswehr mit rund 3.500 Soldatinnen und Soldaten – weniger als zwei Prozent der gesamten aktiven Soldatinnen und Soldaten – an zwölf Auslandseinsätzen in Afrika, Asien, Europa, dem Nahen und Mittleren Osten beteiligt. Seit Ende des Kalten Kriegs haben Hunderttausende deutsche Militärangehörige in rund 50 Einsätzen gedient, und das gesamte Ausmaß der deutschen Anstrengungen hat mit dem Auf und Ab des Bedarfs an internationaler Krisenbewältigung geschwankt, insbesondere während des ersten Jahrzehnts der 2000er Jahre, als die Zahl der im Ausland eingesetzten Soldaten mit 9.000–10.000 ihren Höchststand erreichte.[53] Auch wenn in dieser Zeit eine ganze Reihe deutscher Regierungen eine Menge an Aktivitäten entfaltet hat, stützten sich diese nicht in nennenswertem Umfang auf ein strategisches Gesamtnarrativ.

Von der Mitte bis in die späten 1990er Jahre haben sowohl CDU-geführte als auch SPD-Regierungen Krisenbewältigungseinsätze mit humanitären und moralischen Argumenten gerechtfertigt.[54] Führenden Politikern und Politikerinnen war es außerdem wichtig, den westlichen Partnern zu demonstrieren, dass das seit kurzem wiedervereinigte Deutschland sich als verlässlicher Verbündeter und verantwortungsbewusster außenpolitischer Akteur erweisen würde.[55] Spezifische nationale Interessen Deutschlands wurden für gewöhnlich in einem breiteren Rahmen der internationalen Stabilität und humanitären Unterstützung formuliert. Selbst die Entsendung von Spezialkräften nach Afghanistan zur Bekämpfung von al-Qaida wurde in Parlamentsdebatten de facto als Polizeieinsatz und nicht als Verfolgung von Terroristen und Aufständischen beschrieben.[56] Der Nutzen militärischer Gewalt wurde während all dieser Einsätze nicht öffentlich erläutert, und wenn militärische Gewalt angewandt wurde, stellte man sie in einen möglichst engen Zusammenhang mit zivilen Aufgaben oder Projekten. Der Einsatz begrenzter Mittel zur raschen Verlegung von Streitkräften für begrenzte Stabilisierungs- und Krisenbewältigungszwecke eignete sich besonders gut für militärische Symbolpolitik. Es lässt sich nicht bestreiten, dass Deutschland sich tatsächlich an militärischer Krisenbewältigung beteiligt hat. Das „Dabeisein“ Deutschlands, auch wenn es oftmals beschlossen wurde, um Kampfeinsätze zu vermeiden, galt als ein hinreichendes Engagement, um für sich eine maßgebliche Rolle unter den truppenstellenden Nationen bei NATO-, EU- und einigen UN-Einsätzen zu beanspruchen. Aber das deutsche Engagement bewegte sich niemals in einer Größenordnung, die in den Krisen einen strategischen Unterschied hätte machen können oder sollen.

Abb. 4: Bundeswehreinsatz in Afghanistan im Rahmen von ISAF

Abb. 4:

Bundeswehreinsatz in Afghanistan im Rahmen von ISAF

Es besteht in diesem Zusammenhang eine interessante Diskrepanz zwischen der Politik und der militärischen Praxis in Deutschland, insofern die Bundeswehr sich in den 1990er und 2000er Jahren nur sehr langsam an das Krisenbewältigungsparadigma anpasste. Dieses Trägheitsmoment war zum Teil darauf zurückzuführen, dass die politische Führung weiterhin Einsätze im Rahmen der kollektiven Verteidigung priorisierte. Während die Streitkräfte für eine Kriegsführung verbundener Waffen in hoher Intensität vorbereitet blieben, konzentrierte sich der politische und öffentliche Diskurs auf die Frage, ob Veränderungen des internationalen Sicherheitsumfelds diesen Zweck nicht obsolet machten. Als dann die Bundeswehr 2002–2003 im Rahmen von ISAF und Enduring Freedom Soldaten nach Afghanistan entsandte, waren die einzigen aktiven Referenzpunkte (mit Ausnahme einiger begrenzter Einsätze der Luftwaffe gegen feindliche Flugabwehrsysteme im Kosovo-Feldzug) die Abschreckung im Kalten Krieg gegen den Ostblock und friedenserhaltende Einsätze ohne Androhung von Zwangsmitteln auf dem Balkan. Erst in den Jahren zwischen 2003 und 2006 führte man weitgehende Reformen durch.

Stabilisierungseinsätze und Taktiken der Aufstandsbekämpfung kamen bis dahin in der Bundeswehrplanung nicht vor. Dies erklärt zum Teil, warum die Bundeswehr anfänglich Mühe hatte, als die Auseinandersetzungen mit Aufständischen in Nordafghanistan ab 2007–2008 eskalierten. Die Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs beeinflussten noch immer die Vermittlung zentraler militärischer Fähigkeiten, weil der Auftrag von Panzer- und Panzergrenadiereinheiten der Bundeswehr, die im Fall einer Invasion des Warschauer Pakts für die Verteidigung Europas zuständig gewesen wären, sich nicht grundlegend von den deutschen Erfahrungen gegen Kriegsende unterschied.[57] Diese militärischen Fähigkeiten, die nach wie vor das Rückgrat der Bundeswehr bilden und für viele der Personen, die in ihr dienen, Maßstab sind, werden aber im heutigen öffentlichen Diskurs nicht als erwünscht anerkannt.

Allgemein gesprochen reicht das Spektrum der Aufgaben für Streitkräfte von Aktivitäten in Friedenszeiten über sicherheitsbezogene und friedenserhaltende Aufgaben bis hin zu Kampfeinsätzen und Kriegsführung. In der Praxis hat Deutschland seit Ende der 90er Jahren versucht, sich auf das „nicht kämpfende“ Ende des Spektrums zu beschränken. Der ehemalige CDU-Verteidigungsminister Volker Rühe meinte im Jahr 2019 (spürbar verärgert) mit Bezug auf die deutsche Gewohnheit, Aufklärungs- statt Kampfflugzeuge für internationale Einsätze zur Verfügung zu stellen, die Deutschen würden seit 2005 „fotografieren, die anderen bombardieren – das ist eine Sonderrolle, die nicht trägt“[58].

Diese Sonderrolle ist nicht unproblematisch, denn sie zerstört den Zusammenhalt innerhalb einer Allianz. Wenn militärische Interventionen erfolgreich sein und zum Gesamterfolg sicherheitspolitischer Entscheidungen beitragen sollen, dann müssen auch manchmal harte Mittel eingesetzt werden. Für Operationen von Koalitionen bedeutet das, dass jeder beteiligte Staat die gleichen Risiken wie alle anderen teilen sollte. Es ist ein Kennzeichen deutscher Politik, dass sie sich darum bemüht hat und weiterhin bemüht, weniger Risiken zu tragen als die anderen. Vor allem die Absenz von der humanitären Intervention der NATO in Libyen im Jahr 2011 oder auch die eher symbolische Beteiligung der Bundeswehr an der Koalition zur Bekämpfung des sogenannten „Islamischen Staates“ (auch ISIS, ISIL oder IS genannt) sind hier aufzuführen. Was Libyen betrifft, so bemüht sich die Bundesregierung derzeit mit wechselhaftem Erfolg darum, einen politischen Rahmen bereitzustellen, innerhalb dessen sich der Konflikt in Libyen beilegen lässt. Auch hier ist die Risikovermeidung im Verein mit der Demonstration der angeblichen Überlegenheit der Diplomatie ein zentrales Element deutscher Politik. Wenn Deutschland nicht die gleichen Risiken auf sich nimmt, die Berlins Partner akzeptieren, ist das für den multilateralen Zusammenhalt problematisch. Außerdem ist es kontraproduktiv, weil es die Erfolgschancen von Interventionen verringert. Diese besonderen Modalitäten von Bundeswehreinsätzen verdeutlichen: Man hat in Deutschland noch immer nicht verstanden, dass Waffengewalt ein Instrument der Sicherheitspolitik sein kann – ein Hebel nationaler Macht, der sich zur Unterstützung der nationalen oder der gemeinsam verabredeten Strategie einsetzen lässt.

In Deutschland debattiert man stattdessen über die Modalitäten der parlamentarischen Kontrolle von Auslandseinsätzen der Streitkräfte. Diese Debatte wird seit 1994 geführt, als das Bundesverfassungsgericht urteilte, Einsätze außerhalb des NATO-Vertragsgebiets seien verfassungskonform, sofern der Bundestag vorher zugestimmt habe – anders als im Kriegsfall, bei dem die Zustimmung des Bundestags nachträglich eingeholt werden darf. Der Bundestag muss seine Zustimmung vor Entsendungen erteilen, und er tut dies für gewöhnlich in Form zeitlich befristeter Mandate, in denen Mandatsobergrenzen und das Einsatzziel sowie die Aufgaben der Bundeswehr bei dem Einsatz definiert werden. Anhaltspunkte dafür, dass die deutschen Streitkräfte wegen dieser strengen parlamentarischen Aufsicht weniger häufig eingesetzt oder sich eher aus einem Einsatz zurückziehen würden, gibt es nicht. Die Notwendigkeit aber, eine parlamentarische Mehrheit zu organisieren – und zwar bei längerfristigen Missionen wiederholt – macht es wahrscheinlich, dass deutsche Einsätze mit Auflagen und Vorbehalten versehen werden, die das Funktionieren der Missionen gefährden. Die daraus resultierenden Einschränkungen, etwa aus Anlass der Mitwirkung an der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF) in Afghanistan, gaben seinerzeit Anlass zu Besorgnis.[59] Eine von Volker Rühe geleitete Kommission sprach sich im Jahr 2015 zwar dafür aus, ein hohes Maß an parlamentarischer Kontrolle aufrechtzuerhalten, stellte aber zugleich klar, dass eine tiefere und vielfältigere Integration von Bundeswehreinheiten in multinationale Formationen und Operationen ein gründliches Überdenken der bisherigen Regeln erfordere. Nur so sei gewährleistet, dass NATO- und EU-Verbündete garantierten Zugriff auf deutsche materielle und personelle Ressourcen erhielten, die für etwaige Einsätze grundsätzlich zugesagt worden waren. Das Problem ist nach wie vor ungelöst und wird weiterhin diskutiert.[60] Ironischerweise stellen die parlamentarischen Debatten über Mandate für Bundeswehreinsätze die Momente dar, in denen über Sicherheits- und Verteidigungsfragen in einer Weise diskutiert wird, die die Öffentlichkeit erreicht. Aber selbst in dieser recht begrenzten Debatte geht es im Kern (nur) darum, nationale Souveränität (parlamentarische Kontrolle) mit multinationalen Anforderungen (dem Zusammenführen und Teilen von Fähigkeiten) in Einklang zu bringen – nicht um Zweck und Nutzen der Streitkräfte bei der Verfolgung nationaler Interessen und sicherheitspolitischer Ziele.

3.3 Politische Führung und die Fähigkeitslücken der Bundeswehr

Deutschland, während des Kalten Kriegs noch ein Frontstaat, ist seit 1990 zu einem „normalen“ europäischen Land geworden, das Beiträge zu internationalen militärischen Krisenbewältigungsbemühungen leistet. Von „Normalität“ im weiteren Sinn ist Deutschland allerdings weit entfernt: Deutschland tut sich schwer damit, eine übergeordnete Zielsetzung für seine Streitkräfte zu definieren. Dieser Mangel ist problematisch in einer Zeit, in der die Anforderungen der territorialen Verteidigung (für Deutschland in Form der Bündnisverteidigung innerhalb der NATO) und die Beiträge zu internationalen Sicherheits- und Krisenbewältigungseinsätzen in einem globalen Kontext wachsen und in der Verteidigungsdiplomatie sowie die gelegentliche militärische Unterstützung für zivile Behörden gleichzeitig Aufmerksamkeit verlangen. Resultat dieser dreißigjährigen Phase einer im Grunde ziellosen Anpassung und von Bundeswehrreformen ist eine Bundeswehr, die am Ende der Ära Merkel in einem besorgniserregenden Ausmaß ausgehöhlt worden ist. Anfang 2021 erklärte der Generalinspekteur der Bundeswehr, General Eberhard Zorn, Deutschland müsse „[seine] militärischen Ziele überdenken“, die es gegenüber der NATO und der EU erklärt habe, weil Modernisierung und Erhöhung der Einsatzbereitschaft mehr Mittel erforderten, als im Haushalt vorgesehen.[61] Einen Monat später zitierte das Nachrichtenmagazin Der Spiegel aus einem geheimen Planungsdokument: „Viele Rüstungsprojekte, die notwendig sind, um NATO-Planungsziele und EU-Ziele zu erfüllen … lassen sich nicht rechtzeitig umsetzen beziehungsweise in die Wege leiten“, da die verfügbaren Mittel es schlichtweg nicht erlaubten.[62] Ein paar Wochen später hieß es im Jahresbericht der Wehrbeauftragten, dass es wenig Neues über die „gegenwärtigen Probleme der Bundeswehr [zu vermelden gibt]: nicht genug Ausrüstung, nicht genug Personal, zu viel Bürokratie“.[63]

Ein vom Verteidigungsministerium – damals unter der Führung von Franz Josef Jung von der CDU – im Jahr 2006 veröffentlichtes Weißbuch versuchte der Frage der Prioritäten aus dem Weg zu gehen, indem es einerseits behauptete, dass die „Landesverteidigung im Bündnisrahmen unverändert eine zentrale Aufgabe der Bundeswehr ist“. Auf derselben Seite hießt es dann weiter, dass „internationale Konfliktverhütung und Krisenbewältigung einschließlich des Kampfs gegen den internationalen Terrorismus auf absehbare Zeit ihre wahrscheinlicheren Aufgaben sind. Sie sind strukturbestimmend und prägen maßgeblich Fähigkeiten, Führungssysteme, Verfügbarkeit und Ausrüstung der Bundeswehr“.[64] Den deutschen Streitkräften wurde ein unbefriedigender Mittelweg zugewiesen, auf dem die als zentral erachtete Aufgabe keine war, die die Entwicklung der Fähigkeiten vorantreiben würde. Das jüngste Weißbuch zur nationalen Strategie – das unter Federführung der damaligen Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen verfasst, vom Kabinett verabschiedet und im Jahr 2016 veröffentlicht wurde – erkannte die Notwendigkeit an, mehrere Prioritäten gleichzeitig zu verfolgen, behauptete aber im Wesentlichen, dass Landes- und Bündnisverteidigung, internationale Krisenbewältigung, Heimatschutz, Verteidigungsdiplomatie mit Hilfe von Partnerschaften und Kooperationen sowie humanitäre Hilfe „gleich wichtig“ wären.[65] Tatsächlich hätte schon damals die Landes- und Bündnisverteidigung innerhalb der NATO den ersten Rang einnehmen müssen, denn das sich verschlechternde Sicherheitsumfeld in Europa war 2016 absehbar und wurde im Rahmen von Expertenanhörungen, die am Beginn der Weißbucherstellung standen, auch wiederholt in aller Deutlichkeit dargelegt. Im Mittelpunkt hätte der deutsche Beitrag zur Abschreckung in Europa stehen müssen, das heißt die Fähigkeit, Gefechte der verbundenen Waffen mit hoher Intensität durchzuführen und in diesen zu bestehen. Vor diesem Schritt schreckte die Bundesregierung seinerzeit offenkundig zurück.

Das größte Defizit der deutschen Verteidigungspolitik in den vergangenen zehn bis 15 Jahren bestand nicht darin, dass die verantwortlichen Politiker und Politikerinnen die Veränderungen der militärischen Lage nicht begriffen oder die daraus folgenden Notwendigkeiten der Reform nicht verstanden hätten. Zu beanstanden ist vielmehr der mangelnde Mut, die möglicherweise unpopulären Zielvorgaben zu formulieren (erhöhte Ausgaben für die Ausrüstung einer Bundeswehr, die sich auf Verteidigungsoperationen im Rahmen des Bündnisses vorbereiten soll) und für diese Ziele Unterstützung zu mobilisieren. Es mangelt an der politischen Unterstützung für das, was erforderlich ist, um die Bundeswehr adäquat auszurüsten. Folglich hat sich die Lücke zwischen dem, was die Bundeswehr benötigt, und dem, über das sie verfügt, in allen wichtigen Indikatoren vergrößert: militärische Einsatzbereitschaft, Personal, Beschaffungswesen und Verteidigungsausgaben. Die Probleme bei der Einsatzbereitschaft, die Verzögerungen bei Beschaffungsaufträgen, die Schwierigkeiten mit der Einsatzfähigkeit neuer Ausrüstungsgüter und die strukturelle Unterfinanzierung sind allgemein bekannt und werden öffentlich erörtert. Der Einschätzung von Experten zufolge hat die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr, gemessen im Kontext der Kernaufgabe der Bündnisverteidigung, einen historischen Tiefststand erreicht.[66] Auch die jährlichen Berichte der Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags zeichnen von der Einsatzbereitschaft der Bundeswehr und der Verfügbarkeit von Ausrüstungsgütern ein düsteres Bild. In einem im Januar 2020 veröffentlichten Bericht, der sich auf das Jahr 2019 bezieht, konstatierte der damalige Wehrbeauftragte Hans-Peter Bartels, intensive politische Bemühungen zur Verbesserung der Einsatzbereitschaft hätten sich noch nicht in konkreten Verbesserungen niedergeschlagen: „Bei der Truppe ist noch nicht wirklich etwas von der ‚Trendumkehr‘ zu spüren, die eingeleitet wurde … Alte Strukturen und Prozesse, die schon lange nicht mehr zweckdienlich sind, haben zur Folge, dass allzu viele Bemühungen im Sande verlaufen.“ Zur Einsatzfähigkeit großer Waffensysteme merkte der Wehrbeauftragte an: „Ausrüstungsgüter, Waffen, Munition, persönliche Ausrüstung und Systeme sollten hundertprozentig einsatzfähig sein und verlässlich funktionieren … aber die Bundeswehr ist noch immer weit von diesem Ziel entfernt … Alles geht nur schleppend voran.“[67]

Hohe deutsche Offiziere haben klare Zukunftsperspektiven sowohl hinsichtlich der Landes- wie der Bündnisverteidigungsplanung (NATO Defence Planning Process – NDPP) definiert. Die Konzeption der Bundeswehr von 2018 machte klar, dass die deutschen Streitkräfte nur dann in der Lage sein werden, in dem sich rasch wandelnden Sicherheitsumfeld zurechtzukommen, wenn sie vollständig ausgerüstet, umfassend geschult und ihr volle Personalstärke erreicht haben. Im Jahr 2017 wurde Erhard Bühler, damals Abteilungsleiter für Planung im Verteidigungsministerium, öffentlich mit der Aussage zitiert, er habe „erheblichen Anpassungsbedarf für die Bundeswehr in allen möglichen zeitlichen und funktionalen Facetten“ identifiziert.[68] Das bezieht sich im Wesentlichen auf die Einhaltung von Zusagen, die Deutschland im Rahmen der NATO seit 2014 gemacht hat.

Eine dieser Zusagen im Kontext von NDPP betrifft den Wiederaufbau des deutschen Heeres. Bis 2032 soll das Heer drei vollständig digitalisierte Kampfdivisionen mit insgesamt acht bis zehn Brigaden bereitstellen. Bis 2023 soll die Bundeswehr eine voll ausgerüstete und kampfbereite Brigade aufstellen, bis 2027 eine Division. Des Weiteren wurden Ziele für eine Überwasser- und Unterwasserflotte der Deutschen Marine vereinbart. Die Luftwaffe bekam als Zielvorgabe die Führung einer multinationalen Streitmacht, die imstande sein sollte, rund 350 Kampfeinsätze [pro Tag] zu fliegen, von denen 250–260 von deutschen Flugzeugen geleistet werden sollten. Mit anderen Worten: In den Jahren bis 2018 wurden wichtige militärische und Verteidigungsplanungsentscheidungen auf Bündnisebene mit Zustimmung der Bundesregierung beschlossen. Diese sollten die politisch-strategischen Leitlinien umsetzen, die im Weißbuch 2016 festgeschrieben waren.[69] Im Jahr 2020 konstatierte der Generalinspekteur der Bundeswehr, General Eberhard Zorn, Deutschland sei zwar kein Frontstaat mehr, aber weiterhin von entscheidender Bedeutung für die schnelle Bewegung alliierter Streitkräfte und rückwärtiges Gebiet für Operationen. Daher solle man damit rechnen, dass Deutschland Ziel direkter gegnerischer Angriffe werde. Er betonte, die Bundeswehr müsse auf Kampfhandlungen unter kriegsähnlichen Bedingungen vorbereitet und in Friedenszeiten vollständig ausgerüstet und einsatzbereit sein, um auf glaubwürdige Weise abzuschrecken.[70]

Während hochrangige Militärs recht klare Leitlinien bezüglich der Ziele und Anforderungen an die Streitkräfte formuliert haben, kam es nicht immer zur Bereitstellung der erforderlichen Finanzmittel. Generalleutnant Alfons Mais, der Inspekteur des Heeres, erklärte im Februar 2021, Leitprinzip des Heeres solle die Anforderung sein, sich im Gefecht gegen einen fähigen Gegner durchzusetzen. Dafür müssten alle drei Heeresdivisionen vollständig mit modernem Gerät ausgerüstet und Deutschland in der Lage sein, wieder auf Divisionsebene zu operieren. Nur dann könne es dazu beitragen, Russland mit konventionellen Mitteln abzuschrecken sowie als eine Rahmennation für Partner zu dienen und in diesem Zusammenhang die Führungsstrukturen und unterstützenden Fähigkeiten bereitzustellen, mit denen sich kleinere Verbündete einbeziehen ließen.[71] Nach Mais´ Einschätzung sei man noch ein gutes Stück von diesem Ziel entfernt: Die Brigade, die im Jahr 2023 die Landkomponente der NATO Very High Readiness Joint Task Force stellen soll, wird sich weiterhin kritische Ausrüstungsgüter und Waffensysteme von anderen Einheiten leihen müssen. Mit den gleichen Schwierigkeiten hatte, wenn auch in einem noch größeren Ausmaß, die Brigade zu kämpfen, die diese Aufgabe im Jahr 2019 übernommen hatte. Deutschland muss bis mindestens 2027 warten, ehe Funkgeräte, deren Software mit derjenigen anderer Verbündeter kompatibel ist, in der Bundeswehr allgemein verfügbar sind. Gegenwärtig, so Mais, müssten Deutschlands Partner ihre modernen Systeme auf Notbetrieb umschalten. Mit anderen Worten: sie müssen ihre Fähigkeiten herunterfahren, damit die Bundeswehr als Rahmennation Interoperabilität mit ihren Partnern erreichen kann. Eine ganz eklatante Fähigkeitslücke weist laut Generalleutnant Mais die Luftraumverteidigung auf.

Als Generalleutnant Ingo Gerhartz nach seiner Ernennung zum Inspekteur der Luftwaffe im Jahr 2018 seine Antrittsbesuche absolviert hatte, erklärte er, die Luftwaffe habe einen „Tiefpunkt“ erreicht.[72] Anfang 2021 schätzte Gerhartz die Lage etwas optimistischer ein und sagte, die Luftwaffe modernisiere ihre Ausrüstung, „damit sie zur Spitze der Fähigkeiten der militärischen Luftfahrt aufschließen kann“.[73] Beim Vorzeigeprojekt Future Combat Air System (FCAS), das ein neues Jagdflugzeug sowie weitere Fluggeräte und Waffensysteme umfassen soll und gemeinsam mit Frankreich und Spanien entwickelt wird, kam es jedoch zu erheblichen Unstimmigkeiten politischer Natur, die das Projekt gefährden. Eine wesentliche Ursache für diese Differenzen liegt darin, dass es in Deutschland offensichtlich nicht möglich ist, eine politische Entscheidung über die Nukleare Teilhabe zu treffen.[74] Auch die Frage, ob Deutschland bewaffnete unbemannte Luftfahrzeuge anschaffen sollte, bleibt selbst nach über zehnjähriger Debatte ungelöst. Zudem sind Pläne für einen Ersatz der schweren Transporthubschrauber des Typs CH-53G 2020 auf Eis gelegt worden.

Nicht viel besser sieht es bei der Deutschen Marine aus. Im Januar 2021 sagte ihr scheidender Befehlshaber, Vizeadmiral Andreas Krause, nach 25 Jahren Personalabbau und Schrumpfungen bestehe die Aufgabe der Marine nun darin wieder aufzuwachsen, im Rahmen dessen, was er „die umfassendste Modernisierung in [ihrer] Geschichte“ nannte.[75] Im Jahr 2020 zählte Krause die diversen Aufgaben der deutschen Marine auf: Neben ihren vielfältigen Aufgaben in der Ostsee (wo Deutschland ein wichtiger maritimer Akteur ist) sind das die Sicherung der Verbindungswege im Nordatlantik, die Durchführung maritimer Sicherheitsoperationen im Mittelmeer und auch die Mitwirkung bei der Sicherung maritimer Handelsrouten im Indischen Ozean. Admiral Krause wies darauf hin, dass die Bundesmarine „das umfassendste Aufgabenspektrum ihrer Geschichte mit der kleinsten Flotte ihrer Geschichte übernimmt. In absehbarer Zukunft verfügen wir über keine Einsatzreserven“.[76] Er erklärte, die Deutsche Marine müsse sich modernisieren und wachsen und gleichzeitig ihre – in seinen Worten – globalen Verantwortungen erfüllen. Sie müsse außerdem ihre Fähigkeiten zur multidimensionalen Seekriegsführung einschließlich der U-Boot-Bekämpfung und Fähigkeit zur Führung größerer Operationen erneuern.

Diese Äußerungen lassen erkennen, dass die ranghohen deutschen Militärs sehr klare und ausgearbeitete Vorstellungen davon haben, welche Aufgaben die Bundeswehr im Rahmen einer wieder auf Bündnisverteidigung ausgerichteten Allianz wahrnehmen soll – und welche Defizite abzuarbeiten sind. Ihnen zufolge besteht die Hauptaufgabe der deutschen Militärmacht darin, ein Eckpfeiler der europäischen Verteidigungsfähigkeiten in der NATO und der EU zu sein, in dem das Heer eine zentrale, aber nicht die einzige Rolle spielen soll. In der Marine und der Luftwaffe macht man sich verständlicherweise auch Gedanken über mögliche Krisensituationen jenseits des europäischen Kontinents.[77] All diese Überlegungen beruhen auf Beratungen und Entscheidungen, die innerhalb der NATO unter deutscher Beteiligung getroffen wurden. Allerdings, und das ist das Problem, werden diese Konzepte von den politischen Verantwortungsträgern in der öffentlichen und parlamentarischen Debatte weder aufgegriffen noch effektiv öffentlich kommuniziert sowie lediglich teilweise umgesetzt.

Die politische Debatte über die Verteidigungspolitik in Deutschland – und oft über Deutschland in anderen Ländern – konzentriert sich stattdessen auf das „Zwei-Prozent-Ziel“. Damit ist der Beschluss der NATO-Staaten von 2014 gemeint, laut dem die Mitgliedstaaten ihre Verteidigungsausgaben auf mindestens zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktes anheben sollen. Diese Debatte verläuft zum Teil sehr erratisch, unter anderem weil die politisch Verantwortlichen der Regierungskoalition nicht klar benennen, welche Vorhaben höhere Ausgaben erfordern oder was „mehr tun“ im Hinblick auf spezifische militärische Fähigkeiten bedeuten würde. Sinnvoller wäre es gewesen, wenn die Koalition deutlich gemacht hätte, welche Zusagen sie innerhalb der NATO gemacht hat und wie viel die Umsetzung derselben in den kommenden zehn Jahren kosten würde – um bei einem Verteidigungsetat in der Größenordnung von zwei Prozent zu landen. Sinnvoll wäre es auch gewesen, die damit verbundenen Verteidigungsziele offen darzulegen. Die Fähigkeiten, die die Landesverteidigungsplanung und der NDPP für Deutschland vorsehen, haben eine klare Zielsetzung. Sie würden Deutschland die Rolle zurückgeben, die es früher mal innehatte: ein zentraler und verlässlicher Baustein der konventionellen Verteidigung der NATO. Dies würde die Fähigkeit der Europäer stärken, Russland abzuschrecken und sich ihm gegenüber zu verteidigen, und den USA etwas von den Lasten abnehmen, die sie in Europa tragen.

Dieser Schritt muss ergänzt werden durch die Erkenntnis, dass Deutschland auch über einen militärischen Beitrag zur Eindämmung Chinas nachdenken sollte. Deutschlands wichtigste Rolle in diesem Zusammenhang besteht darin, die USA in Europa zu entlasten und verlässliche Ressourcen aufzubauen, um Russland abzuschrecken und, falls notwendig, das Territorium von NATO- und EU-Mitgliedstaaten gegen Einfälle russischer Truppen zu verteidigen. Die Europäer – nicht nur Deutschland – müssen im Verlauf der nächsten zehn Jahre ihre Fähigkeiten zur Verteidigung innerhalb der NATO entwickeln. Dies ermöglicht den USA, ihre Verpflichtungen in Europa zu einem Zeitpunkt zu reduzieren, in dem China hofft, die militärische Dominanz der USA in der Region Asien-Pazifik herausfordern zu können. Hinzu kommt, dass deutsche Streitkräfte sich auch an Sicherheitsoperationen in der erweiterten europäischen Peripherie, im Mittelmeer, im Indischen Ozean und in Afrika beteiligen. So lassen sich Quellen der Instabilität und Risiken für die europäische Sicherheit eindämmen. Solche Aktivitäten können darüber hinaus einen europäischen Fußabdruck in Regionen hinterlassen, in denen China seine eigene Präsenz ausbaut. Die Bereitstellung von Ressourcen, selbst in begrenztem Umfang, für Sicherheitsaufgaben und -einsätze im Indopazifik wird überdies den dortigen Partnern Deutschlands sowie den USA signalisieren, dass Berlin Verantwortung für den Erhalt der regelbasierten internationalen Ordnung übernimmt und die Sorgen um ihre Sicherheit ernst nimmt.

3.4 Verteidigungsausgaben

Die Unterfinanzierung der deutschen Streitkräfte hat im Herzen der transatlantischen Allianz Zweifel an der Einsatzbereitschaft und Glaubwürdigkeit aufkommen lassen, was jedoch in Deutschland als politisches Problem nicht diskutiert wird. Die Summe, die Deutschland für die Verteidigung ausgibt, ist das Ergebnis eines politischen Verhandlungsprozesses, der von wirtschaftlichen Indikatoren und politischen Stimmungen abhängt. Bedrohungswahrnehmungen sowie bestehende Verpflichtungen sind ebenfalls Teil dieses Verhandlungsprozesses, aber sie wiegen weniger als die oben beschriebenen Stimmungen. Es gibt an sich weder einen strukturellen Grund dafür, dass Deutschland gegenwärtig weniger als zwei Prozent seines Bruttoinlandsprodukts (BIP) für Verteidigung ausgeben soll (die NATO-Empfehlung), noch dafür, dass zwei Prozent des BIP – eigentlich eine willkürliche Zielgröße – den angemessenen Betrag darstellen. Im Jahr 1980 gab Westdeutschland etwa 2,7 Prozent seines BIP für Verteidigung aus, 1990 noch immer 2,4 Prozent. Dieser Betrag sank weiter auf 1,5 Prozent im Jahr 2000 und 1,2 Prozent in 2010.[78] Ein vorübergehender Tiefststand wurde in den Jahren 2014–16 mit rund 1,1 Prozent erreicht, wonach die Ausgaben wieder stiegen und 2020 knapp unter 1,4 Prozent des BIP ausmachten. Was die Verwendung der Mittel anlangt, so investierte Deutschland in den 2010er Jahren 15 bis 20 Prozent des Verteidigungsbudgets in die Waffenbeschaffung und Forschung und Entwicklung. Das war wenig im Vergleich zu Verbündeten wie Frankreich, Großbritannien oder die USA, die zwischen 20 bis 30 Prozent für diese Aufgabenbereiche aufwenden. Für seine Verteidigung gibt Deutschland recht viel aus: der deutsche Verteidigungshaushalt belief sich 2020 auf 44,9 Milliarden Euro, was Deutschland zu einem der zehn Länder mit den höchsten Militärausgaben weltweit macht.[79] Und dennoch genügt das nicht, um den Aufbau der Fähigkeiten zu finanzieren, die Deutschland der NATO zugesagt hat und die die deutschen Verteidigungsplaner umrissen haben. Die wichtigste Frage lautet nicht, ob man mehr als in der Vergangenheit ausgibt, sondern ob man genug ausgibt, um der Herausforderung gerecht zu werden.

Die oben diskutierten, 2017 und 2018 festgelegten Fähigkeitsziele gehen einher mit quantifizierbaren Kosten, die Beamte des Verteidigungsministeriums und hohe Militärs der politischen Führung in Berlin präsentiert haben. Nach Darstellung von Brigadegeneral (a. D.) Rainer Meyer zum Felde liefen die internen Berechnungen des Verteidigungsministeriums zur Umsetzung der Zusagen, die der NATO von der Bundesregierung gemacht wurden, auf einen Verteidigungsetat in Höhe von 58 bis 60 Milliarden Euro in den Jahren 2024 und 2025 hinaus. Dabei hätte es zu einer gleichzeitigen Verdopplung der Ausgaben für Verteidigungsinvestitionen kommen müssen.[80] Doch im Anschluss an die Bundestagswahlen von 2017, die abermals eine große Koalition aus CDU/CSU und SPD in die Regierungsverantwortung brachten, spiegelte keines der mittel- und kurzfristigen Finanzplanungsdokumente diese Zahlen wider. Aus Anfang 2021 der Presse zugespielten Planungsunterlagen des Verteidigungsministeriums geht hervor, dass im Jahr 2022 ein Finanzierungsdefizit in Höhe von 9 Milliarden Euro entstehen wird, im Jahr 2024 von 15,9 Milliarden Euro und im Jahr 2026 von 20,7 Milliarden Euro. Obgleich die Bundesregierung Fähigkeitsziele versprochen hat, die erhöhte Ausgaben erfordern, gehen die Planungspapiere des Finanzministeriums von einem Rückgang des Verteidigungsbudgets zwischen 2022 und 2025 aus.[81] Es gibt eine lange Liste wichtiger anstehender Beschaffungsentscheidungen, deren Deckung durch Budgetmittel fraglich ist: Luft- und Raketenabwehr; Digitalisierung der Landstreitkräfte; Nachfolgemodell für den Tornado; eine Zwischenlösung für den Nachfolger des Seeefernaufklärers P-3C Orion; die Weiterentwicklung des Eurofighters; Unterstützungshubschrauber; luftgestützte Nachrichtengewinnung, Überwachung und Aufklärung (ISR); zusätzliche Bestellungen von PUMA-Schützenpanzern; ein Nachfolger für schwere Transporthubschrauber; zusätzliche Satellitenkommunikation; Modernisierungen des Gepanzerten Transportfahrzeugs Boxer und die Weiterentwicklung des Kampfhubschraubers Tiger.[82]

Dieses Problem wird zumeist außerhalb der Koalition immer wieder angesprochen. So schlug der frühere Verteidigungsminister Volker Rühe vor, Deutschland benötige nach französischem Vorbild ein militärisches Planungsgesetz. Dadurch ließen sich ein höheres Maß an nachhaltiger politischer Unterstützung für Verteidigungsplanungsziele bewirken und insbesondere die langfristigen finanziellen Folgen von Planungsentscheidungen rechtzeitig festlegen.[83] In diesem Zusammenhang müsse auch ein mehrjähriger Finanzrahmen bereitstellt werden, der die Umsetzung nationaler und multinationaler Fähigkeitsziele ermöglicht und somit diese Finanzierung dem Auf und Ab der Parteienpolitik entzieht. Mehrere Beobachter haben diese Idee aufgegriffen und erweitert; im Jahr 2020 fand sie auch Erwähnung in einer Rede von Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer, die es eine gute Sache nannte, dem Beispiel anderer europäischer Staaten auf diesem Gebiet zu folgen.[84]

Mehr als 20 Jahre nachdem Deutschland erstmals an einem offiziellen Kampfeinsatz (Operation Allied Force im Jahr 1999) teilnahm, lässt die deutsche Debatte über den Einsatz des Militärs als einem Instrument der nationalen Strategie und Politik weiterhin zu wünschen übrig. Die deutsche Debatte und vor allem das Agieren der Regierung Merkel bleiben charakterisiert durch den Rückgriff auf Leerformeln und die Tabuisierung militärischer Realitäten. Zwar vollzog sich im Lauf der Zeit ein gewisser Einstellungswandel, und viele ehemalige Tabus (wie etwa Out-of-Area-Einsätze, Kampfeinsätze als Teil der Krisenbewältigung und Waffenlieferungen an Parteien in aktiven Konflikten) haben sich mit der Zeit von selbst erledigt. Aber in einer Welt, in der zwei Großmächte in ihrem Wunsch, die internationale Ordnung zu verändern, den Einsatz von Waffengewalt für expansive außenpolitische Ziele als normal ansehen, müssen Deutschlands führende Politiker und Politikerinnen den Mut aufbringen, den Hebel umzulegen und in einen ehrlicheren Dialog mit der Öffentlichkeit zu treten: über reale Bedrohungen Seitens Russlands und Chinas, über den Sinn und Zweck von Waffengewalt bei internationalen Krisenbewältigungseinsätzen und -interventionen; über die Funktion von Streitkräften und den Kern ihrer Aufgabe, zu der die Fähigkeit zählen muss, im Kampf die Oberhand zu gewinnen; über die Finanzierung der Streitkräfte in einer Höhe, die es ihnen erlauben würde, die in den derzeit gültigen Strategiedokumenten niedergelegten Aufgaben zu erfüllen. Von dieser Ehrlichkeit ist die deutsche Politik derzeit ein gutes Stück weit entfernt.

(Fortsetzung in Heft 4/2021)

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Published Online: 2021-08-26
Published in Print: 2021-08-24

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