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Publicly Available Published by De Gruyter Oldenbourg September 4, 2017

Quo vadis Kartelldiskurs?

Harm G. Schröter

2016 stellte sich die ZUG als Forum zur Verfügung, auf dem über die zukünftigen Aufgaben der Kartellforschung gestritten wurde. In diesem Disput engagierten sich vor allem Eva-Maria Roelevink und Holm. A. Leonhardt.[1] Die ZUG griff damit einen internationalen Forschungstrend auf und bot die Möglichkeit, den internationalen und den deutschsprachige Kartelldiskurs besser zu verzahnen.[2]

Leonhardt ging es u. a. um die Wiederbelebung der «klassischen Kartelltheorie» und schlug darüber hinaus vor, sie auch für politische Prozesse anzuwenden. Dass dieser Vorschlag nicht angewendet wird, schreibt er einem «ungeschriebenen Verbot» zu, welches, etabliert durch die USA in den 1950er Jahren, bis heute respektiert werde. Die Zunft widersprach. Auch Roelevink kann Leonhardts Darstellung einer Theoriearmut nicht nachvollziehen und verweist u. a. auf die Transaktionskostentheorie, welche Kartelle in ein Kontinuum zwischen totalem Wettbewerb und vollständiger Hierarchie einordnet. Für sie ist «das Problem der Kartellgeschichtsforschung wohl auch insgesamt weniger ein theoretisches als vielmehr ein empirisches».[3]

Im Folgenden soll versucht werden, Forschungsdesiderata noch genauer zu benennen. Dazu sollen jeweils kurz offene Fragen des Wettbewerbs, des technischen und organisatorischen Fortschritts, der inneren Organisation («black box») und des Staates aufgegriffen werden. Natürlich greifen diese Fragen ineinander über (was auch im Folgenden deutlich werden wird). Und ebenso natürlich sind damit nicht alle interessanten Felder umschrieben. Aber diese vier scheinen mir die zurzeit fruchtbarsten und wichtigsten zu sein.

Zunächst repräsentiert natürlich der Wettbewerb den Kern des Kartellproblems, aber darüber hinaus das jeder Wirtschaftsordnung. Weil in einer wettbewerbsbasierten, kapitalistischen Wirtschaft grundsätzlich jede Konzentration ökonomischer Macht potenziell negativ ist, setzt der Staat hier zu Recht Grenzen. Schon aus Gründen der Systemerhaltung muss er sowohl den Wettbewerb als auch den «kleinen Mann» schützen. Die genannten Grenzen verschoben sich je nach politischer Präferenz in den letzten 150 Jahren. Anfangs galten selbst Gewerkschaften und Genossenschaften als Kartelle. Die vielfältigen Ausnahmen vom Kartellrecht nach 1957 (Landwirtschaft, Verkehr, Finanzwirtschaft, Infrastruktur usw.) wurden bis heute schrittweise reduziert. D.h., die Auffassung, was nützlich bzw. schädlich sei, variierte mit der Zeit. Diese langfristige Entwicklung und ihre treibenden Kräfte sind in der Kartellforschung noch zu wenig berücksichtigt worden.

Kartelle sind Absprachen von Unternehmen der gleichen Branche zur Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation zu Ungunsten Dritter (Abnehmer, Konkurrenten, Lieferanten, Staat). Doch nach dieser Definition existieren weit mehr legale Kartelle, als allgemein angenommen wird: Lobbyorganisationen (z. B. der Kfz-Industrie in Brüssel), unternehmensübergreifende Forschungseinrichtungen und viele andere nutzbringende Organisationen und Initiativen, die z. T. sogar als staatlich förderungswürdig angesehen werden, würden darunter fallen.[4] Im technischen Bereich gibt es viele Normenkartelle, die einen Wettbewerb erst ermöglichen. Viele große und mittlere Unternehmen müssten eigentlich infolge ihres Marktanteils längst zerschlagen sein (z. B. Google, Airbus und Boeing, Herrenknecht usw.). Im Gegensatz zu kooperativen Formen, lassen die Behörden hier jedoch erstaunliche Milde walten. Es wäre wünschenswert, wenn Historiker Kartelle nicht nur begrenzt als Organisationsform untersuchen würden, sondern in einem breiten Ansatz zur Erforschung des Wettbewerbs. Fallen sollte also das Schubladendenken in der Kartellforschung (Kartell = übel). Kartelle sind einerseits wie Monopole oder Oligopole einfach eine Form der Konzentration und sollten wie jene mit der gebotenen Kritik, aber ohne Vorurteil behandelt werden. Im Gegensatz zu Unternehmen sind Kartelle andererseits eine Form der Kooperation von unabhängigen Akteuren, dazu zeitlich limitiert, und infolgedessen eine weniger stabile und leichter staatlich kontrollierbare Form der Konzentration als Großunternehmen. Infolgedessen schlug der amerikanische Ökonom Peter Grossmann sogar vor, Wettbewerbshüter sollten Kartelle den Großfirmen vorziehen![5]

Kartellen wird u. a. vorgeworfen, sie behinderten der technische Fortschritt, weil der Wettbewerb ausgeschaltet sei. Dem Historiker genügt eine rein theoretische Begründung nicht. Die verlangten empirischen Beweise sind allerdings rar und widersprüchlich. Während George Symeonidis in einer umfangreichen datenbankgestützten Untersuchung über die britische Wirtschaft zu dem Ergebnis kommt, dass die Dekartellierung geschadet hätte, beweist eine ähnliche Untersuchung für die Niederlande das Gegenteil.[6] Nach der Untersuchung von Carsten Burhop und Thorsten Lübbers hatte die Kartellierung der deutschen Kohleindustrie keinerlei Effekt auf die Entwicklung der Produktivität. Alain Cortat behauptet gar, die Schweizer Kabelindustrie hätte ohne den Technologietransfer durch das internationale Kabelkartell nicht überlebt. Dagegen bestätigen amerikanische Untersuchungen die oben genannte Annahme.[7] Das empirische Bild ist also sehr uneinheitlich. Es bedürfte also einer systematisch vergleichenden Arbeit, um die Annahme zu verifizieren oder zu falsifizieren.

Vielleicht käme eine Untersuchung über den technischen Fortschritt auch zu dem Ergebnis, dass man stärker nach Zeit und Raum unterscheiden müsse. Damit würde eine These unterstrichen, die differenzierend auf das jeweilige Hauptziel der Kartellierung abzielt. Könnte es nicht sein, dass auch Kartelle, wie wohl alle Institutionen, Verhalten und Ziele den Verhältnissen ihrer jeweiligen Zeit anpassen und deshalb in ihrem Charakter variieren? Eine rein theoretische Beweisführung mag Wirtschaftswissenschaftler vergangener Generationen überzeugen, aber Historiker wollen empirische Fakten sehen. Hier wäre noch viel Datenbank gestütztes Arbeiten erforderlich. Eine Entwicklung in den Kartellzielen rückt auch eine weitere Fragestellung in den Vordergrund: die nach der Ungleichzeitigkeit in der Wahl der Präferenzen. Wer sich mit der Literatur befasst hat, erhält den Eindruck, dass hier Differenzen vorliegen: In der Zwischenkriegszeit waren europäische und wohl auch japanische Kartelle in erster Linie auf ihren Marktanteil bedacht. Niedrige Preise, bevorzugte Belieferungen, Konsignationslager, Zahlung für Herstellungsverzicht usw. sollten potenzielle neue Anbieter davon abhalten, eine entsprechende Produktion aufzunehmen. Diese Haltung ist bis in die 1960er Jahre anzutreffen. Dagegen ruft die amerikanische Forschung insbes. von Margret Levenstein, Valerie Yvonne Suslow und Stephen W. Salant den Eindruck hervor, dass US-Firmen von vornherein auf den preislichen Effekt zielten, so wie europäische nach den 60er Jahren. Wenn sich diese zu untersuchende These bewahrheiten würde, könnte sie ein Stück weit die zeitgenössisch unterschiedlichen Bewertungen der Kartellierung in den USA einerseits und in Europa/Ostasien andererseits erklären.

Schon vor Jahrzehnten wurde bemängelt, dass Kartelle als «black box» behandelt würden und wir über ihr Innenleben praktisch nichts wüssten. Obwohl es hier einige Verbesserungen gegeben hat, ist diese Kritik weiterhin gültig. Die herkömmliche Kartelltheorie unterstellt, dass der Wettbewerb zwischen den Kartellpartnern mit dem Kartellvertrag beendet ist. Das ist natürlich Unsinn. Auch wenn sich die Partner streng an Wortlaut und Geist einer Absprache halten, geht der ja Wettbewerb auf allen nicht kartellierten Gebieten weiter. Auch kartellierte Firmen möchten ihrem Existenzzweck, möglichst viel Geld zu verdienen, weiterhin nachkommen. Deshalb konkurrieren die Teilnehmer z. B. eines Gebietskartells auch weiterhin um neue Verfahren, Produkte, Personal, Kapazitäten, Organisationsabläufe, Finanzen usw. Ein Unternehmen, welches dies nicht tut, wird sich bei Fortsetzung des Kartells in der nächsten Verhandlungsrunde nach ein bis drei Jahren mit einem reduzierten Marktanteil zufrieden geben müssen. Kartelle regulieren und kanalisieren den Wettbewerb, aber sie verhindern ihn nicht. In ihrer Arbeit über das Rheinisch-Westfälische Kohlen-Syndikat zeigt Roelevink sogar auf, wie die großen Kartellteilnehmer die kleineren mit großem Fleiß systematisch auf dem kartellierten Gebiet betrogen[8] – nicht nur Wettbewerb, sondern sogar einer mit unlauteren Mitteln!

Unternehmen benutzen Kartelle vor allem zur Bereicherung und Absicherung. Von diesen beiden lässt sich nur die Erstere quantitativ abschätzen. Dafür liegen uns aber kaum Berechnungen vor. Während zum strategischen Ziel der Sicherheit Einiges aus den Quellen bekannt ist, blieb die finanzielle Seite von Historikern unbeachtet. Wie stark zahlte sich ein Kartell gegenüber einer freien Wettbewerbssituation aus? Wie wichtig war eine Absprache für eine bestimmte Firma – existenziell oder marginal? Obwohl entsprechendes Material besonders aus der Rechtsprechung der vergangenen 30 Jahre vorliegt, haben Historiker um dieses Problemfeld einen Bogen gemacht.

Über das Problem, wie ein Unternehmen organisatorisch aufgebaut ist und agiert, existieren ganze Bibliotheken; über Kartelle wissen wir fast nichts. Wie wurden Quoten kontrolliert, wurde ausgeglichen? Wie behandelte man Qualitäts- oder Preisschwankungen? Was machte man mit Außenseitern? Welche Kartellziele wurden formuliert und welche Strategien verfolgt? Zwar existieren in einigen Verträgen entsprechende Formulierungen, doch wie sah die Realität danach aus? Auch hier ist die Aktenlagen in vielen Fällen gut; doch die Abrechnungen und Verhandlungen z. B. des internationalen Farbenkartells liegen weiterhin unbeachtet in den Archiven der schweizerischen Chemieindustrie.

Ähnliches gilt für den Informationsfluss. Staaten und Militärs haben sich seit der Antike hierum Gedanken gemacht und Unternehmensorganisation ist ein Standardthema der BWL. Doch über Kartelle wissen wir fast nichts. Bei kleinen Kartellen konnte diese Arbeit von den Partnern «nebenher» erledigt werden, bei größeren war dies nicht mehr möglich. Manche Kartelle wie z. B. das Stickstoffsyndikat oder das RWKS verfügten über selbständige Organisationen mit weit über 1.000 Angestellten. Das Farbenkartell verfügte sogar über unterschiedliche Briefköpfe, welche mit einem Dreieck, einem Kreis oder Viereck deutlich gekennzeichnet waren, je nachdem an welchen Adressatenkreis der Brief versandt werden sollte. Die Adressatenkreise bekamen nämlich unterschiedlich gute und detaillierte Informationen und es sollte natürlich dabei kein Malheur passieren. Selbstverständlich steckte hinter solchen Differenzierungen eine von den Unternehmen abgesprochene, sich verändernde Kartellpolitik. – Oder gar eine eigenständige Politik der Kartellorganisation? Die meisten Darstellungen behandeln große und kleine Kartelle wie eigenständige Organisationen. Doch hier wird erneut der Unterschied zu Unternehmen deutlich: Große Firmen haben sich längst von ihren Eigentümern emanzipiert. Sie werden von Managern geleitet, während die Aktionäre als Eigentümer meistens wenig Einfluss haben. Die Kartelle wurden jedoch von ihren Mitgliedsfirmen regiert (Ausnahme: Stickstoffsyndikat). Dabei konnten wie im RWKS große Mitglieder kleine oft an die Seite drängen. Obwohl die Quote der I.G. Farben im Farbstoffkartell unter 50 Prozent lag, war ihr de facto die Formulierung und Vertretung der Kartellpolitik von den Mitgliedern zuerkannt worden. Große Unternehmen hatten also durch ihre Kartellmitgliedschaft tatsächlich eine viel größere Marktmacht als ihre Quote auswies. Die kartellinternen Informationsflüsse sind ein weiteres faszinierendes jedoch fast unbearbeitetes Thema.[9]

Und schließlich die Konflikte. Was ist mit den berühmt-berüchtigte Kriegskassen, welche viele bedeutende Kartelle angelegt hatten. Stand sie nur auf dem Papier? Wurde tatsächlich in voller Höhe eingezahlt? Manche Kartelle reduzierten die Beiträge oder setzten sie ganz aus, wenn eine gewisse Summe erreicht war. Wer verwaltete die Mittel und wer hatte Zugriff? Wurden sie tatsächlich eingesetzt? Wir wissen fast nichts über dieses saftige Thema. Ebenso wenig wissen wir über das Austragen interner Streitigkeiten. Viele Verträge hatten einen Abschnitt zu ihrer Regelung, meist durch Schiedsgerichte. Diese waren entweder durch Benennung von Personen von vornherein besetzt oder die Klausel verwies auf neutrale Schiedsgerichte (meist in Zürich oder Den Haag, merkwürdigerweise fand ich den 1923 in Paris gegründeten International Court of Arbitration ICC nirgends benannt). Wie oft und wie heftig wurde gestritten? Von den Stahlkartellen geht die Mär, dass alle nur einer einzigen Person vertrauten – dem Luxemburger Emil Mayrisch – und dass ohne ihn die Kartelle wegen des gegenseitigen Misstrauens nicht zustande gekommen wären. – Es gibt meines Wissens keine systematische Studie über Streit und Mediation auf Kartellebene.

Schließlich wissen wir viel zu wenig über die tatsächliche Rolle des Staates bzw. Politik. Der Hinweis, dass der Staat an Kartellen interessiert sein müsse, weil sie Krisen dämpfen und damit positiv auf Steueraufkommen und Beschäftigung wirkten, findet sich schon bei Kleinwächter. Doch erneut fehlen empirische Beweise. Selbst über die Gründe für die Veränderung rechtlicher Rahmensetzungen wissen wir wenig. Warum hat die die Sozialdemokratisch geführte Reichregierung 1918/19 ihre Jahrzehnte alte Forderung der Sozialisierung von Schlüsselindustrien fallengelassen und stattdessen Zwangssyndikate eingesetzt (Kohle, Stickstoff, Kali)? Warum wurden Kartellregister so zögerlich eingeführt und mit so wenig Macht ausgestattet?[10] Die politische Flankierung von Exportkartellen ist ja noch nachvollziehbar. Aber wenn Kartelle so übel sind, warum unterstützten dann internationale Organisationen wie die UNO oder das GATT Rohstoffkartelle (Kaffee, Kakao, Aluminium, Kupfer usw.)? Mit Ausnahme der OPEC haben sich die Kartelle nicht als geeignete Instrumente zur allseits gewünschten Bereicherung armer Rohstoffländer der sog. Dritten Welt geführt. Waren also staatlich gelenkte Kartelle fragiler als privatwirtschaftliche?

Sind Kartelle geeignete Instrumente der Politik? Präsident Roosevelt war hiervon überzeugt. Während des Zweiten Weltkriegs sah er Kartelle als Instrument der Nazi-Kriegsvorbereitung und -wirtschaft. Verschiedene amerikanische Autoren (u. a. Berge, Hexner, Lovasky, Stocking-Watkins) versuchten im und nach dem Krieg, diese These zu untermauern. Sie haben viele internationale Kartelle, deren Teilnehmer, Quoten usw. benennen können, nicht aber die behauptete Instrumentalisierung. Gewiss, die Selbstorganisationen der Wirtschaft wurde instrumentalisiert – und das in fast allen Kriegswirtschaften. Fast alle internationalen Kartelle, an denen deutsche Firmen beteiligt waren, wurden mit Kriegsbeginn suspendiert – interessanterweise im Gegensatz zu den angelsächsisch dominierten wie z. B. Gummi oder Zinn. Obwohl der zeitgenössische US-Ökonom Mason für Roosevelts These keinen Beweis fand,[11] genießt sie eine bis heute anhaltende Wirkungsmächtigkeit. Infolgedessen liegt der von Leonhardt ausgesprochene Verdacht, bei dem Verdikt liege etwas mehr im Busche, nahe. In der Tat waren viele europäische Firmen nur infolge gemeinsamer Kartellierung größenmäßig in der Lage, gegen die amerikanischen Giganten zu konkurrieren. Wie weit die amerikanische Antikartellpolitik taktisch begründet war, um eigenen Unternehmen Vorteile zu verschaffen und wie weit sie einer echten Wettbewerbsüberzeugung entsprangen, ist noch nicht ausreichend untersucht worden. Zumal das eine Motiv das andere nicht ausschließt.

Andere Versuche, selbst internationale Kartelle politisch zu instrumentalisieren, sind dagegen nachgewiesen. In der Zwischenkriegszeit gab es vor allem französisch inspirierte Initiativen, politische Gegensätze mit Hilfe von Kartellen zu kanalisieren und zu entschärfen, um so einer Kriegsgefahr entgegen zu wirken.[12] Über den Charakter der Montanunion gibt es unterschiedliche Auffassungen, aber so viel ist wohl sicher: Es gab frühzeitig Kontakte zwischen der deutschen und französischen Stahlindustrie. Jean Monnet wollte aber eine mögliche Neuauflage der Stahlkartelle nicht in privater Hand wissen und schlug auch deshalb die Montanunion vor. 1973 markierte die Ölpreiserhöhung das Ende des «goldenen Zeitalters». Seit den 1950er Jahren hatte die OPEC über Existenz und Wirksamkeit einer «Ölwaffe» (Ölverknappung) diskutiert; der Jom Kippur Krieg (Oktober 1973) löste ihre Anwendung aus. Sind internationale Kartelle nun ein geeignetes politisches Instrument? Auch hier fehlt eine vergleichende historische Bewertung.

In anderen Fällen hat der Staat jedoch auf seinen Einfluss weitgehend verzichtet. Im Stickstoffsyndikat hatte das Land Preußen infolge des massiven Ausbaus der Stickstoffherstellung während des Ersten Weltkrieges die größte Quote. Preußen verzichtete aber auf seine Stimmrechte zugunsten der Privatindustrie. In den 1930er Jahren trat Frankreich die Bewirtschaftung seiner Stickstoffimporte weitgehend an das internationale Stickstoffsyndikat ab. Dagegen engagierte sich die britische Regierung direkt als größter Spieler im internationalen Zinnkartell. Die direkte Beteiligung von Regierungen an Kartellen bzw. Kartellverhandlungen war besonders während der 30er Jahre nichts Ungewöhnliches, hier sei nur an das Comité du Bois oder an das International Rubber Regulation Committee erinnert. Das Interessante an dieser Aufzählung ist, dass sie dem herkömmlichen Bild widerspricht. Preußen/Deutschland, sonst als Schwerpunkt der Kartellierung dargestellt, verhielt sich weniger proaktiv als das Vereinigte Königreich, welches als wenig kartellfreundlich galt. Sowohl für die Phase vor als auch für die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg ist die Frage des aktiven Kartellengagements von Regierungen weiterhin offen.

Dieser kurze Beitrag ruft dazu auf, herkömmliche Paradigmen und Thesen mit der Empirie zu konfrontieren und zu überprüfen, ob sie der Realität tatsächlich standhalten. Wie funktionier(t)en Kartelle tatsächlich? Wie wurden sie gesteuert? Ist es wirtschaftspolitisch gerechtfertigt, die weiche Form der Konzentration (Kartell) zu verbieten und die harte (Fusion) zu erlauben? Ist es tatsächlich von Vorteil die derzeitige Diskriminierung von Kartellen aufrecht zu erhalten, so dass sie als Handlungsoption nicht mehr wahrgenommen werden? In den 1970er Jahren wurden Überkapazitäten bei Stahl und Chemiefasern abgebaut. Die Stahlbranche wurde mit milliardenschweren Zuschüssen saniert, die der Steuerzahler zahlen musste. Die vorhergehenden Gewinne blieben privat, die Verluste wurden sozialisiert. Dagegen organisierte die Chemieindustrie ein EU- und staatlich kontrolliertes Rationalisierungskartell, welches anschließend aufgelöst wurde. Sie trug ihre Kosten selbst und erhielt keine Zuschüsse.[13] Ich denke, in der Kartellfrage sollte man flexibler sein, als wir es heute sind. Das beginnt mit einer Forschung, die unbefangen überkommene Denkmuster auf ihre Tragfähigkeit überprüft.

Online erschienen: 2017-9-4

© 2017 Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston

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