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Arbeit

Zeitschrift für Arbeitsforschung, Arbeitsgestaltung und Arbeitspolitik

Ed. by Bosch, Gerhard / Bullinger-Hoffmann, Angelika C. / Evans, Michaela / Feuerstein, Patrick / Gärtner, Stefan / Hansen, Katrin / Heise, Arne / Hilf, Ellen / Jacobsen, Heike / Kädtler, Jürgen / Kämpf, Tobias / Kratzer, Nick / Minssen, Heiner / Rastetter, Daniela

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2365-984X
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Volume 25, Issue 3-4

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Flucht und Migration: Herausforderung für Bildung, Ausbildung und Arbeitsmarktpolitik

Flight and migration: challenges to education, vocational training and labour market politics

Dr. Ulrich Walwei
  • Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit (BA), Regensburger Str. 104, 90478 Nürnberg
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Published Online: 2016-11-26 | DOI: https://doi.org/10.1515/arbeit-2016-0035

Zusammenfassung

Die Fluchtmigration stellt in Deutschland aktuell und in der nahen Zukunft eine der größten Herausforderungen für die Arbeitsmarktpolitik dar. Sie ist offenkundig mit zunächst beträchtlichen staatlichen Aufwendungen verbunden. Die These des Überblicksartikels lautet: Wenn die Integration geflüchteter Menschen in den Arbeitsmarkt erfolgreicher verläuft als in der Vergangenheit, sind die anfänglichen Aufwendungen als Investitionen aller Beteiligten zu sehen, aus denen wirtschaftliche Chancen erwachsen können. Ausgangspunkte für den konzeptionell angelegten Beitrag sind vornehmlich Befunde des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zur quantitativen Entwicklung der Migration in der jüngeren Vergangenheit sowie zur bisherigen Arbeitsmarktintegration von Migranten und Flüchtlingen. Zudem werden die kurz- und längerfristigen Konsequenzen der Fluchtmigration für das Erwerbspersonenpotenzial sowie für Arbeitsmarkt und Beschäftigung erörtert. Auf der Basis vorliegender Informationen zum Bildungs- und Qualifizierungsstand der jüngst geflüchteten Menschen werden schließlich arbeitsmarktpolitische Folgerungen diskutiert.

Abstract

At the moment and in the foreseeable future the immigration of refugees is one of the great challenges for labour market policies in Germany. This is also because refugee immigration is associated with high public expenditure. The hypothesis of this review article is as follows: If the labour market integration of refugees proves to be more successful than in the past, previous expenditure can be seen as an investment of all parties involved which can generate economic advantages in the medium and long term. The paper incorporates to a great extent findings by the Institute for Employment Research (IAB). Starting point of the conceptual paper is the development of migration in the recent past as well as insights concerning the previous labour market integration of migrants and refugees. In addition, short-term as well as long-term consequences of the refugee influx for the potential labour force, the labour market and employment will be considered. Based on available information regarding the level of education and skills of the current inflow of refugees conclusions for labour market policies will be drawn.

Schlüsselwörter: Migration; Flüchtlinge; Beschäftigung; Arbeitslosigkeit; Erwerbspersonenpotenzial; Qualifikation; Arbeitsmarktpolitik; Integration

Keywords: Migration; refugees; employment; unemployment; labour force potential; qualification; labour market policy; integration

1 Einleitung

Die Fluchtmigration stellt aktuell und in der nahen Zukunft eine der größten Herausforderungen für die Arbeitsmarktpolitik dar. Sie verändert in zweifacher Hinsicht die Perspektive auf den Arbeitsmarkt. Zum einen erhöht sie die Zahl der in den nächsten Jahren zur Verfügung stehenden Arbeitskräfte. Zum anderen wirft sie die Frage auf, ob das zusätzliche Arbeitskräfteangebot auch in eine nachhaltige Beschäftigung gebracht werden kann. Die Beantwortung steht und fällt mit der Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes einerseits und der Entwicklung der längerfristigen Beschäftigungsfähigkeit der zugewanderten Menschen andererseits.

Bei der folgenden Betrachtung von Fluchtmigration unter Arbeitsmarktgesichtspunkten sollte jedoch eines nicht außer Acht gelassen werden. Die geflüchteten Menschen sind nicht zuallererst wegen der Arbeit nach Deutschland gekommen, sondern weil sie in ihren Heimatländern aus unterschiedlichsten Gründen bedroht wurden und hierzulande Sicherheit suchen. Im Vordergrund der Fluchtmigration steht deshalb zunächst einmal die humanitäre Dimension. Fluchtmigration ist für die jeweiligen Aufnahmeländer, hier für Deutschland, mit beträchtlichen öffentlichen Aufwendungen verbunden. Geflüchtete Menschen benötigen Wohnungen, ihr Lebensunterhalt ist zu sichern, die öffentliche Infrastruktur (z.B. Schulen) ist an die höhere Bevölkerungszahl anzupassen und die Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt ist zu bewerkstelligen.

Mittel- und langfristig gesehen, kann die Fluchtmigration jedoch auch wirtschaftliche Chancen generieren. Dies setzt aber voraus, dass die geflüchteten Menschen einer Erwerbsarbeit nachgehen (können). Entscheidende Bedeutung kommt dabei wirksamen Impulsen aus den Bereichen Bildung, Ausbildung und Arbeitsmarktpolitik zu. Gefragt sind in der konkreten Umsetzung sowohl die aufnehmende Gesellschaft als auch die Bereitschaft der Geflüchteten, sich auf das Arbeitsleben hierzulande einzulassen. Die These dieses Beitrags lautet: Wenn die Integration in den Arbeitsmarkt schneller und besser gelingt als in der Vergangenheit, sind die anfänglichen Aufwendungen als Investitionen aller Beteiligten zu sehen, aus denen wirtschaftliche Chancen erwachsen können.

Der nachfolgende Beitrag ist als Überblicksartikel angelegt. Er stützt sich weitgehend auf erste Erkenntnisse, frühere Befunde und empirisches Material des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zur Fluchtmigration und resümiert die Ergebnisse. Zu beachten ist dabei, dass es mit Blick auf die aktuelle Situation noch immer in vielerlei Hinsicht an validen Informationen fehlt. Aus diesem Grund werden die als vorläufig zu betrachtenden Ergebnisse in diesem Beitrag sehr vorsichtig interpretiert.

Der Review-Artikel hat vier Hauptteile. Im nachfolgenden zweiten Abschnitt werden die quantitative Entwicklung der Migration in der jüngeren Vergangenheit und Erkenntnisse aus der bisherigen Arbeitsmarktintegration von geflüchteten Menschen und anderen Migranten dargelegt. Im dritten Abschnitt geht es um die möglichen Arbeitsmarkteffekte der Fluchtmigration. Betrachtet werden dabei die Konsequenzen für das Erwerbspersonenpotenzial sowie für Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit. Der vierte Abschnitt konzentriert sich auf das Bildungs- und Qualifizierungsniveau der Fluchtmigranten. Der fünfte Abschnitt beschäftigt sich mit den arbeitsmarktpolitischen Folgerungen von Flucht und Asyl. In diesem Teil des Beitrags wird deutlich werden, dass aufgrund der Heterogenität geflüchteter Menschen passgenaue Politiken und Programme benötigt werden. Schließlich werden im Fazit die wesentlichen Ergebnisse zusammengefasst, weiterhin offene Fragen aufgeworfen und künftige Herausforderungen identifiziert.

2 Migration nach Deutschland

Wird das Wanderungsgeschehen der Ausländerinnen und Ausländer von und nach Deutschland betrachtet, sind in den letzten 40 Jahren zwei starke Wellen der Einwanderung (Zuzüge) zu beobachten (vgl. Abb. 1). Die erste ereignete sich Anfang der 1990er Jahre nach dem Fall des sog. „Eisernen Vorhangs“, als der Wanderungssaldo der ausländischen Bevölkerung Werte von bis zu 600.000 Personen erreichte.1 Mit den politischen Veränderungen in Ost- und Südosteuropa stiegen die Zuzüge in den frühen 1990er Jahren sprunghaft. Der zweite Wanderungsschub zeigt sich am aktuellen Rand, bei dem seitens des Statistischen Bundesamtes womöglich die Fluchtmigration im Jahre 2015 noch nicht einmal in vollem Umfang erfasst werden konnte. Dennoch wird der mit 2,02 Millionen Zuzügen höchste Wert in den letzten vier Dekaden ausgewiesen. Der Wanderungssaldo der ausländischen Personen stieg mit 1,16 Mio. Personen in 2015 auf einen Rekordwert im wiedervereinigten Deutschland, nach knapp 580.000 im Vorjahr. In den Jahren vor und zwischen den beiden kräftigen Wanderungsschüben bewegte sich der Wanderungssaldo zumeist auf einem Niveau von unter 200.000 Personen.

Zu- und Abwanderung sowie Wanderungssaldo der ausländischen Bevölkerung in Tausend, 1974-2015 (ab 1991 neues Bundesgebiet)Quelle: https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/Wanderungen/Tabellen/WanderungenAuslaender.html, eigene Berechnungen
Abb. 1

Zu- und Abwanderung sowie Wanderungssaldo der ausländischen Bevölkerung in Tausend, 1974-2015 (ab 1991 neues Bundesgebiet)

Eine differenzierte Betrachtung zeigt, dass der Zuwachs des Wanderungssaldos seit Beginn der laufenden Dekade in nennenswertem Maße auf Binnenmigration in der Europäischen Union zurückgeht (vgl. Abb. 2). Er beruht also zu einem großen Teil auf den Freizügigkeitsregelungen zwischen den EU-Ländern, hier bezogen auf Deutschland. Zwei Ländergruppen in der EU sind verantwortlich für den Anstieg des Wanderungssaldos. Zum einen handelt es sich um Länder, die in der jüngeren Vergangenheit der EU beigetreten sind und für die erstmals Freizügigkeit zur Geltung gekommen ist (EU-10). Zum anderen geht es um die Länder, die in Folge der Finanzkrise ab 2008/2009 und der nachfolgenden Schuldenkrise in wirtschaftliche Turbulenzen und Beschäftigungsprobleme geraten sind (EU-4). Für beide Ländergruppen aus der EU dürfte es sich bei dem zuletzt beobachteten Wanderungsgeschehen aber um ein eher temporäres Phänomen handeln, sofern sich die erwünschten Aufhol- und Anpassungseffekte (in Ländern mit erstmaliger Freizügigkeit) bzw. erhofften Erholungseffekte (in Ländern mit wirtschaftlicher Krise) einstellen werden. Dazu kommt, dass die demografische Entwicklung in allen europäischen Ländern insbesondere einer weiteren Abwanderung junger Menschen schon allein aus quantitativer Sicht entgegenwirken dürfte.

Entwicklung des Wanderungssaldos nach Ländergruppen, 2010 bis 2014 EU-10 = Gruppe der zehn mittel- und osteuropäischen Länder, die der Europäischen Union 2004 beigetreten sind EU-4 = Gruppe der vier südeuropäischen Länder, die besonders stark von der Finanz- und Beschäftigungskrise 2008/09 betroffen waren (Griechenland, Italien, Portugal, Spanien)Quelle: https://www.destatis.de/GPStatistik/receive/DESerie_serie_00000016, eigene Berechnungen
Abb. 2

Entwicklung des Wanderungssaldos nach Ländergruppen, 2010 bis 2014

EU-10 = Gruppe der zehn mittel- und osteuropäischen Länder, die der Europäischen Union 2004 beigetreten sind

EU-4 = Gruppe der vier südeuropäischen Länder, die besonders stark von der Finanz- und Beschäftigungskrise 2008/09 betroffen waren (Griechenland, Italien, Portugal, Spanien)

Mit der in den letzten Jahren stärkeren Zuwanderung aus anderen europäischen Ländern hat sich das formale Qualifikationsniveau der Neuzuwanderer erhöht (vgl. auch Brenke/Neubecker 2013). Der Anteil der Akademiker unter den Neuzuwanderern lag in 2013 mit rund 40 Prozent knapp 10 Prozentpunkte höher als noch Mitte der letzten Dekade (vgl. Abb. 3). Im Vergleich dazu blieb der Anteil der Neuzuwanderer ohne Berufsausbildung mit gut 30 Prozent nahezu unverändert. Lediglich in den Jahren 2008 bis 2010, also in der Phase während und unmittelbar nach der schweren Wirtschaftskrise, fiel der Anteil der zugewanderten Geringqualifizierten etwas niedriger aus. Der höhere Akademikeranteil geht mit einer niedrigeren Rate von Migranten mit einer beruflichen Ausbildung einher. In vielen Herkunftsländern spielt diese mittlere Qualifikationsebene typischerweise eine quantitativ geringere Rolle als hierzulande (OECD 2015). Zudem war auch der Anteil von zugewanderten Personen, die sich noch in Ausbildung oder Studium befanden, leicht rückläufig. Insgesamt zeigt sich bei der Qualifikationsstruktur der Neuzuwanderer eine Polarisierung, die darauf schließen lässt, dass sich unter Status-quo-Bedingungen die mittel- und längerfristigen Chancen der Migranten, im Arbeitsmarkt zu verbleiben, sehr unterschiedlich darstellen dürften. Während hierzulande Akademiker ein unterdurchschnittliches Arbeitslosigkeitsrisiko aufweisen, ist bei Geringqualifizierten das genaue Gegenteil der Fall (Söhnlein u.a. 2015).

Im Jahr 2015 sind so viele Menschen aus anderen Ländern nach Deutschland geflüchtet wie noch nie seit der Bewältigung der Folgen des Zweiten Weltkriegs. Im sog. „EASY-System“ des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wurden 1,09 Mio. Menschen als Flüchtlinge registriert (vgl. Fuchs u.a. 2016). Ob diese Größenordnung der tatsächlichen Zahl der in 2015 zugewanderten Flüchtlinge nahe kommt, lässt sich nicht mit letzter Gewissheit sagen. So gibt es Hinweise, dass in 2015 nicht alle Personen erfasst werden konnten. Gleichzeitig sprechen Indizien für Doppelerfassungen. Zu bedenken ist dabei, dass sich nicht alle geflüchtete Menschen hierzulande registrieren, z.B., wenn sie doch wieder in ihr Heimatland zurückkehren. Zu berücksichtigen ist auch, dass ein Teil der Flüchtlinge – man schätzt ein Fünftel – in andere europäische Länder weitergereist sein könnte. Eine auch nur annähernd vergleichbare Größenordnung an Zuflucht suchenden Menschen war in den letzten Dekaden nicht zu beobachten. Allenfalls im Kontext des Jugoslawienkriege und des damit einhergehenden Balkankonflikts Anfang der 1990er Jahre konnte man in der jüngeren Vergangenheit vorübergehend einmal eine nennenswerte, aber in keiner Weise mit den heutigen Zahlen vergleichbare Flüchtlingsbewegung beobachten. Die starke Fluchtmigration am aktuellen Rand spiegelt die humanitäre Not und die Bedrohungssituation für viele Menschen in den Hauptherkunftsländern (Syrien, Irak, Afghanistan, Eritrea u.a.) wider.

Im internationalen Vergleich gehörte Deutschland bis dato nicht zu den Ländern, denen es besonders gut gelungen ist, ihre ausländische Bevölkerung in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Ein Vergleich der Relation von Inländern und Ausländern, bezogen auf deren jeweilige Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten, zeigt für Deutschland Werte, die unterhalb des OECD-Durchschnitts liegen (vgl. Abb. 4). Die Arbeitslosenquoten von Ausländern fallen im Vergleich zu Inländern relativ hoch und die Beschäftigungsquoten eher niedrig aus (vgl. hierzu auch Höhne/Schulze Buschoff 2015). Die Unterschiede zwischen den Ländern können nicht monokausal erklärt werden. Sie sind vielmehr das Ergebnis eines komplexen Zusammenspiels verschiedener Faktoren, wie Institutionen, Arbeitsmarktbedingungen oder auch Präferenzen von Migranten. Eine Rolle spielt daher, mit welcher Intensität die verschiedenen Länder die Integration von Ausländern in Beschäftigung fördern und wie sie deren jeweiligen Zugang zum Arbeitsmarkt regeln. Von Bedeutung ist darüber hinaus auch, wie aufnahmefähig nationale Arbeitsmärkte generell sind und wie leicht der Einstieg in den Arbeitsmarkt fällt (Schmitt 2012). Auch die Multi- und Interkulturalität von Gesellschaften sowie Sprachaffinitäten von Migranten beeinflussen das Wanderungsverhalten und die spätere Integration in den Arbeitsmarkt.

Relation von Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten für In- und Ausländer in ausgewählten Ländern, Daten von 2012Quelle: International Migration Outlook 2015 (Berechnungen: Regina Konle-Seidl)
Abb. 4

Relation von Beschäftigungs- und Arbeitslosenquoten für In- und Ausländer in ausgewählten Ländern, Daten von 2012

Aus der Analyse von Beschäftigungsverläufen früherer Zuwanderungskohorten ergibt sich, dass Flüchtlinge in den meisten Nationalstaaten mehr Zeit als andere Migranten benötigen, um sich in den Arbeitsmarkt zu integrieren (vgl. Konle Seidl u.a. 2015). Dabei ist zu beachten, dass sich die Regelungen des Arbeitsmarktzugangs zwischen Ländern stark unterschieden können (vgl. Leithold 2015). Befunde für Schweden, Dänemark und Großbritannien zeigen, dass die Beschäftigungsquoten geflüchteter Menschen zunächst niedrig sind, aber mit zunehmender Aufenthaltsdauer steigen (vgl. Bevelander/Irastorza 2014; Nielsen u.a. 2014; Cebulla u.a. 2010). Das Ergebnis, dass sich Flüchtlinge bei der Arbeitsmarktintegration zunächst einmal schwerer tun als andere Migranten, zeigt sich auch hierzulande (vgl. Abb. 5). Der Befund ist nicht überraschend, denn das Wanderungsmotiv der Personen war nicht vordergründig Arbeit, sondern in erster Linie Schutz vor Krieg, Gewalt oder Verfolgung. Vergleicht man die Beschäftigungsquoten von Flüchtlingen mit anderen Migranten über die Zeit, wird deutlich, das Erstere über lange Zeit deutlich geringere Werte aufweisen als Letztere. Auswertungen der IAB-SOEP-Migrationsstichprobe zeigen für frühere Flüchtlingskohorten, insbesondere aus dem früheren Jugoslawien, dass der Anteil der Beschäftigten unter den Flüchtlingen im Alter von 15-64 Jahren im Zuzugsjahr 8 Prozent betrug. Ein Jahr später waren es knapp 20 Prozent, nach fünf Jahren 50 Prozent und nach 15 Jahren erreichten die Flüchtlinge die Beschäftigungsquoten anderer Migranten (vgl. Brücker u.a. 2015). Zwar lässt sich hier ein Aufholprozess erkennen, der aber nicht überbewertet werden sollte. Denn dahinter könnten teilweise Selektionseffekte stecken, weil hier nur die Quoten der in Deutschland verbliebenen Flüchtlinge und anderen Migranten dargestellt werden.

Beschäftigungsquote von Zuwanderern im Zeitverlauf, nach Zugangsweg, in ProzentQuelle: Brücker u.a. 2015
Abb. 5

Beschäftigungsquote von Zuwanderern im Zeitverlauf, nach Zugangsweg, in Prozent

3 Arbeitsmarkteffekte der Fluchtmigration

Bei den Wirkungen der Fluchtmigration auf den Arbeitsmarkt ist zwischen kurz-und längerfristigen Effekten zu unterscheiden. Während in den ersten zwei bis drei Jahren nach dem Zuzug für die Betroffenen Aspekten wie Arbeitsmarkteinstieg, soziale Sicherung, aktive Arbeitsmarktpolitik, Spracherwerb sowie Bildung und Ausbildung eine besonders große Bedeutung zukommt, steht im Anschluss die – möglichst nachhaltige und erfolgreiche – Arbeitsmarktintegration der ehemals geflüchteten Menschen im Vordergrund.

Zum jetzigen Zeitpunkt lassen sich die Arbeitsmarkteffekte der jüngeren Fluchtmigration bestenfalls grob abschätzen. Zu diesem Zweck ist eine Vielzahl von Parametern zu bedenken, die von Fuchs u.a. 2016 für die kurze Frist benannt und in weiteren Modellrechnungen mit konkreten Annahmen berücksichtigt werden (vgl. Tabelle 1).

Tab. 1

Parameter der Flüchtlingszuwanderung 2015-2017

Ausgangspunkt für weiterführende Analysen zu den Effekten der jüngeren Fluchtmigration ist zunächst einmal die Bezifferung der Größenordnung des Zustroms. Diesbezüglich gibt es – wie bereits erwähnt – aufgrund von Erfassungs-und Registrierungsrückständen nach wie vor Schwierigkeiten, belastbare Aussagen zu treffen. In Ermangelung zuverlässiger Daten geht die jüngste Prognose des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung aus dem März 2016 in ihren Berechnungen für das Jahr 2015 von der aus dem EASY-System des BAMF stammenden Zahl von 1,09 Mio. Flüchtlingen aus. Für die Jahre 2016 und 2017 werden mit 320.000 bzw. 200.000 Personen deutlich weniger Asylsuchende als in 2015 unterstellt. Geflüchtete Menschen werden freilich nur dann für den hiesigen Arbeitsmarkt relevant, wenn sie auch in Deutschland verbleiben und nicht etwa in andere europäische Länder weiterreisen. Darüber hinaus ist insbesondere der kurzfristige Arbeitsmarkteffekt davon abhängig, wie schnell die Asylanträge bearbeitet werden und zu welchem Ergebnis deren Bearbeitung im Hinblick auf das Bleiberecht (Schutzquote) kommt. Relevant für den Arbeitsmarkt ist ferner, inwieweit Asylbewerber nach drei Monaten Aufenthalt Zugang zu einer Beschäftigung erhalten und dann auch einen Arbeitsplatz finden. Anerkannte Personen stehen dem Arbeitsmarkt grundsätzlich zur Verfügung und haben im Falle einer Erwerbslosigkeit Anspruch auf Grundsicherung. Weiter werden Annahmen für die Erwerbsfähigkeit der Flüchtlinge, insbesondere unter Berücksichtigung der Altersstruktur, und für die potenzielle Erwerbsbeteiligung mit Unterschieden zwischen Frauen und Männern benötigt. Schließlich sind die Beschäftigungschancen geflüchteter Menschen, die Wahrscheinlichkeit der Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen und Integrationsmaßnahmen sowie Risiken der Arbeitslosigkeit zu beziffern.

Entscheidende Größen, in denen sich die Arbeitsmarkteffekte der Fluchtmigration auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene zeigen, sind Erwerbspersonenpotenzial, Arbeitslosigkeit und Erwerbstätigkeit.

Anders als noch vor einiger Zeit prognostiziert, ist das Erwerbspersonenpotential in den letzten Jahren weiter gestiegen (vgl. Abb. 6). Wie im laufenden Jahr wird das Erwerbspersonenpotenzial aller Voraussicht nach auch im nächsten Jahr ein Allzeithoch erreichen. Es steigt voraussichtlich von 45,99 Mio. in 2015 über 46,37 Mio. in 2016 auf 46,73 Mio. in 2017. Verantwortlich hierfür ist zum einen die zuletzt weiter steigende Erwerbsbeteiligung, aber noch mehr die seit Beginn der laufenden Dekade wachsende Migration. Beide Komponenten sorgten für eine Überkompensation der demografischen Entwicklung, die aufgrund immer kleiner werdender Nachwuchskohorten eigentlich einen Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials von gegenwärtig gut 300.000 Personen erwarten ließ (Walwei 2015). Fuchs u.a. (2016) schätzen, dass die jüngste Flüchtlingszuwanderung das Erwerbspersonenpotenzial bis Ende 2017 um 570.000 Personen steigern dürfte. Berücksichtigt man noch andere Zuwanderer von jeweils 300.000 in den Jahren 2016 und 2017, dürfte der gesamte Migrationseffekt auf das Erwerbspersonenpotenzial in 2016 rund 490.000 Personen und in 2017 rund 500.000 betragen.

Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials 1991-2016, in Mio. Personen (vorläufige Prognosen für 2016 und 2017)Quelle: Fuchs u.a. 2016 und frühere Prognoseberichte des IAB
Abb. 6

Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials 1991-2016, in Mio. Personen (vorläufige Prognosen für 2016 und 2017)

Die Fluchtmigration wird zwangsläufig nicht nur kurzfristige, sondern auch längerfristige Spuren im Erwerbspersonenpotenzial hinterlassen, weil sich viele der zugewanderten Personen dauerhaft hier niederlassen dürften. Eine jüngere Simulation des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung legt nahe, dass bei einem Ausgangspunkt von jeweils einer Million Flüchtlingen in 2015 und 2016 das Erwerbspersonenpotenzial langfristig (bis 2025) um 600.000 Personen steigen würde (vgl. Fuchs/ Weber 2015). Das Szenario unterstellt darüber hinaus einen kontinuierlichen Wanderungssaldo von 300.000 Personen für den Projektionszeitraum. Auch wenn die dem Szenario zugrunde liegende Annahme zu den Flüchtlingszahlen für 2016 aus heutiger Sicht als bei weitem zu hoch erscheint, darf nicht übersehen werden, dass angesichts der politisch schwierigen Lage in den Herkunftsländern auch in den Jahren ab 2017 mit weiteren Flüchtlingsbewegungen zu rechnen sein wird. Von daher ist eine Zahl von zwei Millionen geflüchteter Menschen für die nächsten Jahre sicher kein unrealistischer Wert. Legt man diese Zahl zugrunde, würde sich – bei dem unterstellten Wanderungssaldo von 300.000 Personen für andere Migranten – nicht zuletzt durch die Fluchtmigration der Zeitpunkt, ab dem das Erwerbspersonenpotenzial wegen der immer stärker werdenden demografischen Effekte zurückgehen wird, noch weiter nach hinten verschieben. Somit dürfte in 2020 – anders als lange Zeit unterstellt – mit einem deutlich höheren Erwerbspersonenpotenzial zu rechnen sein als noch zu Beginn der laufenden Dekade (2010: 45,23 Mio.).

Damit stellt sich die noch weitergehende Frage, wie sich der Impuls der Fluchtmigration auf das Erwerbspersonenpotenzial in Richtung Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit verteilen wird. Hierzu muss eingeschätzt werden, wie die aktuelle Beschäftigungsfähigkeit der geflüchteten Menschen zu beurteilen ist und welche diesbezüglichen Potenziale längerfristig bestehen könnten. Von Bedeutung ist dabei, dass anerkannte Asylbewerber zunächst einmal Anspruch auf die Grundsicherung haben. Sind die Personen erwerbsfähig und befinden sich nicht in Integrations- oder Bildungsmaßnahmen, werden sie als Arbeitslose gezählt. Da im Laufe des Jahres 2016 die Registrierungs- und Anerkennungsverfahren – nicht zuletzt aufgrund rückläufiger Flüchtlingszahlen – spürbar vorankommen, ist mit nennenswerten Zugängen in Integrationsmaßnahmen und auch mit zunächst einmal wachsender Arbeitslosigkeit der geflüchteten Menschen zu rechnen. Die bereits erwähnte IAB-Prognose geht für die Jahre 2016 und 2017 von einem „Flüchtlingseffekt“ auf die jahresdurchschnittliche Arbeitslosigkeit in Höhe von jeweils 90.000 Personen aus. Dabei werden die Konsequenzen der Fluchtmigration zunächst vor allem in der Grundsicherung zu Buche schlagen. Im Ergebnis dürfte sich trotz weiterhin starken Beschäftigungswachstums die Arbeitslosigkeit in diesem und dem nächsten Jahr – wie auch in den Vorjahren – nur wenig nach unten bewegen (vgl. Fuchs u.a. 2016). Die Autoren erwarten in 2017 mit 2,62 Mio. gut 170.000 Arbeitslose weniger als 2015. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass in der nahen Zukunft von einer höheren Zahl von Personen in Integrations- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und damit einer höheren Stillen Reserve in Maßnahmen auszugehen ist.

Weitere Befunde zeigen, dass die Arbeitslosenquoten von Menschen aus den Hauptflüchtlingsländern kontinuierlich steigen und die Erwerbstätigenquoten demgegenüber nur langsam zulegen (vgl. Brücker u.a. 2016a; Bundesagentur für Arbeit, Statistik/Arbeitsmarktberichterstattung 2016). Generell waren die Erwerbstätigenquoten von Ausländern nicht zuletzt wegen der starken innereuropäischen Zuwanderung vor der starken Fluchtmigration gestiegen und – abgesehen von Migranten aus Bulgarien und Rumänien – auch die Arbeitslosenquoten gesunken. Wahrscheinlich ist nun, dass sich in der nahen Zukunft die Konstellationen etwas ungünstiger darstellen dürften. Der wohl unvermeidbare Effekt der Fluchtmigration auf die Arbeitslosigkeit kann aber – solange es sich dabei nicht um nachhaltige Probleme handelt – zunächst auch als Chance begriffen werden, denn die Menschen erhalten durch die Betreuung und Förderung in den Job-Centern eine bessere Möglichkeit, mittelfristig am Arbeitsmarkt Fuß zu fassen.

Bei der Integration der geflüchteten Menschen in den Arbeitsmarkt wird es aller Voraussicht nach nur langsame Fortschritte geben, weil viele sich zunächst die Sprache aneignen müssen, sich in die Gesellschaft einleben und in die betriebliche Wirklichkeit einfinden müssen. Wahrscheinlich ist auch, dass für geflüchtete Menschen, die nicht über anerkannte oder hier erworbene Berufsabschlüsse verfügen, zunächst einmal lediglich Einstiegspositionen am Arbeitsmarkt in Frage kommen. Dieser Teil des Arbeitsmarktes ist aber nur bedingt aufnahmefähig. Aus der IAB-Stellenerhebung ist bekannt, dass in den letzten Jahren rund 20 Prozent aller sozialversicherungspflichtigen Neueinstellungen keinen formalen Abschluss erforderten. Ende 2015 waren dies 202.000 offene Stellen, bei denen jedoch geflüchtete Menschen in Konkurrenz zu anderen Bewerbern mit Helferprofil stehen (Weber 2016). Oft sind solche Tätigkeiten mit geringen Löhnen und niedriger Beschäftigungssicherheit verbunden. Sie konzentrieren sich auf bestimmte Branchen, wie die Gastronomie, die Landwirtschaft oder auch das Reinigungsgewerbe.

Entscheidend wird aber sein, wie sich die Beschäftigungsperspektiven der geflüchteten Menschen in der Zukunft darstellen werden. So finden Weber/Weigand (2016) in einer ökonometrischen Studie negative Makroeffekte der Fluchtmigration für den Arbeitsmarkt. Dagegen zeigt sich in der Untersuchung für andere Formen der Zuwanderung ein positives Vorzeichen. Die Unterschiede zwischen den beiden Migrantengruppen sind zuallererst auf das bei Flüchtlingen im Durchschnitt geringere Qualifikationsniveau zurückzuführen. Je mehr es also gelingt, das Bildungs- und Ausbildungsprofil geflüchteter Menschen an das anderer Migranten anzunähern, desto günstiger werden die langfristigen makroökonomischen Effekte für den Arbeitsmarkt. Ähnliches gilt für die fiskalischen Konsequenzen der Fluchtmigration, wie die Kontroverse zwischen Fuest (2016) auf der einen Seite und Fratzscher/Junker (2016) auf der anderen Seite illustriert. Hier wird deutlich, dass durch zusätzliche Investitionen in Bildung und Spracherwerb die kumulierten Kosten der Fluchtmigration spürbar reduziert werden können.

Wenn man den Erwerbsverlauf aktueller Flüchtlingskohorten mit dem früherer Flüchtlingskohorten vergleichen will (vgl. Abbildung 5), ist jedoch grundsätzlich offen, ob Verbesserungen oder Verschlechterungen zu erwarten sind. Die Beschäftigungsperspektiven könnten sich verbessern, weil sich für die zuletzt nach Deutschland geflüchteten Menschen der Zugang zum Arbeitsmarkt durch rechtliche Veränderungen erleichtert hat und Maßnahmen der Integration ein stärkeres Gewicht bekommen haben. Dem stehen aber eine ganze Reihe von Argumenten entgegen. Die Gruppe der Geflüchteten ist aktuell – anders als in der Vergangenheit – außerordentlich groß. Sie weist große Sprachdefizite auf und kommt aus einem völlig anderen Kulturkreis. Viele Flüchtlinge stehen zunächst einmal mit anderen wettbewerbsschwachen Gruppen am deutschen Arbeitsmarkt (v.a. Langzeitarbeitslose und Geringqualifizierte) in Konkurrenz um die ohnehin knappen Einstiegspositionen am Arbeitsmarkt. Von daher wird dem Humankapital der geflüchteten Menschen und seiner weiteren Entwicklung die zentrale Rolle für eine nachhaltige Arbeitsmarktintegration zukommen.

4 Berufliche Bildung der Fluchtmigranten und Qualifizierungspotenzial

Von herausragender Bedeutung für die Frage der künftigen Beschäftigungsfähigkeit der geflüchteten Menschen ist deren Bildungs- und Ausbildungsniveau. Hinsichtlich der Schulbildung der Fluchtmigranten deuten Daten des BAMF auf eine beträchtliche Heterogenität hin (vgl. Tabelle 2). Bei den registrierten Asylbewerbern, die eine hohe Bleibewahrscheinlichkeit aufweisen, war in 2015 der Anteil mit potenziell hoher Bildung (Besuch von Gymnasium oder Fachhochschule) bei den über 18-Jährigen mit knapp der Hälfte am höchsten. Die Anteile von Personen mit niedriger oder mittlerer Schulbildung hielten sich dagegen in etwa die Waage. Daten zu den Asylerstantragstellern legen nahe, dass das Bildungsniveau von Männern im Allgemeinen höher ausfällt als das von Frauen (vgl. Rich 2016). Dabei ist zu beachten, dass in 2015 drei Viertel der Asylerstantragsteller männlich waren.

Tab. 2

Schul- und Hochschulbildung der Asylbewerber 2015. Ausgewählte Gruppen (in %)

Bei der Einschätzung des Bildungsniveaus von Fluchtmigranten und der Verwertbarkeit hierzulande ist jedoch zweierlei zu berücksichtigen. Zum einen ist in nicht wenigen Fällen die Bildungsphase noch gar nicht abgeschlossen, d.h. die Menschen gaben zum Befragungszeitpunkt an, dass sie die jeweiligen Bildungseinrichtungen zuletzt besucht hatten. Für diese Gruppe käme es zunächst darauf an, den bis dato angestrebten Bildungsabschluss noch zu erreichen. Zum anderen kann man bis dato nur wenig darüber aussagen, wie die Qualität der Schul- und Hochschulbildung in den Herkunftsländern der Flüchtlinge im Vergleich zum hiesigen Bildungssystem tatsächlich einzustufen ist. So könnte es sein, dass sich bei den geflüchteten Menschen ein mehr oder weniger großer Nachholbedarf an allgemeiner Bildung ergeben könnte.

Nach den vorliegenden Informationen zur beruflichen Bildung weist lediglich eine Minderheit der geflüchteten Menschen eine abgeschlossene Berufs- oder Hochschulausbildung auf. Frühere Kohorten zeigen für die Hauptherkunftsländer der Fluchtmigration Anteile zwischen 26 und 43 Prozent, die entweder einen Berufs- oder Hochschulabschluss absolviert oder zumindest eine solche Ausbildung aufgenommen hatten (vgl. Abb. 7 und Worbs/Bund 2016). Über 60 Prozent der Personen hatten weder eine Berufsausbildung noch ein Studium begonnen. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Anteil der zuletzt aus den Hauptherkunftsländern nach Deutschland gekommenen Flüchtlinge mit Ausbildung oder Studium wesentlich höher ausfallen dürfte. Aus formaler Sicht ist das überwiegend geringe Qualifikationsniveau der geflüchteten Menschen ein Problem, weil am deutschen Arbeitsmarkt das Vorhandensein eines Ausbildungsabschlusses den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert und die Chance auf eine erfolgreiche Erwerbsbiografie mit hohem Lebenseinkommen spürbar verbessert (Söhnlein u.a. 2015; Schmillen/Stüber 2014). Dies darf allerdings nicht zu dem voreiligen Schluss führen, dass Geflüchtete ohne formalen Berufsabschluss überhaupt keine arbeitsmarktrelevanten Kompetenzen mitbrächten (vgl. Friedberg 2000). So zeigen Analysen des BAMF, dass ungefähr zwei Drittel der Asylerstantragsteller vor der Flucht in den Herkunftsländern erwerbstätig waren, davon überwiegend in handwerklichen Berufen oder als Helfer (Rich 2016). Die früheren Erwerbstätigenquoten von Frauen liegen jedoch – mit Ausnahme der Hochschulabsolventinnen – weit unter denen der Männer. Der Erfassung und Feststellung der Kompetenzen und Fähigkeiten geflüchteter Menschen im betrieblichen Alltag, z.B. durch Praktika, wird daher genauso wie der Etablierung flexibler Formen ihrer Anerkennung großes Gewicht zukommen müssen (vgl. hierzu den Abschnitt 5 weiter unten).

Niveau beruflicher Bildung nach ausgewählten Herkunftsländern, in Prozent. Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge, die zwischen 2008 und 2012 den entsprechenden Status erhalten haben Berufliche Bildung nach BAMF-Flüchtlingsstudie: Befragte mit vorhandenen, plausiblen Angaben zum Berufsbildungsstatus (n = 2166, gewichtet) Herkunftsländer (HKL): Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Sri Lanka, SyrienQuelle: Worbs/Bund (2016)
Abb. 7

Niveau beruflicher Bildung nach ausgewählten Herkunftsländern, in Prozent. Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge, die zwischen 2008 und 2012 den entsprechenden Status erhalten haben

Berufliche Bildung nach BAMF-Flüchtlingsstudie: Befragte mit vorhandenen, plausiblen Angaben zum Berufsbildungsstatus (n = 2166, gewichtet)

Herkunftsländer (HKL): Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Sri Lanka, Syrien

Eine simple Status-quo-Betrachtung des Schul- und Qualifizierungsniveaus der geflüchteten Menschen ist aber auch noch in anderer Hinsicht in Frage zu stellen. Viele der anerkannten Asylbewerber sind noch vergleichsweise jung. So waren 2015 knapp 80 Prozent der geflüchteten Menschen mit Bleiberecht jünger als 35 Jahre und immerhin 50 Prozent sogar noch unter 25 Jahren (vgl. Abb. 8). Diese Personen sind damit zumeist in einem Alter, in dem sich Gleichaltrige hierzulande noch im Bildungs- oder Berufsausbildungssystem befinden. Hieraus erwächst die große Chance, dass sich durch Anstrengungen der geflüchteten Menschen selbst wie auch solche der aufnehmenden Gesellschaft das Schul-und Qualifizierungsniveau noch erheblich steigern ließe. Gleichzeitig stellt die Fluchtmigration das Bildungs- und Berufsausbildungssystem vor eine große und in der Dimension völlig neue Herausforderung: Viele Menschen aus einem völlig anderen Kulturkreis und mit nur rudimentären Sprachkenntnissen sind so in Schule, Universitäten, Ausbildung und Betriebe zu integrieren, dass in möglichst vielen Fällen erfolgreiche Erwerbsbiografien unterstützt werden können. Hier weist ein Bericht der Bosch-Stiftung deutlich darauf hin, dass es neben der Bewältigung kurzfristiger Herausforderungen, z.B. in den Bereichen Unterbringung und gesundheitliche Versorgung der Flüchtlinge, eines „politischen Marathonlaufs“ bedarf, „zu dem die Unterrichtung und Betreuung von Flüchtlingskindern, die Sprach- und Wertevermittlung und die Arbeitsmarktintegration gehören“ (Robert Bosch Stiftung 2016, Vorwort).

Altersverteilung der Personen mit Asylentscheidung mit Schutz*, 2015. Angaben in %Quelle: BAMF-Sonderauswertung aus Antrags-, Entscheidungs- und Bestandsstatistik (Berechnungen: Forschungsbereich B1 des IAB)
Abb. 8

Altersverteilung der Personen mit Asylentscheidung mit Schutz*, 2015. Angaben in %

5 Arbeitsmarktpolitik für geflüchtete Menschen

Eine auf wirksame Integration zielende Arbeitsmarktpolitik zugunsten geflüchteter Menschen setzt zunächst einmal geeignete rechtliche Rahmenbedingungen voraus. Von großer Bedeutung ist dabei, dass für alle Akteure zu einem möglichst frühen Zeitpunkt ein hohes Maß an Rechtssicherheit und damit gleichermaßen Planungssicherheit besteht. Im Vordergrund stehen das Tempo des Asylverfahrens und – abhängig von dessen Ergebnis – die jeweiligen Zugangsbedingungen zum Arbeitsmarkt. Zu unterscheiden ist dabei zwischen Personen im Anerkennungsverfahren, solchen mit Bleiberecht und abgelehnten Asylbewerbern.

Kürzere Asylverfahren sollten sich im Allgemeinen positiv auf die Integration in den Arbeitsmarkt, die Investitionen in Bildung und Ausbildung und die Aufnahmebereitschaft der Wirtschaft auswirken. Ist das Asylverfahren noch nicht abgeschlossen, bestehen nach drei Monaten des Aufenthalts Möglichkeiten eines Zugangs zu einer Ausbildung oder auch eines befristeten Zugangs zum Arbeitsmarkt. Jedoch wurde im jüngst verabschiedeten Integrationsgesetz noch in einigen Regionen an der sog. „Vorrangprüfung“ festgehalten, die spätestens nach 15 Monaten überall entfällt. Wird im Rahmen des Asylverfahrens dann ein Bleiberecht gewährt, haben Flüchtlinge sofortigen und unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt und in Ausbildung. Zudem erwerben sie einen Anspruch auf soziale Leistungen der Grundsicherung und können arbeitsmarktpolitisch gefördert werden. Am schwierigsten stellt sich die Situation für abgelehnte Asylbewerber dar. Da sie aus den verschiedensten Gründen oft nicht sofort abgeschoben werden (können), wird ihr Aufenthalt oftmals für eine begrenzte Zeit geduldet. Ähnlich wie in der Zeit des Asylverfahrens bestehen für diesen Personenkreis beschränkte Möglichkeiten des Arbeitsmarktzugangs. Ein Beschäftigungsverbot gilt jedoch für den Personenkreis unter den Geduldeten, der Mitwirkungspflichten zur Ausreise verletzt hat. Für geduldete Personen, die erfahrungsgemäß oft länger bleiben (müssen) als ursprünglich unterstellt, könnte ein sog. „Spurwechsel“ eine wichtige Option darstellen (vgl. Brücker 2015). So könnte etwa geduldeten Flüchtlingen bei erkennbar guter Arbeitsmarktintegration eine unbefristete Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigung in Aussicht gestellt werden. Sie würden damit ihren Status in Richtung Einwanderung wechseln. Eine Gruppe, für die das in Frage kommt, sind junge Geduldete, die eine betriebliche Berufsausbildung mit Erfolg abschließen und eine unbefristete Anschlussbeschäftigung vorweisen können. Dasselbe gilt für nicht anerkannte Personen, die über einen direkten Zugang zum Arbeitsmarkt einen tarifüblichen Lohn gezahlt bekommen und eine längerfristige Beschäftigung nachweisen können. Das gerade verabschiedete Integrationsgesetz schafft hierfür einen gewissen Rahmen, schöpft aber hinsichtlich der Planungssicherheit für alle Beteiligten noch nicht allen Spielraum aus.2 Zu den rechtlichen Rahmenbedingungen von Flucht und Asyl gehört schließlich auch, dass trotz (oder wegen) der aktuellen Fluchtmigration weitergehende Einwanderungsanreize erforderlich sind. Einwanderung dient der längerfristigen Stabilisierung des Erwerbspersonenpotenzials und trägt zum Abbau des weltweiten Wanderungsdrucks bei. Für die wirtschaftliche Dynamik in Deutschland ist es zur längerfristigen Stabilisierung des Erwerbspersonenpotenzials essenziell, dass dauerhaft qualifizierte Arbeitskräfte aus anderen Ländern gewonnen werden können.

Zielgruppe für die Arbeitsmarktpolitik im Flüchtlingskontext sind schon allein aus rechtlichen Gründen zunächst einmal die anerkannten Asylbewerber. Der vorherige Abschnitt hatte bereits angesichts der Heterogenität der soziodemografischen Merkmale und des Bildungs- und Ausbildungsniveaus geflüchteter Menschen illustriert, dass es nicht den idealtypischen Flüchtling gibt. Von daher wird sofort deutlich, dass es auch nicht eine für geflüchtete Menschen idealtypische und damit allgemeingültige Arbeitsmarktpolitik geben kann. Vielmehr wird es – wie in der Arbeitsmarktpolitik im Allgemeinen – darauf ankommen, dem jeweiligen arbeitsmarktpolitischen Unterstützungsbedarf der Menschen so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Genauso wichtig für den Integrationserfolg sind dabei die einzufordernde Mitwirkung und die Motivation der Geflüchteten selbst.

In der nachfolgenden Abb. 9 werden ausgehend von den bereits dargelegten Unterschieden im Qualifikationsniveau zwischen Flüchtlingen drei Typen unterschieden: junge Flüchtlinge ohne formale Qualifikation (Typ NFQ U25); Flüchtlinge ohne berufsqualifizierenden Abschluss (Typ NFQ Ü25) und Flüchtlinge mit akademischem und/oder (anerkanntem) beruflichem (Teil-)Abschluss (Typ FQ). Die Abbildung soll deutlich machen, welche arbeitsmarktpolitischen Ansatzpunkte für welche Zielgruppe in erster Linie in Frage kommen. Im Folgenden werden drei dieser Ansatzpunkte zur Integration von Flüchtlingen etwas genauer betrachtet: integrationspolitische Maßnahmen, Qualifizierungsmaßnahmen und Instrumente der „klassischen“ Arbeitsmarktpolitik.

Typologie der Flüchtlinge und arbeitsmarktpolitische Ansatzpunkte
Abb. 9

Typologie der Flüchtlinge und arbeitsmarktpolitische Ansatzpunkte

Im Hinblick auf die potenzielle Wirkung integrationspolitischer Maßnahmen kann festgehalten werden, dass sowohl sehr gute Sprachkenntnisse als auch berufliche Abschlüsse die Wahrscheinlichkeit von Migranten erhöhen, erwerbstätig zu sein und zu einem höheren Lohn arbeiten zu können (Brücker u.a. 2014). Die in Deutschland zuletzt angekommenen Flüchtlinge verfügen meistens nur über sehr geringe deutsche Sprachkenntnisse (Büschel u.a. 2015; Rich 2016). Von daher gilt für alle drei Typen in der Abbildung 9, dass dem Spracherwerb eine gleichermaßen hohe Bedeutung zukommt. Je mehr der Spracherwerb bildungs- und berufsbegleitend realisiert wird, desto schneller und besser kann sich die Integration am Arbeitsmarkt vollziehen (Deeke 2011). Eine weitere wichtige Frage der Integration ist die Anerkennung beruflicher Abschlüsse und berufsrelevanter Fähigkeiten. An dieser Stelle geht es zunächst um eine systematische Erfassung und Feststellung beruflich verwertbarer Kompetenzen im betrieblichen Kontext. Bei der nachfolgenden Feststellung der Kompetenzen wäre es wünschenswert, mehr Flexibilität walten zu lassen, um auch praktisch vorhandene Fähigkeiten als Teilqualifikationen besser anerkennen zu können.

Angesichts der überwiegend hohen Stellenanforderungen stehen bei der Qualifizierung von Flüchtlingen naheliegenderweise solche Maßnahmen im Vordergrund, die auf einen allgemein anerkannten Abschluss zielen. Berufliche Abschlüsse – vorzugsweise im Dualen System der Berufsausbildung – sind hierzulande eine der wesentlichen Voraussetzungen für eine erfolgreiche und nachhaltige Integration. Dieses Ziel ist nicht nur für den Typ NFQ (U25) relevant, sondern sicher auch noch für den Personenkreis zwischen 25 und 35 Jahren ohne formalen Abschluss. Der Einstieg in eine anspruchsvolle Vollausbildung setzt aber in jedem Fall eine gute Vorbereitung voraus, z.B. durch einschlägige Praktika, durch Maßnahmen wie die Einstiegsqualifizierung3 und durch spezialisierte Coaches. Bei bereits beschäftigten Flüchtlingen, die zunächst eine Helfertätigkeit aufgenommen haben, könnte durch eine Intensivierung von Programmen wie WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer in Unternehmen), IFLaS (Initiative zur Flankierung des Strukturwandels) oder auch das jüngst auf den Weg gebrachte Programm „Zukunftsstarter“ die Beschäftigungsfähigkeit nachhaltig gesteigert werden.4 Wichtig wird in diesem Kontext auch sein, den geflüchteten Menschen die Vorteile einer abgeschlossenen Berufsausbildung auf dem bundesdeutschen Arbeitsmarkt nahezubringen (vgl. Walwei 2016). Unverzichtbar für einen guten Start in den Beruf ist zudem die Bereitschaft der Auszubildenden selbst, sich – unter Einbeziehung ihrer freien Zeit – weitere Sprachkenntnisse anzueignen und sich mit den theoretischen Anforderungen in den jeweiligen Berufen intensiv auseinanderzusetzen. Zu erwägen sind in diesem Zusammenhang nicht zuletzt weitere Schritte zur Flexibilisierung der herkömmlichen Berufsausbildung. Insbesondere Teilqualifikationen könnten beim Personenkreis der Flüchtlinge, aber auch bei anderen Gruppen mit Schwierigkeiten beim Arbeitsmarktzugang den Einstieg in den Arbeitsmarkt erleichtern und den Verbleib in der Beschäftigung sichern helfen. Teilqualifikationen sollten aber keine „Sackgasse“ sein, sondern als ein Modul einer weiterhin anzustrebenden Vollausbildung dienen. So wäre es etwa denkbar, dass die Vermittlung praktischer Fähigkeiten vorgezogen wird und die theoretischen Teile der Ausbildung zu einem späteren Zeitpunkt berufsbegleitend nachgeholt werden.

Schließlich ist mit Blick auf den Personenkreis der Flüchtlinge auch das gängige arbeitsmarktpolitische Instrumentarium ins Blickfeld zu nehmen. Zur Förderung des Arbeitsmarkteinstiegs kommen – wie bei anderen Arbeitslosen mit Schwierigkeiten beim Zugang zu einer Beschäftigung – Eingliederungszuschüsse in Betracht, die in der Tendenz die höchsten Beschäftigungseffekte aufweisen (Büttner u.a. 2015). Gerade um mögliche Vorbehalte bei potenziellen Arbeitgebern abzubauen oder vorübergehende Produktivitätsnachteile auszugleichen, können solche betrieblichen Lohnzuschüsse als probater „Türöffner“ fungieren. Bei arbeitsmarktfernen Personen kommen quasi als „ultima ratio“ Varianten öffentlich geförderter Beschäftigung, wie z.B. Ein-Euro-Jobs, in Frage. Sie könnten dazu dienen, geflüchtete Menschen an das Arbeitsleben heranzuführen und auf Qualifizierung oder betriebsnahe Maßnahmen vorzubereiten. Angesichts der zu vermutenden Affinität von Flüchtlingen gegenüber selbstständigen Tätigkeiten ist zu prüfen, ob nicht wieder – ähnlich wie bei der früheren „Ich-AG“ (Existenzgründungszuschuss) – leichtere Zugänge zur Gründungsförderung geschaffen werden könnten. Aufgrund des zu erwartenden Aufwuchses von Leistungsempfängern in den Job-Centern und des erhöhten Beratungsbedarfs wurde bereits die Zahl der Job-Center-Mitarbeiter aufgestockt. Da viele Migranten bis dato ihre Stellen über – zumeist ethnische – Netzwerke und nicht über die öffentliche Arbeitsvermittlung finden, könnte ein verbessertes Betreuungsverhältnis in den Job-Centern die Arbeitsplatzsuche geflüchteter Menschen noch besser unterstützen (Brücker u.a. 2014). Zusätzlich kann zivilgesellschaftliches Engagement (z.B. Mentoring) mit dem Ziel einer allgemein erfolgreichen Integration als wertvolle Ergänzung professioneller Strukturen fungieren. Kein Zweifel sollte ferner daran bestehen, dass es – wie im SGB II üblich – neben dem notwendigen Fördern der geflüchteten Menschen auch eines Forderns bedarf. Von daher sollte die Teilnahme an Sprach- und Integrationskursen für anerkannte Asylbewerber verbindlich sein, weil ansonsten die von allen Seiten gewünschte nachhaltige Arbeitsmarktintegration kaum zu schaffen sein wird. Keine sinnvolle Option stellen dagegen neue Ausnahmen beim Mindestlohn im Hinblick auf Flüchtlinge dar. Dies wäre nicht nur aus Gründen fehlender Gleichbehandlung gegenüber anderen Gruppen in ähnlicher Beschäftigungssituation problematisch. Ein allgemeinverbindlicher Mindestlohn hätte zudem Signalwirkung. Von Beschäftigten wird ein bestimmter Beitrag (Produktivität) zum wirtschaftlichen Erfolg eines Unternehmens erwartet. Somit kann der Mindestlohn auch als wichtige Orientierungshilfe für die Arbeitsmarktintegration gesehen werden.

6 Fazit

Die aktuelle Fluchtmigration stellt schon alleine zahlenmäßig eine beträchtliche Herausforderung dar. In 2015 wurden mehr als eine Million Personen statistisch erfasst, die nach Deutschland geflüchtet sind. Es ist davon auszugehen, dass angesichts der Krisen dieser Welt der Flüchtlingszustrom noch über längere Zeit anhalten wird, wenn auch wohl in geringerem Ausmaß als in 2015. Was den Arbeitsmarkt angeht, ist damit zu rechnen, dass dem Arbeitsmarkt durch die jüngere und in den nächsten Jahren absehbare Fluchtmigration in Zukunft bis zu 600.000 Personen zusätzlich zur Verfügung stehen werden. Hierdurch und durch die zuletzt generell stärkere Migration wird das sog. „Erwerbspersonenpotenzial“ – anders als lange Zeit unterstellt – in der laufenden Dekade nicht abnehmen, sondern in 2020 sogar spürbar höher liegen als in 2010.

Nichtsdestoweniger sollte ein – aller Voraussicht nach weiterhin – aufnahmefähiger Arbeitsmarkt einen Zuwachs des Arbeitskräfteangebots von etwas mehr als einer halben Million Menschen absorbieren können, macht er doch lediglich ein gutes Prozent des Erwerbspersonenpotenzials in Deutschland aus. Durch den wohl wachsenden Druck auf die Einstiegspositionen am Arbeitsmarkt ist die Herausforderung der Fluchtmigration aber noch mehr in der damit verbundenen qualitativen Dimension zu sehen. Vielen Flüchtlingen fehlt es für eine erfolgreiche Erwerbsbiografie hierzulande noch an den notwendigen Sprachkenntnissen, dem Verständnis für die hiesige Kultur und an den einschlägigen Erfahrungen im betrieblichen Kontext. Von daher ist die Aufgabe der Integration von Flüchtlingen in den bundesdeutschen Arbeitsmarkt keinesfalls zu unterschätzen. Sie ist aber bei großem Einsatz zu bewältigen. Wenn alle Beteiligten wie die Öffentliche Hand, die Betriebe und auch die Flüchtlinge selbst insbesondere in Bildung und Ausbildung investieren, haben alle die Chance, am Ende zu gewinnen (vgl. Weber 2016; Brücker u.a. 2016b). Mittelfristig könnten die Flüchtlinge so über Arbeit ihre Existenz sichern und damit angesichts der demografischen Entwicklung einen Beitrag zur wirtschaftlichen Dynamik leisten. Werden jedoch von allen Seiten zu wenige Investitionen getätigt, haben alle Beteiligten schon heute verloren (vgl. Knittel 2016).

Die Ankunft und Präsenz der Flüchtlinge hat aber noch einen ganz anderen Vorteil: Hierdurch sammelt Deutschland wertvolle Erfahrungen mit höherer Zuwanderung, die zum Erhalt der wirtschaftlichen Dynamik immer wichtiger werden wird (vgl. Moog 2016). So können leistungsfähige Strukturen für die Integration von Migranten entwickelt und eine sichtbare Willkommenskultur etabliert werden. Denn trotz und gewissermaßen auch wegen der Fluchtmigration sind stärkere Einwanderungsanreize unabdingbar. Den Arbeitsmarktzugang begrenzende Regelungen für hier lebende Menschen im neuen Integrationsgesetz, wie die noch in einigen Regionen geltende „Vorrangprüfung“, sind nicht mehr zeitgemäß. Sie beeinträchtigen nicht nur die Arbeitsmarktintegration, sondern auch die über Arbeit vermittelte gesellschaftliche Integration von Flüchtlingen. Die noch geltenden Bestimmungen zur Vorrangprüfung sollten daher in naher Zukunft durch klare Einwanderungsregeln ersetzt werden.

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Footnotes

  • 1

    Anfang der 1990er Jahre erreichte der gesamte Wanderungssaldo insgesamt sogar bis zu 800.000 Personen, weil Aussiedler, die als deutsche Staatsbürger gelten, in nennenswertem Maße zugezogen waren. In den letzten Jahren spielte dagegen der Beitrag der ein- und auswandernden Deutschen zum Wanderungssaldo eine quantitativ eher untergeordnete Rolle. Er war in der jüngeren Vergangenheit leicht negativ und bewegte sich circa in einer Größenordnung von -18.000 bis -27.000 Personen. 

  • 2

    Das neue Integrationsgesetz sieht vor, dass während der Ausbildungszeit Asylbewerber eine Duldung erhalten. Für eine anschließende Beschäftigung wird dann ein Aufenthaltsrecht für zwei Jahre erteilt. Nach erfolgreichem Abschluss der Berufsausbildung erhalten die Geduldeten eine weitere Duldung für bis zu sechs Monate zur Arbeitsplatzsuche, wenn ihr Ausbildungsbetrieb sie nicht übernimmt. 

  • 3

    Betriebe können junge Menschen im Rahmen einer Einstiegsqualifizierung an eine Ausbildung im Betrieb heranführen; Zielgruppe sind Ausbildungsbewerberinnen und -bewerber, die bis zum 30. September keine Ausbildungsstelle finden konnten, sowie junge Menschen, die aktuell noch nicht in vollem Umfang für eine Ausbildung geeignet sind. 

  • 4

    Im Fokus von WeGebAU (Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäftigter älterer Arbeitnehmer in Unternehmen) steht die Qualifizierungsförderung von insbesondere ungelernten Beschäftigten. Im Rahmen von IFLaS (Initiative zur Flankierung des Strukturwandels) werden längerfristige Qualifizierungsmaßnahmen zum Erwerb anerkannter Berufsabschlüsse bzw. zertifizierter Teilqualifikationen gefördert. Förderberechtigt sind arbeitslose Geringqualifizierte und solche Arbeitslose, die mehr als vier Jahre nicht in dem erlernten Beruf gearbeitet haben. Das Programm „Zukunftsstarter“ verfolgt das Ziel einer Erstausbildung junger Erwachsener ab einem Alter von 25 Jahren ohne Berufsabschluss. 

About the article

Published Online: 2016-11-26

Published in Print: 2016-12-01


Citation Information: Arbeit, Volume 25, Issue 3-4, Pages 169–194, ISSN (Online) 2365-984X, ISSN (Print) 0941-5025, DOI: https://doi.org/10.1515/arbeit-2016-0035.

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