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SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analysen

[SIRIUS: Journal of Strategic Analysis ]

Editor-in-Chief: Krause, Joachim

Ed. by Kamp, Karl-Heinz / Masala, Carlo / Wenger, Andreas

Online
ISSN
2510-2648
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Katarzyna Pełczyńska-Nałęczc und Piotr Buras: The Minsk (dis)agreement and Europe's security order. 2017.
Katarzyna Pełczyńska-Nałęczc: How do you avoid others talking over your head? 2016.
Sabine Fischer: Sanktionen als Dauerzustand? 2017.
Nikolay Mitrokhin: Diktaturtransfer im Donbass: Gewalt und „Staatsbildung“ 2017.
Katerina Bosko: Post-Minsk-Realität: die Folgen der Donbass-Blockade durch ukrainische Rechtsradikale und der „Nationalisierung“ von Unternehmen durch die „Volksrepubliken“ 2017.

Hannes Adomeit
Published Online: 2017-09-11 | DOI: https://doi.org/10.1515/sirius-2017-0065

Die Kurzanalyse des Minsk-2 Protokolls vom 12. Februar 2015 und seiner Bedeutung für die europäische Sicherheit wurde von Katarzyna Pełczyńska-Nałęczc und Piotr Buras im Rahmen des „Offenes Europa“-Programms der Stefan Batory Stiftung in Zusammenarbeit mit der Heinrich Böll Stiftung in Warschau erstellt. Pełczyńska-Nałęcz ist die Direktorin des Programms, davor war sie Botschafterin Polens in Moskau. Buras ist Direktor des Warschauer Büros des European Council on Foreign Relations.

Die Autoren haben in anderen Publikationen nachgewiesen, dass sie mit allen Einzelheiten des Minsk-2-Abkommens vertraut sind. In dem vorliegenden, acht Seiten umfassenden Text treten sie aus dem Dickicht der Details heraus und entwickeln politikrelevante Positionen. Sie stellen eingangs fest, dass alle am Konflikt beteiligten Seiten zwar der „vollständigen Umsetzung von Minsk 2“ das Wort redeten, bisher aber nicht eine einzige Bestimmung der Vereinbarung vollständig ausgeführt worden sei. In der Tat vergeht kaum ein Tag, an dem nicht Opfer in der Zivilbevölkerung und bei den Streitkräften im Donbass zu beklagen wären. Es habe den Anschein, so die Autoren, als ob sowohl Russland als auch die Ukraine auf Zeit spielten und nur die EU wirklich an der Implementierung des Abkommens interessiert sei.

Der Kern ihres Standpunkts ist wie folgt: Es sei eine „gefährliche Illusion“ zu glauben, dass die Umsetzung der Minsker Bestimmungen dazu beitragen würde, die durch Moskaus Annexion der Krim und seiner militärischen Intervention in der Ostukraine aufgeworfenen Probleme zu lösen. Paradoxerweise, so ihr Argument, würde die vollständige Umsetzung des Abkommens Russland der Verwirklichung eines seiner wichtigsten Ziele in Europa näher bringen, die „Ukraine zu destabilisieren und in einen Vasallenstaat zu verwandeln“. Die Autoren beklagen die „bürokratische Herangehensweise“ der EU an Minsk 2, die auf der allmählichen Erfüllung seiner Bestimmungen beruhe, aber außer Acht lasse, was im Konflikt in der Ostukraine wirklich auf dem Spiel steht.

Die EU müsse sich bewusst werden, dass die vollständige Umsetzung des Minsk-2-Abkommens weder im eigenen Interesse noch im Interesse der Ukraine liegt. Das Problem sei nicht die mangelnde Implementierung von Minsk 2, sondern seine Dysfunktionalität. Die aktuelle Strategie der EU stehe ihrem strategischen und geopolitischen Ziel entgegen, eine demokratische und stabile Ukraine zu schaffen und widerspreche dem Bemühen Brüssels, Moskau dazu zu bewegen, zu den in der Charta von Paris 1990 vereinbarten Prinzipien der europäischen Ordnung zurückzukehren.

Wie aber wäre dies zu erreichen? Darauf geben die Autoren kaum Antworten. Sie beschränken sich darauf zu sagen, dass Minsk 2 nicht verlassen werden sollte. Seine Bestimmungen sollten als Prozess und nicht als endgültiges Ziel verstanden werden. Die gegen Russland verfügten Sanktionen sollten von Minsk 2 im politischen Sinne, nicht unbedingt im formalen Sinne getrennt und es sollte klargestellt werden, dass ihr Ziel nicht darin besteht, eine umstrittene Vereinbarung umzusetzen, sondern den Grundprinzipien der europäischen Ordnung Geltung zu verschaffen. Schließlich sollte die EU aufhören, Druck auf die Ukraine auszuüben, damit es die Bestimmungen von Minsk 2 umsetze. Sie sollte ihre Politik darauf ausrichten, dass Kiew die inneren Reformen vorantreibt, um die Stabilität und Widerstandsfähigkeit der Ukraine zu stärken. In diesem Zusammenhang sei die Umsetzung des tiefen und umfassenden Freihandelsabkommens (DCFTA) ein wichtiges Instrument.

Eine weitere Maßnahme zur Stärkung der Stabilität der Ukraine, die den Autoren wichtig erscheint, ist die Vermeidung nationalistischer Spaltungen und Konflikte zwischen Polen und Ukrainern.

Pełczyńska-Nałęczc hat diesen Aspekt in einer separat für die Stefan Batory Stiftung verfassten Kurzanalyse mit eingearbeitet. Diese befasst sich mit der Haltung und der Politik Polens gegenüber Russland. Die Autorin geht erst auf die Ursachen der gegenwärtigen Konfrontation zwischen Russland und dem Westen und die von Russland ausgehenden Herausforderungen ein und formuliert auf dieser Basis Empfehlungen für die polnische Außenpolitik.

1. „Teamwork“ sei gefordert. Warschau solle intensive Zusammenarbeit und Koordination der Russland-Politik nicht vorrangig mit denjenigen Ländern pflegen, mit denen es leichter kooperieren kann, sondern mit denen, die den größten Einfluss auf europäische Angelegenheiten haben. Als unbestreitbare Führungsmacht in der Gestaltung der Politik gegenüber Russland seien dies die Vereinigten Staaten in der NATO und Deutschland in der EU.

2. Die Politik gegenüber Russland müsse die „Logik der Macht“ und der militärischen Abschreckung mit der „Logik der Zusammenarbeit“ verbinden. Polen habe die Logik militärischer Macht verstanden und ihr mit der Stärkung der Ostflanke der NATO Rechnung getragen. Dies allein genüge aber nicht und sei insbesondere deswegen problematisch, weil man sich damit auf das (militärische und machtpolitische) Terrain der Auseinandersetzung mit Russland begebe. Polen solle sich auch für Dialoge mit Russland in den unterschiedlichsten Foren stark machen und dies nicht lediglich anderen Ländern überlassen.

3. Eine „intensiverer Austausch zwischen der EU und Russland“ auf den unterschiedlichsten Ebenen solle hergestellt werden. Dies beinhalte unter anderem breite finanzielle Unterstützung für Austauschbeziehungen von Jugendwerken, Universitäten und Nichtregierungsorganisationen. Zudem sollten der wechselseitige Handel und Tourismus ausgeweitet und gemeinsame Infrastrukturprojekte entwickelt werden.

4. Wie ausführlicher in dem Papier mit Buras beschrieben, sollte der Ansatz „Beibehaltung der Sanktionen bis zur vollständigen Implementierung der Minsk-2-Vereinbarungen“ überdacht werden. Einem „Plan B“ sollte die Erkenntnis zugrundegelegt werden, welche Bestimmungen des Minsk-Abkommens überhaupt umsetzbar seien. Unter Wahrung der EU-Prioritäten sollte eine Strategie zur Neudefinition der Sanktionen entwickelt werden.

5. Polen solle sich einer „Eskalation der Erinnerungskultur“ enthalten. Übermäßige Emotionen in den Kontroversen über die Geschichte – gemeint ist hier offensichtlich die Teilung Polens zwischen Nazi-Deutschland und der Sowjetunion im Hitler-Stalin-Pakt und die Errichtung der Sowjetherrschaft nach dem Zweiten Weltkrieg – spielten dem Kreml und seiner national-patriotischen Propaganda in die Hände und hinderten die Beteiligung Polens an europäischen politischen Debatten.

Hier klingt Kritik an der seit Herbst 2015 in Polen regierenden nationalkonservativen „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) an. Was in beiden Papieren der Batory Stiftung jedoch fehlt, ist eine Diskussion darüber, wie sich die Unterhöhlung von Demokratie und Rechtsstaat in Polen auf seinen Status und seine Rolle in der EU sowie seine Russland-Politik auswirkt.

Die Studie von Sabine Fischer, Leiterin der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien bei der Stiftung Wissenschaft und Politik, befasst sich ausführlich mit dem Problem der an Minsk 2 gebundenen Sanktionen. Die Verfasserin erläutert eingangs, dass die von der EU gegen Russland verhängten restriktiven Maßnahmen auf einem dreistufigen Sanktionsmechanismus beruhen, den die Staats- und Regierungschefs Anfang März 2014 beschlossen hatten. Er umfasse diplomatische Sanktionen (Stufe 1), Maßnahmen, die sich gezielt gegen bestimmte Individuen und juristische Personen bzw. Organisationen richteten, zum Beispiel Einreiseverbote und das Einfrieren von Vermögenswerten (Stufe 2), und sektorale Wirtschaftssanktionen (Stufe 3). Im März 2015, fährt sie fort, habe der Europäische Rat beschlossen, die den Donbass betreffenden Sanktionen zu bündeln und ihre Aufhebung in Gänze an die vollständige Implementierung der Minsker Vereinbarungen vom Februar 2015 zu knüpfen.

Wie Pełczyńska-Nałęczc und Buras hält Fischer diese strikte Bindung für problematisch, weil sie drohe, zu einem Dauerzustand zu werden. In ihren Empfehlungen für die EU-Politik macht sie sich dafür stark, die Krim-Sanktionen in jedem Fall aufrechtzuerhalten. Im Hinblick auf den Donbass sollte erwogen werden, so Fischer weiter, das Sanktionspaket aufzuschnüren und die schrittweise Aufhebung der Sanktionen an die Implementierung der Sicherheitsbestimmungen zu binden. Das beträfe besonders den Waffenstillstand (Punkt 1), den Abzug schwerer Waffen (Punkt 2), effektives Monitoring durch die OSZE-Beobachtungsmission (Punkt 3), die Gewährleistung des Zugangs für humanitäre Hilfe (Punkt 7) und den Abzug fremder bewaffneter Gruppen (Punkt 10). Die EU könnte Moskau für den Fall der Umsetzung neben der schrittweisen Aufhebung der Sanktionen zusätzliche Anreize bieten, etwa die Wiederaufnahme von Aktivitäten der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) in Russland.

Gleichzeitig müsste auch der Druck auf die ukrainische Seite beträchtlich erhöht werden, damit diese ihren Teil der Sicherheitsbestimmungen erfüllt. Die EU müsste der Ukraine deutlicher als in der Vergangenheit klarmachen, dass auch sie negative Konsequenzen zu erwarten hätte, wenn sie dem zuwiderhandelt oder selbst den Konflikt eskaliert. Sie sollte die ukrainische Führung drängen, ein schlüssiges Wiederaufbauprogramm für die zerstörten Teile des Donbass aufzulegen, und dieses ebenfalls großzügig unterstützen. Kiew müsse darüber hinaus dringend seine gegenwärtige Politik der sozioökonomischen Abschottung gegenüber den von den Separatisten kontrollierten Gebieten aufgeben.

Dieser letzte Punkt erscheint Fischer besonders wichtig. Die ungelösten Konflikte um Transnistrien, Abchasien, Südossetien und Berg-Karabach hätten in den vergangenen 25 Jahren gezeigt, dass die Umsetzung von Waffenstillständen bei gleichzeitiger politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Abschottung der Konfliktparteien zur Entstehung von De-Facto-Staaten und jahrzehntelangen Blockaden der Friedensprozesse führen können. Dies trifft in der Tat zu. Ob jedoch die Umsetzung ihrer Vorschläge die Loslösung der separatistischen Republiken aufheben und die Souveränität und territoriale Integrität der betroffenen Staaten wiederherstellen könnte, ist zu bezweifeln. Das betrifft auch die Unversehrtheit der Ukraine.

Zumindest ist die Annexion der Krim, wie auch Fischer einräumt, nicht mehr rückgängig zu machen. Dieser Schritt ist zu einem so wichtigen Bestandteil des russischen Identitätsdiskurses geworden, dass die politische Führung nicht zurück kann, ohne ihre Machtbasis zu gefährden. Und die Separatistengebiete, die „Volksrepubliken“ Donezk und Lugansk, in der Ostukraine? Die Autorin meint, dass die grundlegende Orientierung der russischen Ukrainepolitik unverändert daraufhin ausgerichtet sei, den Einfluss auf das gesamte Land durch kontrollierte Instabilität zu wahren. Trifft dies zu, wofür eigentlich alles spricht, ist eine Wiedereingliederung der abtrünnigen Gebiete in die Ukraine, in welcher Form auch immer, praktisch ausgeschlossen.

Die Untersuchung von Nikolay Mitrokhins geht auf die Situation im Donbass ein. Diese bewundernswert bis in viele Einzelheiten recherchierte Untersuchung zeigt auf, wie sich derzeit die innere Struktur und die Machtverhältnisse in den beiden „Volksrepubliken“ entwickeln und welche Folgen zu gegenwärtigen sind. Der Autor beschreibt detailliert, wie sich dort dynamische politische und ökonomische Prozesse vollziehen, die an die Bürgerkriegsjahre 1918–1921 erinnerten, als die Verbände Nestor Machnos in der Region mit denen der Bolschewiki zusammenarbeiteten. Seit Ende 2014 verwandelten sich die beiden „Volksrepubliken“ zusehends in Diktaturen im Stil des heutigen Tschetscheniens. Morde, Entführungen, Folterungen in „Kellern“ und andere Gewaltakte an den ehemaligen Kampfgenossen ebenso wie die riesigen Personenschutzeskorten der beiden „Präsidenten“ seien Begleiterscheinungen einer gewaltsamen Zentralisierung der Macht und Umverteilung von Eigentum. Bei diesen mit äußerster Brutalität durchgesetzten Veränderungen spielten innere Faktoren durchaus eine gewisse Rolle. Entscheidend sei jedoch das Verhalten Moskaus, von wo der überwiegende Teil der Finanz- und Gewaltmittel komme.

Mitrokhin sieht einen wichtigen Unterschied zwischen der russischen Politik in Abchasien, Südossetien und Transnistrien einerseits und in Donezk und Lugansk andererseits. In den ersteren setze Moskau seit 25 Jahren auf lokale politische Eliten. Politische Gegner aus den „feindlichen“ politischen und ethnischen Gruppen seien zwar ausgeschaltet worden, innerhalb der verbleibenden politischen Klasse hätte Moskau aber durchaus ein gewisses Maß an Wettbewerb unter konkurrierenden politischen Kräften gefördert. Einen prinzipiell anderen Weg hätte Russland aber in Tschetschenien und dem Donbass eingeschlagen. Hier würde alle Macht in die Hände der Vertreter jeweils einer bestimmten bewaffneten Gruppierung gelegt. Sie bekämen freie Hand, um alle Konkurrenten auszuschalten und ihr Machtmonopol zu festigen. In beiden Fällen wurden die ehemaligen Eliten – seien es höhere Beamte, Manager oder wohlmeinende Intellektuelle – aus wichtigen Funktionen entfernt. Ins Amt der „Präsidenten“ und anderen Führungspositionen rückten reine „Kämpfer“, also Personen mit lückenhafter Bildung, aber großer krimineller Energie. Sie sähen keinen Grund, ihre Machtausübung zu beschränken; sie arbeiteten vielmehr nach Kräften am Aufbau eines Personenkults. Dass Moskau dieses Modell favorisiere, habe vermutlich mit dem äußerst geringen Rückhalt zu tun, den diese Regime bei der Masse der Bevölkerung genössen.

Die Untersuchung von Katerina Bosko befasst sich mit der Frage, ob die „Volksrepubliken“ im Donbass sich womöglich dem Zugriff Russlands entzögen und eine Art von Selbständigkeit erlangten. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass diese Gefahr aber begrenzt ist. Das läge daran, dass die De-Facto- Eingliederung der „Volksrepubliken“ in die Russische Föderation nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich und rechtlich voranschreite. In der Tat hat Putin im Februar 2017 ein Dekret unterzeichnet, demzufolge Russland Personaldokumente anerkennt, die von den „Volksrepubliken“ ausgestellt werden. Laut diesem Erlass können ukrainische Bürger und Staatenlose, die ständig in den Separatistengebieten Republiken wohnen, mit diesen Ausweisen nach Russland einreisen.

Praktisch der gesamte zivile Staatshaushalt der abtrünnigen Territorien werde zudem über Fonds zur „humanitären Hilfe“ in Russland organisiert. Löhne und Gehälter der staatlichen Einrichtungen und Betriebe werden in russischen Rubeln ausgezahlt. Auch die Streitkräfte der „Volksrepubliken“ werden teils über die russischen Geheimdienste finanziert.

Bosko fügt diesen Tatsachen hinzu, dass Russland seit dem Beginn des Konflikts ohne Erlaubnis der Ukraine bereits 64 „humanitäre“ Konvois in die „Volksrepubliken“ geschickt habe. Offizielle Angaben über die Kosten dieser „Hilfe“ gäbe es nicht, obwohl diese durch das russische Ministerium für Katastrophenschutz organisiert werden. Die Beteiligung Russlands an der Wirtschaftsentwicklung der „Volksrepubliken“ ginge aber weit über den formal geregelten Verkehr der „humanitären“ Konvois hinaus. Russischen Angaben zufolge, welche die Autorin zitiert, sei Moskau in die kommerziellen Nahrungsmittelversorgung in den Separatistengebieten in Höhe von 220 Millionen US-Dollar involviert. Ablesbar ist die hohe Abhängigkeit der „Volksrepubliken“ von Russland auch daran, dass die Ukraine zum größten Absatzmarkt für russisches Fleisch geworden ist, obwohl die Einfuhr von Lebensmitteln aus Russland in die Ukraine seit 2016 gesetzlich verboten ist. Exporte in die Volksrepubliken würden in der Außenhandelsstatistik noch immer als Exporte in die Ukraine gewertet.

Ebenso wichtig für das Überleben der „Volksrepubliken“ und ein weiteres Kontrollmittel Moskaus sei die Gasversorgung aus Russland, denn seit Februar 2015 bekämen diese kein Gas mehr aus Kiew. Jährlich würden in den von den Separatisten kontrollierten Gebieten etwa 2 bis 2,5 Milliarden Kubikmeter Gas verbraucht, was bei den derzeitigen Gaspreisen etwa 400 Millionen US-Dollar entspräche. Ähnlich wie Lebensmittel berechne Russland auch Gaslieferungen in die „Volksrepubliken“ als Importe der Ukraine, obwohl die ukrainische Regierung diese Kosten nicht anerkenne und seit November 2015 gar kein russisches Gas mehr kaufe.

Seit kurzem, so Bosko weiter, stehe auch die Frage der Stromversorgung der „Volksrepubliken“ wieder auf der Tagesordnung. Noch Ende 2014 hätten die Ukraine und Russland einen Vertrag über Stromlieferungen auf die Krim und in den Donbass unterzeichnet. So sollte Russland den Donbass mit Strom beliefern und die Ukraine die annektierte Krim. Aufgrund der vereinbarten Tarife sei der Vertrag für die Ukraine günstig gewesen, im Jahr 2015 sei er aber aufgrund der Kampfhandlungen im Donbass und später der Krim-Blockade kaum noch erfüllt worden. Infolgedessen hätte Russland die „Volksrepubliken“ auf eigene Kosten mit Strom versorgen müssen. Nach einigen Schätzungen seien dabei 2,2 TWh für ca. 50 Millionen US-Dollar geliefert worden.

Sowohl die Untersuchungen Mitrokhins als auch die Boskos unterstreichen, dass die „vollständige Implementierung von Minsk 2“ reine Utopie ist und dass, wie Pełczyńska-Nałęczc, Buras und Fischer argumentieren, eine Anpassung an diese Wirklichkeit dringend geboten ist.

http://www.batory.org.pl/upload/files/pdf/rap_otw_eu/The%20Minsk%20(dis)agreement%20and%20Europe%E2 %80 %99s%20security%20order.pdf

https://www.swp-berlin.org/publikation/eu-russland-sanktionen-als-dauerzustand/

http://www.laender-analysen.de/ukraine/pdf/UkraineAnalysen184.pdf

About the article

Published Online: 2017-09-11


Citation Information: SIRIUS - Zeitschrift für Strategische Analysen, Volume 1, Issue 3, Pages 295–299, ISSN (Online) 2510-2648, ISSN (Print) 2510-263X, DOI: https://doi.org/10.1515/sirius-2017-0065.

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