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SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analysen

[SIRIUS: Journal of Strategic Analysis ]

Editor-in-Chief: Krause, Joachim

Ed. by Kamp, Karl-Heinz / Masala, Carlo / Wenger, Andreas

Online
ISSN
2510-2648
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Die Implementierung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) – Sachstand und weiteres Vorgehen

Flottillenadmiral Jürgen Ehle
Published Online: 2018-09-09 | DOI: https://doi.org/10.1515/sirius-2018-3005

Die Bürgerinnen und Bürger in Europa wünschen sich mehr Europa in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Umfragen zeigen deutlich, dass die Bevölkerung eine vertiefte europäische Zusammenarbeit auf diesem Gebiet begrüßt. In Deutschland teilen diese Absicht 85 % der Befragten, in ganz Europa etwa 75 %.1 Die dafür ausschlaggebenden Faktoren liegen auf der Hand:

  • Es gibt ein deutlich verändertes Sicherheitsumfeld, welches mehr europäische Zusammenarbeit notwendig macht (Migration, Terrorismus, verändertes außenpolitisches Auftreten Russlands).

  • Die Zentrifugalkräfte innerhalb der EU sollten eingefangen werden, insbesondere dort, wo sie auch außenpolitische Themen betreffen (z. B. Migration, Politik gegenüber Russland, Verhältnis zu Drittstaaten).

  • Unter Präsident Donald T. Trump verändert sich der sicherheitspolitische Kurs der USA.

  • Durch den BREXIT verändert sich die Rolle Großbritanniens und wird in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) weitere Fortschritte nicht mehr blockieren.

Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sollten daher die Potentiale dieses Politikfeldes ausschöpfen und ihren Bürgern zeigen, dass „mehr Europa“ einen konkreten Nutzen für sie und ihre Sicherheit bringt. Damit verbindet sich auch die Hoffnung, dass Erfolge in diesem Politikfeld den politischen Willen zu mehr Integration auch in anderen Bereichen stärken.

Die Europäische Kommission – allen voran Kommissionspräsident Juncker – hat in den vergangenen Jahren wiederholt eine starke Rolle in der GSVP reklamiert.2 Das bisher so nicht da gewesene Engagement und Interesse der Kommission an Sicherheit und Verteidigung ist positiv zu bewerten. Als eine entscheidende Maßnahme zur Weiterentwicklung der GSVP forderte die Europäische Kommission in diesem Zusammenhang die Aktivierung der im EU-Vertrag vorgesehenen Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (Permanent Structured Co-operation – PESCO), die Kommissionspräsident Juncker als „The sleeping beauty of the Lisbon Treaty“ beschrieb3 und zu deren inklusiver und ambitionierter Implementierung sich der Europäische Rat im Juni 2017 klar bekannt hat.4

Der Einstieg in PESCO ist mit dem Gründungsbeschluss des Rates für Außenbeziehungen am 11. Dezember 2017 erfolgt.5 Anschließend erfolgte noch das politische „blessing“ durch die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union.6 Mit kritischem Unterton wird oft gefragt, was neu und einzigartig an PESCO ist im Vergleich zu früheren Initiativen zur Fähigkeitsentwicklung. Folgende Aspekte sind hier hervorzuheben:

  • PESCO bietet erstmals einen verbindlichen, auf dem EU-Vertrag basierenden institutionellen Rahmen für mehr gemeinsame Investitionen in militärische Fähigkeiten.

  • 25 der 28 EU-Mitgliedstaaten sind daran beteiligt (nicht beteiligt: Großbritannien, Dänemark, Malta). Von den 25 „PESCO-Nationen“ sind gleichzeitig 20 Nationen Mitglieder der NATO.

  • Im Zentrum der PESCO stehen die auf einem gemeinsamen Verständnis basierenden 20 konkreten, rechtlich verbindlichen Verpflichtungen der Teilnehmer, mehr für die Entwicklung und Bereitstellung militärischer Fähigkeiten zu tun. Sie definieren, was mit der PESCO gemeinsam erreicht werden soll. Prominentes Beispiel dieser Verpflichtungen ist die regelmäßige reale Erhöhung der Verteidigungshaushalte in den an PESCO teilnehmenden Mitgliedstaaten. Dabei geht es konkret um die Annäherung an 2 % der Gesamtausgaben im Verteidigungsbereich, erstmalig verankert in einem EU Dokument.

Zur Umsetzung der Verpflichtungen haben die teilnehmenden Mitgliedstaaten nationale Implementierungspläne (NIPs) vorgelegt, in denen sie beschreiben, wie sie die Verpflichtungen umsetzen wollen. Diese Pläne werden jährlich aktualisiert.

Der Rat für Außenbeziehungen hat am 6. März 2018 ein erstes Paket von 17 konkreten Projekten beschlossen.7 Deutschland ist bei vier Projekten als „Lead Nation“ vertreten:

  1. Network of Logistic Hubs in Europe and Support to Operations,

  2. European Medical Command,

  3. EU Training Mission Competence Centre,

  4. EUFOR Crisis Response Operation Core (CROC).

Ein weiteres wichtiges Projekt ist „Militärische Mobilität“ (früher als „Military Schengen“ bezeichnet), mit 24 der 25 an PESCO teilnehmenden MS und den Niederlanden in der Führungsrolle.

Zur weiteren Implementierung hat der Rat für Außenbeziehungen am 25.06.2018 gemeinsame Regeln für das Management („Governance“) der PESCO-Projekte beschlossen.8 Bis Ende 2018 wird durch den Rat eine Empfehlung zur Sequenzierung und Konkretisierung der von den PESCO-Teilnehmern eingegangenen 20 Verpflichtungen verabschiedet, die Regeln und Modalitäten zur Drittstaatenbeteiligung festgelegt und sowie weitere PESCO-Projekte beschlossen.

Zur Vorbereitung der Ratsentscheidung für weitere PESCO-Projekte wurden die Mitgliedsstaaten gebeten, neue Projektvorschläge bis Ende Juli 2018 einzureichen. Zudem gibt es die Vorgabe, dass die „PESCO-Nationen“ ihre nationalen Implementierungspläne aktualisieren und diese im Januar 2019 vorlegen, damit diese in den Bericht der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, Federica Mogherini, zur PESCO-Implementierung im April/Mai 2019 einfließen können.

Im Zentrum von PESCO stehen – zusammengefasst – die auf einem gemeinsamen Verständnis basierenden konkreten Verpflichtungen der Teilnehmerstaaten, mehr für die Entwicklung und Bereitstellung militärischer Fähigkeiten zu tun, eine sogenannte „Governance“-Struktur, die die Entscheidungsträger und –verfahren festlegt sowie die konkreten Projekte, die die an PESCO teilnehmenden Mitgliedstaaten gemeinsam voranbringen wollen.

Die Europäische Kommission hat zudem mit ihrem Europäischen Verteidigungsaktionsplan, kurz EDAP, eine stärkere Rolle im Politikfeld Sicherheit und Verteidigung formuliert:9

  • Mit dem Europäischen Verteidigungsaktionsplan leistet die Kommission ihren Beitrag zur Stärkung der GSVP. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass die Europäische Union ihr selbstgesetztes Ambitionsniveau (Krisenmanagement, Kapazitätsaufbau bei Partnern, Schutz des Territoriums der EU und ihrer Bürger) nur erreichen kann, wenn ihre Mitgliedstaaten über die nötigen Fähigkeiten verfügen – bereitgestellt von einer wettbewerbsfähigen europäischen Verteidigungsindustrie.

  • Im Zentrum des Europäischen Verteidigungsaktionsplans steht der Vorschlag der Einrichtung eines Europäischen Verteidigungsfonds (EVF), der innovative Forschung fördern sowie zur zielgerichteten und koordinierten gemeinsamen Entwicklung von Prototypen und der daraus entstehenden Beschaffung von Waffensystemen und Rüstungsgütern führen soll, die weiterhin in nationaler Verantwortung der Mitgliedsstaaten verbleiben.

Tagung des Europäischen Rates im Dezember 2017, Quelle: Europäische Union

Tagung des Europäischen Rates im Dezember 2017, Quelle: Europäische Union

Dass mehr Zusammenarbeit notwendig ist, stützt die Kommission auf beeindruckende Zahlen: Heute werden 80 % der Verteidigungsfähigkeiten national beschafft, sogar 90 % der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten im Rüstungsbereich national finanziert. Nur 30 größeren Waffensystemen in den USA stehen 178 vergleichbare in Europa gegenüber. Laut Kommission kann durch europäische Kooperation in der Entwicklung und Beschaffung 30 % Einsparpotential realisiert werden.

Die Forderung der Kommission nach einem verstärkten Engagement der Europäischen Investitionsbank (EIB) für kleine und mittlere Unternehmen auch in der Rüstungsindustrie wurde auch durch den Europäischen Rat aufgenommen. Zudem sollen standardisierte Finanzierungsmechanismen aus einer Hand zur Vermeidung von Reibungsverlusten und zur Sicherung von Expertise beitragen. Mit dem Europäischen Verteidigungsfonds wird die EU zum größten Investor in kollektiver Verteidigungsforschung und -technologie in Europa. Dieser nutzt erstmals den EU-Haushalt zur finanziellen Förderung europäischer Kooperation bei der Entwicklung militärischer Fähigkeiten (von der Forschung bis zur Prototypen-Entwicklung). Die Beschaffung selbst ist dann Aufgabe der Mitgliedsstaaten.

Der Europäische Verteidigungsfonds soll zwei aufeinander aufbauende sogenannte „Fenster“ umfassen:

  • Im sogenannten Forschungsfenster wird die Kommission Verteidigungsforschung mit zunächst 90 Mio. Euro bis 2019 finanzieren („preparatory action“). Ab 2021 sind 500 Mio. Euro jährlich geplant, für den 9. Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) bis 2027.

  • Im sogenannten Fähigkeitenfenster sollen bis 2020 durch Bereitstellung von 500 Mio. Euro (also Geld der EU) Investitionen in Höhe von maximal 2,5 Mrd. Euro ermöglicht werden (mit Bereitstellung von € 2 Mrd. durch die Mitgliedsstaaten).

Für den 9. Mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021 will die Kommission jährlich 1 Mrd. Euro als zusätzlichen Finanzanreiz bereitstellen, um Mitgliedsstaaten damit zu weiteren Investitionen anzureizen. Im günstigen Falle wird das zu zusätzlichen Investitionen in Höhe von 5 Mrd. Euro pro Jahr führen (bei Bereitstellung von 4 Mrd. Euro durch die Mitgliedsstaaten). PESCO-Projekte können unter bestimmten Voraussetzungen sogar mit zusätzlichen 10 % bezuschusst werden. Wie PESCO stärkt auch der Europäische Verteidigungsfonds den „europäischen Pfeiler“ in der NATO, ist aber kein Instrument zur Subventionierung der US-Rüstungsindustrie.

Eine weitere wichtige Initiative ist der Coordinated Annual Review on Defence (CARD). Im Rahmen von CARD sollen die nationalen Verteidigungshaushalte und Beschaffungsplanungen in einem festen Zyklus analysiert und so die Grundlage für eine stärkere Harmonisierung und Synchronisierung der Fähigkeitsentwicklung geschaffen werden. Ein Schlüsselparameter ist dabei die Kohärenz und die enge Abstimmung mit dem NATO-Verteidigungsplanungsprozess (NDPP). Ein Testlauf von CARD wurde im Herbst 2017 begonnen, der erste vollständige Lauf soll 2019 erfolgen.

Die Bundesregierung befürwortet eine enge Verbindung zwischen PESCO, dem Europäischen Verteidigungsfonds und CARD, da auf diese Weise ein holistischer Ansatz entsteht, der von der Identifizierung der Fähigkeitslücke über die Finanzierung bis zur Bereitstellung und Nutzung der Fähigkeiten reicht.

Entgegen anderslautenden Befürchtungen hat die Stärkung der PESCO nicht zu einer Schwächung der NATO geführt. Im Gegenteil: Die EU-NATO-Zusammenarbeit hat sich nach der Erklärung auf dem NATO-Gipfel in Warschau (2016) stark dynamisiert. Beide Organisationen arbeiten gegenwärtig an der Umsetzung von 74 gemeinsamen Maßnahmen. Gleichzeitig werden in den transatlantischen Beziehungen Fragen an die laufenden Initiativen zur Stärkung der GSVP (v. a. PESCO, aber auch EVF) herangetragen. Auf dem NATO Gipfel vom Juli 2018 in Brüssel haben NATO Generalsekretär Stoltenberg, Kommissionspräsident Juncker und der Präsident des Europäischen Rates, Tusk, eine erneute Erklärung zur Vertiefung der NATO-EU Zusammenarbeit insbesondere auf dem Gebiet der militärischen Mobilität herausgegeben.

Dabei ist wichtig zu verstehen, dass eine Vertiefung der GSVP komplementär zur NATO angelegt ist. Es geht nicht um unnötige Duplizierung. Da 22 NATO-Alliierte gleichzeitig auch EU-Mitgliedstaaten sind, stärkt PESCO den „europäischen Pfeiler“ in der NATO und trägt, aufgrund des „Single Set of Forces“ der Mitgliedsstaaten, auch zur kollektiven Verteidigung Europas im Rahmen der NATO bei. Insofern ist PESCO auch eine europäische Antwort auf die amerikanische Forderung nach mehr besserem transatlantischen „burden sharing“.

Die Komplementarität wird besonders deutlich an dem derzeit prominentesten Thema der EU-NATO-Zusammenarbeit: Militärische Mobilität. Die entsprechenden Verbesserungen werden derzeit in enger Abstimmung innerhalb der PESCO, in der NATO und von der Kommission vorangetrieben.10 NATO Generalsekretär Stoltenberg bezeichnet „Military Mobility“ als das Leuchtturmprojekt der NATO-EU Zusammenarbeit. Im Wesentlichen geht es dabei um Investitionen in die Infrastruktur der EU-Mitgliedstaaten, um sie für militärische Schwertransporte auf der Straße und im Eisenbahnverkehr nutzbar zu machen sowie um die Harmonisierung bestehender Rechtsvorschriften, Verfahren und Prozesse, um grenzüberschreitende Transporte zu vereinfachen und zu beschleunigen.11

Da die Kommission für beide Bereiche gemeinschaftsrechtliche Kompetenzen besitzt, beansprucht sie für Maßnahmen zur Transportinfrastruktur, zum Transport von gefährlichen Gütern, zu Zollbestimmungen (in Zusammenarbeit mit der Europäischen Verteidigungsagentur) und zur Mehrwertsteuervergünstigungen die Federführung. Für die nötigen Anpassungen der Infrastruktur sollen im nächsten MFR Haushaltsmittel ausgewiesen werden.

Die konkreten Anforderungen für militärische Mobilität sind dabei in engen Konsultationen mit den EU Mitgliedstaaten und der NATO zu ermitteln. Insgesamt bergen die verschiedenen Arbeitsstränge die Chance, die angestrebte vereinfachte militärische Mobilität in den EU-Mitgliedstaaten zu befördern.

Europa muss strategisch unabhängiger werden. Es kann nicht von den USA oder der NATO verlangt werden, dass sie primär europäische Interessen wie z. B. in Afrika mittels Einsatz militärischer Kräfte vertreten. Das deutsche Ziel bleibt weiter unverändert: Die Bereitstellung ziviler und militärischer Fähigkeiten für eigenständiges Krisenmanagement der EU in einer effizienteren europäischen Zusammenarbeit bei gleichzeitiger Komplementarität mit der NATO, die für ihre Mitglieder das Fundament der kollektiven Verteidigung bleibt. Die Fortschritte, die gemacht worden sind, sind beeindruckend. Federica Mogherini hat das in einer Rede im Dezember 2017 deutlich gemacht als sie sagte: „Nach eineinhalb Jahren ist die Stimmung in Europa völlig anders. Und wir haben dabei mehr erreicht als in unserer gesamten Geschichte der Sicherheitspolitik und Verteidigung.“12

Die mittel- bis langfristige Perspektive ist die Schaffung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion bis 2025, wie sie auch im Weißbuch der Bundesregierung von 2016 gefordert wurde. Die Initiativen PESCO, EVF und CARD sind wesentliche Schritte auf dem Weg dahin.

Footnotes

About the article

Published Online: 2018-09-09

Published in Print: 2018-09-03


Citation Information: SIRIUS - Zeitschrift für strategische Analysen, Volume 2, Issue 3, Pages 261–264, ISSN (Online) 2510-2648, ISSN (Print) 2510-263X, DOI: https://doi.org/10.1515/sirius-2018-3005.

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