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Zeitschrift für Sozialreform

Journal of Social Policy Research

Editor-in-Chief: Eichhorst, Werner

Ed. by Gerlinger, Thomas / Hinrichs, Karl / Igl, Gerhard / Leitner, Sigrid / Meyer, Traute / Nullmeier, Frank / Trampusch, Christine / Wulfgramm, Melike

Online
ISSN
2366-0295
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Volume 63, Issue 1

Issues

Rückblick auf die Alterssicherungspolitik im Jahr 2016

Interviewführung und Aufzeichnung: Julia Höppner

Prof. Dr. Gerhard Bäcker
  • Corresponding author
  • Universität Duisburg-Essen, Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ), Forsthausweg 2, 47057 Duisburg, Deutschland
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Published Online: 2017-05-10 | DOI: https://doi.org/10.1515/zsr-2017-0002

1 Allgemeine Entwicklung der Alterssicherungspolitik

Für die Alterssicherungs- und Rentenpolitik war 2016 ein ereignis- und diskussionsreiches Jahr. Im Bundestagswahlkampf 2017 wird die Zukunft der Rente das zentrale innenpolitische Thema sein. Obwohl Bundeskanzlerin Angela Merkel die Alterssicherungspolitik nicht zum Wahlkampfthema machen will, wird sich dies nicht vermeiden lassen, da die Menschen die Frage nach ihrer Absicherung im Alter sehr bewegt und das sinkende Rentenniveau und die Angst vor einer verbreiteten Altersarmut viel Besorgnis auslösen. Nicht zuletzt wird auch die AfD die Rentenpolitik in den Mittelpunkt ihrer sozialpolitischen Forderungen während des Wahlkampfes stellen.

Den Auftakt der Debatte mit einer grundlegenden Kritik an der Riester-Rente machten Anfang 2016 jene Politiker, die bislang Verfechter des sogenannten Paradigmenwechsel waren. Im April 2016 stellte der bayrische Ministerpräsident Horst Seehofer fest, dass die Riester-Rente gescheitert sei, eine Aussage, der sich auch der Bundeswirtschaftsminister und SPD-Parteivorsitzende Sigmar Gabriel anschloss. Allgemein gab es von der CSU, der SPD und den Linken, aber auch von den Gewerkschaften und den Wohlfahrts- sowie Sozialverbänden Forderungen, die Fehlentwicklungen der Alterssicherungspolitik aus den 2000er Jahren zu korrigieren und das Rentenniveau wieder anzuheben. Das war eine große Überraschung für all diejenigen, die schon sehr viel früher über Fehlentwicklungen in der Alterssicherung geklagt hatten, aber bisher nie auf Gehör gestoßen waren, da die bisherigen Weichenstellungen als „alternativlos“ galten.

Aus Hessen gab es im vergangenen Jahr einen Vorstoß von den dortigen Koalitionsparteien CDU und Grüne zu einer sogenannten Deutschland-Rente. Danach sollte die Riester-Rente abgelöst werden durch eine kapitalmarktbasierte Alterssicherung mit einem staatlichen Fonds als Standardprodukt. Mit dieser Deutschland-Rente sollen die hohen Verwaltungskosten der Riester-Rente vermieden und eine kapitalgedeckte Alterssicherung flächendeckend verbreitet werden. Dieser Vorschlag folgt auch dem Tenor, dass die Riester-Rente gescheitert und entsprechend eine andere Form der kapitalmarktbasierten Alterssicherung nötig sei, um Altersarmut zu vermeiden und den Lebensstandard im Alter zu gewährleisten.

Die Debatte um Altersarmut und Lebensstandardsicherung hat aber auch deshalb enorm zugenommen und zu vielen Vorschlägen und Forderungen geführt, da die Daten der Grundsicherungs- wie auch der Einkommensstatistik einen deutlichen Anstieg der Armutsbetroffenheit von älteren Menschen zu erkennen gaben.

Um „Ruhe“ in diese Debatte zu bringen, kündigte die Arbeits- und Sozialministerin Andrea Nahles an, zum Herbst 2016, nach Vorlage des fälligen Alterssicherungsberichtes, ein Gesamtkonzept zur Zukunft der Alterssicherung vorzulegen. Diese Strategie war durchaus erfolgreich, die Grundsatzkritik an der kapitalbasierten Alterssicherung wurde zurückgedrängt.

Das im Herbst präsentierte Gesamtkonzept ist keine Position der Bundesregierung, sondern der Arbeits- und Sozialministerin und entsprechend auch des Koalitionspartners SPD. Hingegen hat es – wegen interner Konflikte – die CDU bisher nicht geschafft, ein eigenes Konzept zu entwickeln.

Das „Nahles-Konzept“ wurde vorab in mehreren Diskussionsrunden mit Gewerkschaften, Arbeitgebern, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern sowie den Sozialverbänden besprochen. Daneben gab es auch Vorabgespräche mit den Betriebs- und Tarifparteien, den Vertretern der betrieblichen Altersversorgung und der Versicherungswirtschaft.

Die Finanzentwicklung der GRV ist nach wie vor sehr günstig, trotz der Leistungsausweitungen 2015, die auch 2016 noch gewirkt hatten, und trotz der Senkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung (GRV). Es gibt weiterhin erhebliche Rücklagen in der GRV, und nach den Projektionen der Rentenversicherungsträger wird der Beitragssatz von heute 18,7 Prozent bis zum Jahr 2020/2021 beibehalten werden können. Damit ist die Finanzentwicklung bei weitem positiver, als dies vor zehn bis fünfzehn Jahren angenommen worden war, bspw. im Rahmen der Rürup-Kommission. Das liegt im Wesentlichen an der guten Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung, aber auch an der Absenkung des Rentenniveaus, die in den vergangenen Jahren weiter fortgeschritten ist.

Zu den wichtigsten rentenpolitischen Regelungen des Jahres 2016 gehörte die Anpassung der Renten zum 1. Juli 2016, die dem Regelmechanismus folgt und relativ starke Rentenerhöhungen zur Folge hatte. Zusammen mit der niedrigen Inflation der letzten Jahre hat es so einen klaren Anstieg der realen Rentenbezüge gegeben. Das liegt zum einen an der guten Entwicklung der Löhne, darunter auch an der Einführung des Mindestlohns. Hinzu kommt, dass aufgrund statistischer Veränderungen die Rentenanpassung 2015 relativ niedrig ausgefallen war, was durch die Anpassung 2016 ausgeglichen wurde. Daneben hat durch die gute Beschäftigungsentwicklung der Nachhaltigkeitsfaktor, der die Zahl der Rentenempfänger/-innen ins Verhältnis zu der Zahl der Beitragszahler/-innen setzt, dazu geführt, dass das Rentenniveau sogar auf 47,7 Prozent leicht angestiegen ist. Die Rentenanpassung 2017 wird hingegen wieder geringer ausfallen mit der Folge eines erneut sinkenden Rentenniveaus.

Das Flexi-Rentengesetz stellt die wichtigste rentenpolitische Gesetzgebung des vergangenen Jahres dar und ist in wesentlichen Teilen bereits in Kraft getreten. Das Betriebsrentenstärkungsgesetz, die Verbesserung der Leistungen in der Erwerbsminderungsrente sowie die Anpassung der Renten Ost und West sind als Gesetzentwürfe vorbereitet, wurden allerdings noch nicht verabschiedet. Die im Koalitionsvertrag vereinbarte solidarische Lebensleistungsrente wurde hingegen noch nicht auf den Weg gebracht, und dies wird in der verbleibenden Legislaturperiode auch nicht mehr geschehen.

Ebenfalls auf die nächste Legislaturperiode verschoben wird die große Frage, wie es mit der gesetzlichen Rente weitergehen soll, da das Rentenniveau nach den Projektionen der Bundesregierung bis 2030 dramatisch fallen wird. 2045 soll das Rentenniveau nach aktuellen Vorausberechnungen bei nur noch 41,6 Prozent liegen. Es gibt also einen enormen Handlungsdruck, wenn die GRV nicht ihre Legitimationsbasis verlieren soll, denn unter diesen Bedingungen werden selbst langjährige Versicherte Gefahr laufen, dass ihre Rente noch nicht einmal das Grundsicherungsniveau erreicht. Die Linke fordert die Wiederanhebung des Rentenniveaus auf 53 Prozent, ohne dabei allerdings die Finanzierungsfrage zu beantworten. Das Gesamtkonzept von Andrea Nahles sieht hingegen vor, dass sogenannte Haltelinien eingeführt werden, der Rückgang des Niveaus soll bei 46 Prozent gestoppt werden. Vorgeschlagen wird zudem eine sogenannte Ziellinie von 48 Prozent. Haltelinien soll es aber auch bei den Beitragssätzen geben: Sie sollen bei maximal 22 Prozent bis 2030 bzw. maximal 25 Prozent bis 2045 liegen.

2 Betriebsrentenstärkungsgesetz

Dem Entwurf zum Betriebsrentenstärkungsgesetz kann eine große Bedeutung beigemessen werden, da es den Versuch darstellt, die kapitalgedeckte Vorsorge vor dem Hintergrund der massiven Kritik an der Riester-Rente gleichsam zu retten. Trotz des Namens geht es weniger um eine Ausweitung der traditionellen betrieblichen Altersversorgung, mit dem Gesetz soll die kapitalgedeckte private Altersvorsorge – über den Betrieb lediglich vermittelt – ausgeweitet werden. Der hoch komplizierte Gesetzentwurf sieht vor, dass nach der neuen, weitgehend tarifvertraglich geregelten betrieblichen Altersvorsorge II die Betriebe keine Haftung mehr übernehmen müssen und keine Leistungen mehr garantiert werden dürfen. Nach dem Gesetzentwurf handelt es sich bei den Betriebsrenten also um reine Beitragszusagen, die nur auf den Zahlungen der Arbeitnehmer/-innen beruhen. Unter bestimmten Voraussetzungen sollen aber auch die Arbeitgeber eine Zahlung leisten.

Um den Deckungsgrad der betrieblichen Altersvorsorge zu erhöhen, sollen die Tarifvertragsparteien für alle Arbeitnehmer/-innen oder einzelne Beschäftigtengruppen eine automatische Entgeltumwandlung tarifvertraglich festschreiben können. Gleichzeitig räumt der Gesetzgeber den Arbeitnehmenden ein Widerspruchsrecht ein, mit dem sie aus dem Quasi-Obligatorium aussteigen können (Optionssystem).

Die Höhe der zu erwartenden Renten hängt von den Anlageformen, der Entwicklung der Renditen und damit den Kapitalmärkten ab und ist völlig offen, das gilt auch für die Anpassung der Rentenleistungen. Durch den Verzicht auf die bisher üblichen Garantieleistungen werden riskantere Anlagemöglichkeiten geschaffen, die das Potential haben, mehr Rendite zu erwirtschaften. Zwar kann dies die Rentenleistungen erhöhen, andererseits wird somit die Wahrscheinlichkeit von sehr niedrigen Renten oder Totalausfällen deutlich erhöht. Diese Regelungen stellen den Kern des neuen Gesetzes dar.

Seit den vergangenen vier bis fünf Jahren stagniert die Verbreitung der Betriebsrenten, trotz steigender Beschäftigtenzahlen. Damit ist der Anteil der Betriebsrenten unter den Beschäftigten sogar rückläufig. Gerade in bestimmten Dienstleistungsbereichen und in kleineren und mittleren Betrieben sind die Betriebsrenten sehr schwach ausgeprägt. Dem soll das Gesetz u. a. durch Zuschüsse für Geringverdiener/-innen entgegenwirken, damit die Arbeitnehmenden, die ein Einkommen unterhalb des steuerlichen Grundfreibetrags ausweisen, gefördert werden. Für die Betriebe gibt es direkte Subventionen, wenn sie Arbeitnehmenden mit geringen Einkommen Betriebsrenten anbieten. Zugleich soll der sogenannte Dotierungsrahmen für die betriebliche Altersvorsorge von vier auf acht Prozent des Bruttoarbeitsentgelts erhöht werden. Die acht Prozent bleiben steuerfrei (vorher vier Prozent), aber nicht beitragsfrei (beitragsfrei bleiben vier Prozent).

Es ist wahrscheinlich, dass die Verbreitung der betrieblichen Altersvorsorge durch die Neuregelung zunehmen wird. Daran haben sowohl Arbeitgeberverbände als auch die Gewerkschaften ein Interesse. Eine Abdeckung von Beschäftigten mit Betriebsrenten von 100 Prozent ist aber nicht zu erwarten. Das liegt unter anderem daran, dass der tarifvertragliche Deckungsgrad der Beschäftigten in den vergangenen Jahren kontinuierlich zurückgegangen ist. In den alten Bundesländern liegt dieser bei 59 Prozent, in den neuen Ländern bei 49 Prozent. Fast die Hälfte der Beschäftigten ist also nicht tarifvertraglich abgesichert.

Die Tarifautonomie bzw. die Tarifbindung soll durch das Gesetz gestärkt werden. Die „Metallrente“ in der metallverarbeitenden Industrie oder die „Chemierente“ sind Vorbilder, und solche Formen der betrieblichen Alterssicherung sollen auch in anderen Branchen eingeführt werden. Das Grundproblem bleibt aber, dass es sich um kapitalmarktabhängige Produkte handelt, deren Ertrag und Anpassung während der Rentenphase in keiner Weise absehbar sind.

Die Abschaffung der Mindest- und Garantieleistungen ist ein großes Problem, da viele Menschen sich für ihre Ruhestandsphase Planbarkeit und eine finanzielle Vorhersehbarkeit wünschen. Auch der Wunsch, den Lebensstandard nach Renteneintritt halbwegs aufrechterhalten zu können, setzt eine Planbarkeit der Renten- und Alterssicherungsbezüge voraus.

Bei einer Ausweitung der Entgeltumwandlung auf acht Prozent werden – vorausgesetzt, dass viele Menschen davon Gebrauch machen – die verfügbaren Einkommen belastet und damit die Akzeptanz, höhere Beiträge für die GRV zu zahlen. Die Ausweitung der betrieblichen Altersvorsorge wird also die Zahlungsbereitschaft in der gesetzlichen Alterssicherung einschränken. Wenn mehr Menschen die Entgeltumwandlung nutzen, wird sich dies auch auf die Einnahmen in der gesetzlichen Rente auswirken. Nach der Rentenanpassungsformel fallen entsprechend auch die Rentenanpassungen geringer aus. Die Entgeltumwandlung in der betrieblichen Altersvorsorge hat also immer das Problem, dass sie sich negativ auf die finanzielle Situation der gesetzlichen Rente auswirkt – und zwar auch auf jene Versicherten, die keine betriebliche Altersvorsorge über Entgeltumwandlung betreiben.

Vorgesehen ist nach dem Betriebsrentenstärkungsgesetz auch, dass geförderte Betriebs- und auch Riester-Renten bei der Grundsicherung im Alter nicht mehr voll angerechnet werden. Die Grundsicherungsleistungen sehen bisher die Anrechnung aller Einkommensarten vor. Wenn nun selektiv Freibeträge eingeführt werden, in diesem Fall für ältere Menschen, wirft dies die Frage nach der Legitimation dieser Privilegierung auf. Es ist nicht zu erklären, warum eine alleinerziehende Mutter ihr Kindergeld auf die Grundsicherung angerechnet bekommt oder die sogenannten Aufstocker/-innen ihre gesamten Arbeitslosengeld-I-Ansprüche angerechnet bekommen sowie auch die Rentner/-innen ihre Ansprüche aus der GRV und dass nur bei den Betriebsrenten hier eine Ausnahme gemacht wird. In der Konsequenz erhalten bestimmte Personengruppen ein höheres Existenzminimum als andere, was möglicherweise verfassungsrechtlich problematisch ist. Daneben muss bedacht werden, dass die Freibeträge für Betriebsrenten in der Grundsicherung im Alter nur unter bestimmten Voraussetzungen zu einer höheren Gesamtrente führen, da in der Grundsicherung immer das Haushaltseinkommen für die Anspruchsberechtigung entscheidend ist. Sollte die Partnerin oder der Partner ein zu hohes Einkommen aufweisen, kommt dieser Vorteil gar nicht erst zum Tragen. Um einen Anspruch auf Grundsicherung im Alter zu erhalten, muss zuvor alles verwertbare Einkommen und Vermögen ausgegeben werden, wobei die Vermögensgrenze bei 2.600 Euro liegt. Die Hürden für einen Anspruch auf Grundsicherung im Alter sind damit sehr hoch. Die Freibeträge für Betriebsrenten in der Grundsicherung im Alter werden also faktisch kaum ein Anreiz für Geringverdiener sein, eine Entgeltumwandlung durchzuführen.

3 Rentenangleichung zwischen Ost und West

Die Rentenangleichung zwischen den alten und neuen Bundesländern ist 27 Jahre nach der Wiedervereinigung mehr als überfällig. Nichtsdestotrotz ist die getrennte Rentenberechnung bisher sinnvoll gewesen, denn 1990/91 war es nicht möglich, die Renten im Osten auf die gleiche Weise zu berechnen wie im Westen, da die Löhne sehr viel niedriger als in Westdeutschland lagen – mit der Notwendigkeit der Festlegung eines abweichenden, nämlich niedrigeren aktuellen Rentenwerts auf der einen Seite und der Höherwertung der lohnbasierten Entgeltpunkte auf der anderen Seite. Inzwischen hat es eine starke Lohnangleichung gegeben, allerdings keineswegs einen Gleichstand. Auch der aktuelle Rentenwert Ost hat sich dem aktuellen Rentenwert West bis auf 94 Prozent angenähert. Gleichwohl würde eine Anhebung auf 100 Prozent sehr teuer, da alle Renten im Osten höher ausfielen.

Eine große Kontroverse in der aktuellen Bundesregierung bestand darin, dass die SPD und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales die Rentenangleichung durch Steuergelder finanzieren wollen, während der Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hierfür Rentenbeiträge aufwenden möchte. Die Finanzierung wird nach dem vorliegenden Kompromiss zunächst durch Beitragsmittel erfolgen, für die spätere Verwendung von Steuereinnahmen gibt es bisher nur eine vage Zusage. Als allgemeine gesellschaftspolitische Aufgabe sollte die Rentenangleichung allerdings aus Steuergeldern finanziert werden.

Bestandsrentner/-innen in Ostdeutschland werden von der Angleichung am meisten profitieren. Allerdings beruht die unterschiedliche Rentenberechnung in Ost und West nicht nur auf dem aktuellen Rentenwert, sondern auch auf einer Höherbewertung der Einkommen im Osten. Diese Höherbewertung soll schrittweise abgeschafft werden. Dementsprechend werden die Ostdeutschen, die heute bereits eine Rente beziehen, von der Rentenangleichung profitieren, während die Ostdeutschen, die heute erwerbstätig sind und in ihrem Lohnniveau im Vergleich zum Westen schlechter gestellt sind, benachteiligt werden. Langfristig betrachtet ist eine Rentenangleichung aber unvermeidlich, weil die niedrigeren Entgelte im Osten inzwischen Ausdruck einer regionalen Differenzierung sind, die sich auch zwischen Nord- und Süddeutschland findet und es bspw. zwischen Schleswig-Holstein und Baden-Württemberg erhebliche Einkommensunterschiede gibt. Nichtsdestotrotz ist das Thema in Ostdeutschland hoch emotional besetzt und Ausdruck eines Gefühls, benachteiligt zu sein.

4 Flexi-Rente

Das sogenannte Flexirentengesetz, das bereits im letzten Jahresrückblick Thema war, ist (in wesentlichen Teilen) zum 1. Januar 2017 in Kraft getreten. Es regelt sowohl die Situation vor Erreichen der Regelaltersgrenze als auch die danach. Vor Erreichen der Regelaltersgrenze sind die relativ starren Regelungen zur Kombination von Rente und Erwerbstätigkeit flexibilisiert worden, sodass es jetzt eine stufenweise Anrechnung dafür gibt, wie viel Geld zur Rente hinzuverdient werden kann. Dies soll mehr Menschen eine Kombination von Erwerbstätigkeit und Rentenbezug ermöglichen, auch wenn der Bezug einer Teilrente immer mit Abschlägen verbunden ist. Diese Abschläge könnten möglicherweise durch tarifvertragliche Regelungen oder durch freiwillige Zusatzbeiträge aufgefangen werden.

Ein wichtiger Punkt ist, dass sich die Teilrente nach der Einkommenshöhe der Beschäftigten abstuft, nicht nach deren Arbeitszeit, die gar nicht registriert wird. Ziel der Regelungen ist es zwar, eine Teilzeitbeschäftigung anzuregen, es besteht jedoch das Risiko, dass ältere Menschen, die vor Erreichen der Regelaltersgrenze ihren Arbeitsplatz wechseln und eine nur schlecht bezahlte Vollzeitstelle erhalten, als Ersatz eine Teilrente beziehen. Dies wäre sehr problematisch und entspricht nicht der Intention der Neuregelung. Arbeiten Teilrentner/-innen in einem Minijob, so sind diese Stellen ebenfalls beitragspflichtig, sodass Rentenansprüche weiter erworben werden, auch wenn diese nur minimal ausfallen.

Daneben soll das Gesetz Anreize bieten, nach Erreichen der Regelaltersgrenze weiterhin beschäftigt zu sein. Bisher waren in diesen Fällen die Arbeitgeberbeiträge zur GRV für die Betroffenen verloren, da diese in die Rentenkassen geflossen sind und nicht zu höheren Rentenansprüchen geführt haben. Dies wurde geändert, sodass sich die Rentenansprüche nun erhöhen, wenn neben den Arbeitgebern, die ohnehin Rentenversicherungsbeiträge zahlen, auch die Arbeitnehmer/-innen freiwillig Beiträge entrichten.

Das Flexirentengesetz beinhaltet auch eine Neuregelung zum Abschlagsausgleich, was bedeutet, dass die bei einem früheren Renteneintritt erfolgenden Abschläge in der Rentenhöhe (0,3 Prozent pro Monat) durch zusätzliche Rentenbeiträge ausgeglichen werden können. Im Unterschied zur vorherigen Regelung ist dies nun ab 50 Jahren und nicht mehr erst ab 55 Jahren möglich. Den Abschlagsausgleich kann man als sinnvoll betrachten, er hilft aber nur denjenigen, die das Geld haben, die zusätzlichen Rentenbeiträge zu zahlen. Es besteht hier das strukturelle Dilemma, dass diejenigen, die vorzeitig in Rente gehen, auch diejenigen sind, die geringe Löhne erhalten und schlechteren Arbeitsbedingungen ausgesetzt sind. Die Hochqualifizierten hingegen, die in der Regel mehr verdienen, gehen seltener vorzeitig in Rente, könnten sich dies aber besser leisten, da ihre Renten insgesamt höher ausfallen. Zudem sind sie eher in der Lage, zusätzliche Zahlungen für einen Abschlagsausgleich zu tätigen. Die eigentliche Zielgruppe ist also am wenigsten in der Lage, den Abschlagsausgleich tatsächlich vorzunehmen.

Als sehr positiv und sinnvoll muss man die Tatsache bewerten, dass das Flexirentengesetz auch Maßnahmen zur Prävention und Rehabilitation umfasst. Für eine längere Erwerbstätigkeit älterer Menschen sind Prävention und Rehabilitation wichtige Voraussetzungen und müssen entsprechend gestärkt werden, wenn die Politik eine Beschäftigung über das Renteneintrittsalter hinaus fördern will. Im internationalen Vergleich ist es eine Besonderheit des deutschen Systems, dass die GRV auch den Bereich der Rehabilitation umfasst. Viele andere Alterssicherungssysteme beinhalten keine Rehabilitationsleistungen, auch nicht die betriebliche Altersvorsorge oder die Riester-Rente, die daneben beide keine Erwerbsminderungsrenten vorsehen.

Aktuell ist die Erwerbssituation in Deutschland sehr günstig, auch bei älteren Menschen hat die Beschäftigung zugenommen. Sollte sich dies allerdings ändern, würden sich auch die Beschäftigungsbedingungen für Ältere wieder verschlechtern.

Seit Sommer/Herbst 2016 ist die Debatte um die Verlängerung der Lebensarbeitszeit aufgekommen. Viele wissenschaftliche oder politisch beratende Institutionen haben eine weitere Erhöhung des Renteneintrittsalters gefordert, darunter der Sachverständigenrat zur Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, die Bundesbank und der wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium. Sie fordern eine Anhebung der Regelaltersgrenze weit über 67 Jahre hinaus, auf bspw. 70 Jahre oder 72 Jahre. Die Anhebung des Renteneintrittsalters soll spätestens 2030 erfolgen, wenn die Regelaltersgrenze von 67 Jahren für Neurentner/-innen erreicht ist. Die Anhebung soll dabei automatisch an die Lebenserwartung gekoppelt werden und damit eine Dynamisierung der Regelaltersgrenze nach der Lebenserwartung beinhalten. Vergleichbare Forderungen gibt es auch von Seiten der EU und der OECD. Eine solche Dynamisierung ist aber hoch problematisch, weil es große gruppenspezifische Unterschiede in der Lebenserwartung gibt. Hochqualifizierte haben nicht nur in der Regel höhere Rentenansprüche, sondern auch eine höhere Lebenserwartung als Menschen mit niedriger Qualifikation, die häufiger belastenden Arbeitsbedingungen ausgesetzt sind. Eine dynamisierte Berechnung des Renteneintrittsalters berücksichtigt daneben auch keine Veränderungen in den Rahmenbedingungen für Erwerbstätigkeit wie eine Verschlechterung des Gesundheitszustandes oder der Arbeitsmarktlage. Man kann dies als Versuch werten, die hochpolitische Debatte um das Renteneintrittsalter zu entpolitisieren und einer demokratischen Entscheidungsfindung zu entziehen. Viel wichtiger als eine Diskussion um die Anhebung des Renteneintrittsalters wäre es, dafür zu sorgen, dass die Menschen tatsächlich in der Lage sind, länger berufstätig zu sein.

Bei der Riester-Rente hat es zum Jahreswechsel 2017 mit der Einführung des Produktinformationsblatts (PIB) eine kleine Neuerung gegeben. Das PIB soll einen Vergleich zwischen verschiedenen Riester-Produkten und Versicherern ermöglichen und so mehr Transparenz in der unübersehbaren Fülle an Angeboten schaffen. Zwar stellt dies eine kleine Verbesserung beim Verbraucherschutz dar, doch wird und kann es keine Aussagen zu den angestrebten Renditen geben und damit zu den erwartbaren Rentenleistungen. Das zentrale Problem der kapitalmarktbasierten Alterssicherung, nämlich die fehlende Vorhersehbarkeit, bleibt trotz des PIB also bestehen.

5 Künftige Themen der Alterssicherungspolitik

Das Reformkonzept von Bundesarbeits- und -sozialministerin Andrea Nahles zur Neuordnung der Rentenversicherung ist positiv zu bewerten, da der Blick über 2030 hinaus geworfen und die Entwicklung der Alterssicherung offensiv diskutiert wird. Im Unterschied zu bisherigen Vorschlägen wird zum einen beim Rentenniveau eine sogenannte „Haltelinie“ von 46 Prozent gefordert, zum anderen wird von Nahles deutlich gesagt, dass an einer Steigerung der Beitragssätze langfristig kein Weg vorbeiführt. Ein Problem bleibt hier, dass durch das Betriebsrentenstärkungsgesetz mehr Gelder in die betrieblichen Renten fließen sollen und es vor dem Hintergrund schwierig ist, höhere Beitragssätze politisch durchzusetzen. Der Reformvorschlag von Nahles stellt gewissermaßen einen „ersten Schritt in die richtige Richtung“ dar, zumal neben der Entwicklung des Rentenniveaus auch andere wichtige Punkte im Rentenkonzept diskutiert werden, wie die Absicherung von Selbständigen. Durch das Reformkonzept wurden die Unionsparteien unter Zugzwang gestellt, die sich über die Zukunft der deutschen Alterssicherung nicht einig sind. In der CDU/CSU begrüßen die Sozialpolitiker/-innen die angedachten Reformen, während die Wirtschafts- und Finanzpolitiker/-innen eine weitere Absenkung des Leistungsniveaus fordern.

Entgegen der Absicht aus Teilen der CDU wird sich das Rententhema nicht aus dem Wahlkampf halten lassen, schon allein deswegen, weil es viele Menschen bewegt. Horst Seehofers Forderung nach einer Stärkung der sogenannten Mütterrente entspricht den Vorstellungen vieler konservativer Politiker/-innen und ist gewissermaßen ein „wärmendes Thema“, da man sich viel lieber für Mütter einsetzt als für Arbeitslose oder Erwerbsminderungsrentner/-innen. Mit der 2014 in Kraft getretenen Mütterrente wurden die Kindererziehungszeiten für vor 1992 geborene Kinder von einem auf zwei Entgeltpunkte aufgewertet. Nach den Forderungen der CSU soll dies nun auf drei Entgeltpunkte angehoben werden, wie es auch für ab 1992 geborene Kinder gilt. Diese Aufstockung soll nach Meinung von Horst Seehofer aus Steuermitteln finanziert werden. Die Anhebung ist aus Gründen der Systematik zu begrüßen und zugleich ein sehr populäres Thema.

Die AfD will das Thema Familie und insbesondere ein konservatives Familienbild in den Mittelpunkt ihres Wahlkampfes stellen. Man kann davon ausgehen, dass die AfD in diesem Zusammenhang auch eine bessere Absicherung von nicht erwerbstätigen Müttern in der Rente fordern wird. Die Kinderlosen sollen hingegen höhere Beiträge zahlen. Damit wird, polemisch gesprochen, eine Grenze zwischen selbstlosen Müttern und selbstbezogenen Karrierefrauen gezogen. Ähnliche Äußerungen stammen auch vom ehemaligen Sozialrichter Jürgen Borchert. Die AfD bedient so ein konservatives Wählerpotential und spricht einen Nerv-Punkt in der konservativen Debatte an.

Darüber hinaus fordert die CSU, dass die Grundsicherung im Alter für Ausländer/-innen, die nicht mindestens 20 Jahre in Deutschland gelebt haben, in der aktuellen Form nicht gelten solle. Das passt zu den Denkmodellen der AfD, die eine deutliche Schlechterstellung von Asylbewerberinnen und Ausländern vorsieht. Hier bestehen Parallelen zur Forderung Sigmar Gabriels, das Kindergeld nicht mehr länger in voller Höhe im Ausland lebenden Kindern auszuzahlen. Im Grunde genommen zielt diese Forderung auf die in Teilen des Ruhrgebietes lebenden Sinti und Roma ab, die viele Kinder haben. Dies ist zwar ein Problem, aber quantitativ kaum bedeutsam. Gabriels Forderung ist deswegen falsch, weil konsequenterweise auch Personen, die in Deutschland arbeiten und beispielsweise in Spanien Kinder haben, kein volles Kindergeld erhalten dürften. Dieser rechtskonservative Tenor findet sich also in verschiedenen Bereichen der Sozialpolitik.

Die Digitalisierung der Arbeitswelt ist zurzeit ein Modethema der sozialpolitischen Debatte. In der Alterssicherungspolitik ist hier die Frage von Bedeutung, wie man mit der Absicherung von Selbständigen in Zukunft umgeht. Zu den „neuen“ Selbständigen, deren Situation Fragen nach einer Neugestaltung der sozialen Sicherung aufwirft, gehören bspw. Solo-Selbständige, die für Beratungs- und Software-Firmen arbeiten, oder auch die Crowd- und Clickworker, die zumeist von zu Hause aus kleinere Aufträge bearbeiten und häufig als Werkvertragsnehmer/-innen beschäftigt sind. Es gibt daneben Dienstleistungs-Plattformen, die an Kuriere und Fahrer/-innen, die aber selbständig sind, Aufträge vermitteln. Die hier beschriebenen Formen von Selbständigkeit sind auch deswegen neu, weil es häufig eine Parallelität von Selbständigkeit und abhängiger Beschäftigung gibt. Früher war eher ein Nacheinander dieser beiden Beschäftigungsformen üblich, wobei abhängige Beschäftigung zu Rentenversicherungsansprüchen führt und Selbständigkeit nicht. Dieser Umstand begründet die Debatte um neue Formen der sozialen Absicherung wie eine Bürgerversicherung oder eine Erwerbstätigenversicherung, die die schwierige Abgrenzung zwischen Selbständigkeit und abhängiger Beschäftigung vermeiden soll. Eine Erwerbstätigenversicherung wird sowohl im Rentenkonzept von Andrea Nahles gefordert als auch im Weißbuch Arbeiten 4.0, das ebenfalls im Herbst 2016 vorgestellt wurde. Bei der Absicherung von Selbständigen im Rahmen einer Erwerbstätigenversicherung gibt es aber eine Reihe von offenen Fragen. Das betrifft zum einen das Registrierungsproblem, da unklar ist, wann bspw. Crowdworker Aufträge aus dem Ausland erhalten und wie viel Geld ihnen gezahlt wird, das verbeitragt werden muss. Zum anderen stellt sich die Frage, wie bei Selbständigen mit dem fehlenden Arbeitgeberbeitrag umgegangen werden soll. Wahrscheinlich wäre es, dass die Betroffenen diesen aus eigenen Mittel finanzieren sollen, dies ist bisher jedoch unklar. In diesem Zusammenhang wird diskutiert, ob die Personen, die nicht über berufsständische Versorgungswerke abgesichert sind, automatisch in der GRV rentenversicherungspflichtig werden sollen oder aber irgendeine Versicherung wie eine private Lebensversicherung abschließen müssen. Eine Absicherung durch die GRV wäre hier eindeutig zu präferieren. Das Thema der Digitalisierung berührt alle Ebenen der Sozialpolitik massiv und wird in den nächsten Jahren aktuell bleiben, auch wenn nach den neusten Zahlen des Mikrozensus die Zahl der Selbständigen sogar leicht zurückgegangen ist.

6 Fazit

Rückblickend hat es 2016 eine Reihe an bedeutenden Entscheidungen in der Alterssicherungspolitik gegeben, die auf zentrale rentenpolitische Fragen Bezug nehmen. Der Entwurf zum Betriebsrentenstärkungsgesetz dreht sich im Kern um die Zukunft der kapitalgedeckten Alterssicherung, nachdem im vergangenen Jahr wiederholt das Scheitern der Riester-Rente konstatiert wurde. Die Rentenangleichung zwischen Ost und West, die nun auf den Weg gebracht werden soll, wird über ein Vierteljahrhundert nach der Wiedervereinigung die letzte verbliebene sozialpolitische Differenz zwischen den alten und neuen Bundesländern aufheben und damit einer weit verbreiteten Forderung in der ostdeutschen Bevölkerung nachkommen. Zuletzt soll das 2016 verabschiedete Flexirentengesetz den Rentnerinnen und Rentnern neue Möglichkeiten zur Kombination von Erwerbstätigkeit und Rentenbezug eröffnen und damit die Rahmenbedingungen verbessern, um den Herausforderungen einer alternden Gesellschaft und der Nachfrage nach Fachkräften zugleich gerecht zu werden.

Neben diesen konkreten Gesetzen bzw. Gesetzesvorhaben war 2016 auch wegen der geführten Debatten ein wichtiges Jahr für die Alterssicherungspolitik. Die Fragen nach dem Rückgang des Rentenniveaus und – damit eng verbunden – der in Zukunft weiter zunehmenden Altersarmut betreffen die grundsätzliche Ausgestaltung der deutschen Alterssicherung und werden auch im Bundestagswahlkampf 2017 eine wichtige Rolle spielen.

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Published Online: 2017-05-10

Published in Print: 2017-03-28


Citation Information: Zeitschrift für Sozialreform, Volume 63, Issue 1, Pages 3–14, ISSN (Online) 2366-0295, ISSN (Print) 0514-2776, DOI: https://doi.org/10.1515/zsr-2017-0002.

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